突出人大主導(dǎo) 優(yōu)化制度供給

沈啟帆

2018年9月19日，市委向全市批轉(zhuǎn)了《中共上海市人大常委會(huì)黨組關(guān)于<上海市十五屆人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2018-2022年）的請(qǐng)示>》，要求“加強(qiáng)對(duì)實(shí)施立法規(guī)劃的組織部署和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，抓住立項(xiàng)環(huán)節(jié)，科學(xué)編制年度立法計(jì)劃”。今年是落實(shí)市委精神、全面推進(jìn)本屆常委會(huì)立法工作的重要一年。為認(rèn)真貫徹市委要求，科學(xué)統(tǒng)籌年度立法工作，提高法規(guī)供給質(zhì)量，常委會(huì)于去年9月下旬即啟動(dòng)了2019年度立法計(jì)劃編制工作，經(jīng)近半年的征集、論證、篩選、協(xié)調(diào)，今年的立法計(jì)劃于2月19日作為常委會(huì)年度工作要點(diǎn)的附件，在常委會(huì)第十次會(huì)議上獲審議通過(guò)。

圍繞新定位新要求推進(jìn)

2019年度立法計(jì)劃編制過(guò)程中，常委會(huì)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神、習(xí)近平總書記在上海進(jìn)博會(huì)期間的重要講話精神以及全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議和第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)精神，全面落實(shí)十一屆市委歷次全會(huì)確立的目標(biāo)和優(yōu)化制度供給的要求，緊緊圍繞中央對(duì)上海創(chuàng)新發(fā)展的新定位，國(guó)家對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的新要求，推進(jìn)和落實(shí)新一屆市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法、為民立法，充分發(fā)揮人大代表的作用，繼續(xù)擴(kuò)大公眾有序參與，認(rèn)真維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，努力以高質(zhì)量的地方立法引領(lǐng)、推動(dòng)和保障上海更高質(zhì)量發(fā)展，為上海實(shí)現(xiàn)提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略目標(biāo)營(yíng)造良好的法治環(huán)境。

堅(jiān)持立法與改革雙輪驅(qū)動(dòng)

本年度立法計(jì)劃項(xiàng)目的遴選過(guò)程中，常委會(huì)緊扣“五位一體”的總體布局，統(tǒng)籌新一屆市人大五年立法規(guī)劃的項(xiàng)目安排，堅(jiān)持立法與改革雙輪驅(qū)動(dòng)，堅(jiān)持急需先立、成熟優(yōu)先、立改廢釋并舉的原則，努力踐行“少而精”的要求，把中央對(duì)上海提出的“三項(xiàng)新的重大任務(wù)”和全市工作大局作為本次立法計(jì)劃項(xiàng)目遴選的重點(diǎn)領(lǐng)域，不斷增進(jìn)地方性法規(guī)制度供給的及時(shí)性、針對(duì)性和有效性，同時(shí)依法保障國(guó)家重大改革和本市機(jī)構(gòu)改革工作，也為需要打包修改的法規(guī)預(yù)留一定的空間。

在對(duì)標(biāo)當(dāng)前中央和市委的重點(diǎn)任務(wù)并考量法規(guī)制度供給的及時(shí)性、針對(duì)性和有效性的基礎(chǔ)上，常委會(huì)進(jìn)一步聚焦國(guó)家重大部署和全市工作大局，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，重點(diǎn)在事關(guān)“三項(xiàng)新的重大任務(wù)”、發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保、促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、關(guān)切民生熱點(diǎn)等緊密契合當(dāng)前上海發(fā)展急需的方面梳理、跟蹤、推動(dòng)項(xiàng)目立項(xiàng)，保持地方立法與上海改革發(fā)展同頻共振。

多番協(xié)商論證形成共識(shí)

在多輪次征求各有關(guān)單位、全體市人大代表和社會(huì)公眾對(duì)五年立法規(guī)劃的意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，常委會(huì)再次重點(diǎn)向市委有關(guān)部門、一府一委兩院以及區(qū)人大常委會(huì)、有關(guān)組織和單位等征集立法計(jì)劃正式項(xiàng)目。共24家單位申報(bào)了40件立法建議項(xiàng)目，其中申報(bào)正式項(xiàng)目25件，申報(bào)預(yù)備和調(diào)研項(xiàng)目15件。

此后，常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)與專門委員會(huì)、市司法局深入溝通意見(jiàn)，篩選出22件條件較為成熟、問(wèn)題導(dǎo)向突出且本市發(fā)展急需的項(xiàng)目，分別召開了內(nèi)務(wù)司法、教科文衛(wèi)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、城建環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村及其他等六個(gè)領(lǐng)域的立項(xiàng)聯(lián)合論證會(huì)，由市人大相關(guān)委員會(huì)負(fù)責(zé)人、常委會(huì)法工委組成人員、市司法局負(fù)責(zé)人、相關(guān)起草單位負(fù)責(zé)人、部分市人大代表和立法專家等共同對(duì)上述項(xiàng)目進(jìn)行逐項(xiàng)論證，形成共識(shí)。

優(yōu)化結(jié)構(gòu)補(bǔ)充平衡

為進(jìn)一步提高法規(guī)制度供給的精度、準(zhǔn)度和深度，常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)對(duì)申報(bào)項(xiàng)目從內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、數(shù)量等方面作深入研究，認(rèn)為擬列為年度立法計(jì)劃正式項(xiàng)目的立法建議進(jìn)一步聚焦了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的主線，較好地展現(xiàn)了新時(shí)代立法工作的政治站位，各方在立項(xiàng)上自覺(jué)從國(guó)家戰(zhàn)略和本市大局出發(fā)，結(jié)合本市實(shí)際加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法，為本市立法與改革相協(xié)調(diào)提供有力的制度供給，但還需從進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)和綜合平衡的角度出發(fā)，對(duì)2019年立法計(jì)劃作出一些補(bǔ)充。

