文|曹曉凡
以《環(huán)境保護法》的修訂為標志,我國環(huán)境法正經歷著一場變革,一系列環(huán)境法律法規(guī)陸續(xù)被修改。當這些新舊法律規(guī)范錯綜交會在一起,新舊法律沖突就成為必然,如果不澄清各規(guī)則的具體含義、適用范圍,就會造成法律適用錯誤。本文結合實務,探討如何處理新舊法律規(guī)范的沖突問題。
新法不得適用于其施行前已經發(fā)生且已終結的違法行為。
“從舊”,是指如果新舊兩個法律規(guī)范可適用于同一違法行為但不一致時,應選擇適用舊法。
“從舊”規(guī)則,實際上是不溯及既往原則的另一種表述。
需要說明的是,新法不得適用于其施行前已經發(fā)生且已終結的違法行為。如某建設項目于2014年12月建成投產,但需要配套建設的環(huán)保設施未經驗收,并于2017年10月1日前自動停產的,就應該適用舊法,即依據(jù)修改前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第28條的規(guī)定予以處罰。
本質上,和“從舊”規(guī)則是兩個完全相同的規(guī)則。
“實體從舊”規(guī)則是源自“從舊”規(guī)則的規(guī)則。本質上講,“實體從舊”規(guī)則和“從舊”規(guī)則是兩個完全相同的規(guī)則。由于不溯及既往原則本身就是一項僅約束實體法的原則,所以“實體從舊”規(guī)則是對“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則,具有相同的性質。
也是對“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則,具有相同的性質行為時法為舊法,審理時法為新法。其中,審理時為相關機關查處案件的時間,并不限于司法機關審理案件的時間。這一規(guī)則也是對“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則,具有相同的性質。
同一機關制定的,新舊規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定。《立法法》第92條規(guī)定:“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定?!?/p>
這里要特別強調,相沖突的新舊兩個法律規(guī)范必須是同一機關制定的。例如,對“未批先建”“未驗先投”違法行為的處罰,《固體廢物污染環(huán)境防治法》第69條(2005年4月1日起施行)和《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款(2017年10月1日起施行)大不相同,但二者之間卻不能用“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則解決沖突,而應用“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則予以解決。
而針對在飲用水水源保護區(qū)內設置排污口的違法行為,《水污染防治法》第84條(2018年1月1日起施行)和《水法》第67條(2002年10月1日起施行)都做了規(guī)定,適用誰?很明顯,因為這兩部法律均由全國人大常委會制定,屬于可適用于同一違法行為的兩個法律規(guī)范的不一致,所以優(yōu)先適用新法,即《水污染防治法》第84條的規(guī)定。
“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則僅僅是一項適用規(guī)則,依然是對不溯及既往原則的具體應用,而不是對這一原則的有條件背離。與“從舊”規(guī)則相同的是,“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則也是在特定條件下才可使用的規(guī)則。
屬于不溯及既往原則的例外,如“法律解釋從新”規(guī)則等“從新”規(guī)則是與“從舊”規(guī)則相反的規(guī)則。“從新”規(guī)則與“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則不同,“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則依然是對不溯及既往原則的具體應用,而“從新”規(guī)則卻是溯及既往的一種規(guī)則。實踐中,總是對“從新”規(guī)則的適用范圍設定一些條件?!皬男隆币?guī)則屬于不溯及既往原則的例外,如“程序從新”規(guī)則、“法律解釋從新”規(guī)則等。
“法律解釋從新”規(guī)則是指法律解釋規(guī)則的適用遵循“從新”規(guī)則。我國的法律解釋分為法定解釋和學理解釋,而法定解釋又可分為立法解釋、行政解釋和司法解釋等幾種。
其中,行政解釋是指享有立法權的行政機關為了執(zhí)行法律、法規(guī)以及上級行政機關制定的規(guī)章,對法律、法規(guī)以及上級行政機關制定的規(guī)章所做的解釋。行政解釋有時也發(fā)布專門的解釋性文件,如生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會《關于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設項目“總投資額”認定問題的指導意見(試行)》(環(huán)政法[2018]85號)。
之所以賦予行政解釋以溯及力,是因為行政解釋是對如何正確理解和執(zhí)行法律的具體規(guī)定,其內容是法律的已有意思,因而不具有獨立的法律地位,應該具有被解釋法律的效力。在時間上,應當追溯至被解釋法律施行之日發(fā)生作用。
是優(yōu)先適用對當事人更有利或者處罰較輕的法律規(guī)范“從優(yōu)(輕)”規(guī)則,是指新舊兩個法律規(guī)范均可適用于同一違法行為時,如果適用的效果在嚴厲程度上有優(yōu)劣輕重之分時,優(yōu)先適用對當事人更有利或者處罰較輕的法律規(guī)范。
如某“總投資額”為1億元的房地產建設項目在沒有辦理任何環(huán)評手續(xù)的情況下于2017年9月1日開工建設,并于2018年3月31日建設完成,按照當時的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(2017 年版),應該報批環(huán)境影響評價報告表,按照《環(huán)境影響評價法》第31條第1款的規(guī)定,應處100萬元以上500萬元以下的罰款。
而按照現(xiàn)在的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(2018年版),這個房地產項目屬于環(huán)境影響評價登記表備案的項目,按照《環(huán)境影響評價法》第31條第3款的規(guī)定,應責令備案,處5萬元以下的罰款。
按照“從輕”規(guī)則,2018年4月28日以后查處這一房地產項目時,就應該依據(jù)《環(huán)境影響評價法》第31條第3款的規(guī)定責令其備案,處5萬元以下的罰款。
“從舊”規(guī)則是原則,“從優(yōu)(輕)”規(guī)則是例外,“從舊兼從優(yōu)(輕)”規(guī)則是由“從舊”規(guī)則與“從優(yōu)(輕)”規(guī)則相結合的規(guī)則?!皬呐f”規(guī)則與“從優(yōu)(輕)”規(guī)則的關系是:“從舊”規(guī)則是原則,“從優(yōu)(輕)”規(guī)則是例外。
也就是說,對新法施行前的行為,原則上適用舊法(即行為時法),即新法原則上沒有溯及力;若新法適用的效果較舊法更有利于當事人時,則適用新法。
如前述某建設項目于2014年12月建成投產,但需要配套建設的環(huán)保設施未經驗收,并于2017年10月1日前自動停產的,現(xiàn)在查處時原則上應該適用舊法,即修改前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第28條的規(guī)定,責令其停止生產,可以處10萬元以下的罰款。
若按照修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款的規(guī)定,法律后果就是被責令限期改正,處20萬元以上100萬元以下的罰款;逾期不改正的,處100萬元以上200萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員,處5萬元以上20萬元以下的罰款;造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的,責令停止生產,或者報經有批準權的人民政府批準,責令關閉。
如果這個建設項目并未造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的,就不會被責令停止生產。
對于小型建設項目來說,適用修改前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第28條規(guī)定的法律后果可能更優(yōu)(輕),而對于特大型建設項目來說,適用修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款規(guī)定的法律后果可能更優(yōu)(輕)。
比較新舊法律規(guī)范對當事人是否更優(yōu)(輕)時應當對所有相關法律規(guī)范做整體性考慮。當然,此處的整體性是指新、舊法各自的整體性。
需要特別說明的是,如果前述建設項目于2014年12月建成投產,而2017年10月1日后仍有生產行為,但需要配套建設的環(huán)保設施未經驗收,則應當認定為這一建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài),應當適用修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款的規(guī)定(即行為時法)對其進行處罰。不屬于“從舊兼從優(yōu)(輕)”規(guī)則的適用范圍。