針對(duì)2019年是本市機(jī)構(gòu)改革實(shí)際落地之年，為確保重大改革于法有據(jù)，在立法計(jì)劃中補(bǔ)充了為適應(yīng)本市機(jī)構(gòu)改革需要而開展立改廢釋或打包修改的項(xiàng)目，并建議在2019年度立法計(jì)劃項(xiàng)目的審次安排上，為打包修改預(yù)留一定空間。

結(jié)合全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于地方立法要“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法” “將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方立法” “加強(qiáng)民生領(lǐng)域地方立法”的要求，調(diào)整、增補(bǔ)部分民生領(lǐng)域立法進(jìn)入正式項(xiàng)目，更好地體現(xiàn)立法為民的價(jià)值取向。

落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于“建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系”的要求，貫徹實(shí)施常委會(huì)關(guān)于保障長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定，常委會(huì)將長(zhǎng)三角地區(qū)一體化立法協(xié)同相關(guān)立法列為重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目;為適應(yīng)本市“放管服”改革和“一網(wǎng)通辦”工作，把保障“一網(wǎng)通辦”及大數(shù)據(jù)相關(guān)立法也列入2019年度立法計(jì)劃重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目，從而加強(qiáng)立法調(diào)研的戰(zhàn)略性、前瞻性。

此外，常委會(huì)建議將公共文化服務(wù)保障方面的相關(guān)立法列為重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目，以“啃硬骨頭”的精神滾動(dòng)推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程，補(bǔ)上文化領(lǐng)域的這塊“短板”。

注重延續(xù) 為滾動(dòng)推進(jìn)做儲(chǔ)備

2019年度立法計(jì)劃繼續(xù)注重承接上一年度結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目以及為今后立法的滾動(dòng)推進(jìn)做好儲(chǔ)備。為此，立法計(jì)劃項(xiàng)目分為四類：第一類是繼續(xù)審議的法規(guī)案，共2項(xiàng);第二類是初次審議的法規(guī)案，共11件批;第三類是預(yù)備審議項(xiàng)目，共12件;第四類是重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目，共9件。

繼續(xù)審議的2件法規(guī)案包括優(yōu)秀歷史建筑和歷史風(fēng)貌保護(hù)條例（修改）和消防條例（修改）。

初次審議的11件批法規(guī)案中，包括司法鑒定管理?xiàng)l例（暫定名）、科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例（暫定名）、促進(jìn)家政服務(wù)業(yè)發(fā)展條例（暫定名）、實(shí)施《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》辦法（暫定名）、會(huì)展業(yè)條例（暫定名）共5件制定項(xiàng)目;中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例（修改）、標(biāo)準(zhǔn)化條例（修改）、志愿服務(wù)條例（修正）、內(nèi)河航道管理?xiàng)l例（修改）、排水管理?xiàng)l例（修改）共5件修改項(xiàng)目。還有1批為適應(yīng)本市機(jī)構(gòu)改革需要、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一開展的立改廢釋或打包修改項(xiàng)目。以上項(xiàng)目立法必要性較強(qiáng)，成熟度較高，且都是圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和本市中心工作提供法治保障和支撐的項(xiàng)目。

12件預(yù)備審議項(xiàng)目中，包括外商投資促進(jìn)條例（暫定名）/外商投資企業(yè)審批條例（廢止）、檢察建議工作若干規(guī)定、地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例、全民閱讀促進(jìn)條例、多元化解糾紛條例、預(yù)防青少年犯罪條例、長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例共7件制定項(xiàng)目;促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例、專利保護(hù)、發(fā)展中醫(yī)條例、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例和常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定共5件修改項(xiàng)目。立法條件雖然相對(duì)成熟，但需要進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)研論證，通過(guò)滾動(dòng)推進(jìn)的方式，待條件成熟后可適時(shí)提交常委會(huì)會(huì)議初審。

還有9件為重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目，立法條件雖然尚不成熟，但立法內(nèi)容十分重要，也融合了“大調(diào)研”的重要成果，需由有關(guān)方面抓緊調(diào)研和起草，加快立法進(jìn)程，滾動(dòng)推進(jìn)立法。如長(zhǎng)三角地區(qū)一體化立法協(xié)同相關(guān)立法、保障“一網(wǎng)通辦”及大數(shù)據(jù)相關(guān)立法、行政審批告知承諾管理?xiàng)l例、加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的若干規(guī)定是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和本市政府職能轉(zhuǎn)變提供法治保障的項(xiàng)目;又如安全生產(chǎn)條例是為確保城市安全運(yùn)行、形成安全監(jiān)管合力提供法治保障的項(xiàng)目;基礎(chǔ)通信設(shè)施建設(shè)和保護(hù)規(guī)定是支持5G發(fā)展和通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施保護(hù)提供法治保障的項(xiàng)目;公共文化服務(wù)保障條例、終身教育促進(jìn)條例對(duì)于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、打響“上海文化”品牌意義重大;公路管理?xiàng)l例從地方立法角度推進(jìn)和落實(shí)國(guó)務(wù)院部委的相關(guān)要求。