用新法還是舊法？

文|曹曉凡

以《環(huán)境保護法》的修訂為標志，我國環(huán)境法正經歷著一場變革，一系列環(huán)境法律法規(guī)陸續(xù)被修改。當這些新舊法律規(guī)范錯綜交會在一起，新舊法律沖突就成為必然，如果不澄清各規(guī)則的具體含義、適用范圍，就會造成法律適用錯誤。本文結合實務，探討如何處理新舊法律規(guī)范的沖突問題。

“從舊”規(guī)則

新法不得適用于其施行前已經發(fā)生且已終結的違法行為。

“從舊”，是指如果新舊兩個法律規(guī)范可適用于同一違法行為但不一致時，應選擇適用舊法。

“從舊”規(guī)則，實際上是不溯及既往原則的另一種表述。

需要說明的是，新法不得適用于其施行前已經發(fā)生且已終結的違法行為。如某建設項目于2014年12月建成投產，但需要配套建設的環(huán)保設施未經驗收，并于2017年10月1日前自動停產的，就應該適用舊法，即依據(jù)修改前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第28條的規(guī)定予以處罰。

“實體從舊”規(guī)則

本質上，和“從舊”規(guī)則是兩個完全相同的規(guī)則。

“實體從舊”規(guī)則是源自“從舊”規(guī)則的規(guī)則。本質上講，“實體從舊”規(guī)則和“從舊”規(guī)則是兩個完全相同的規(guī)則。由于不溯及既往原則本身就是一項僅約束實體法的原則，所以“實體從舊”規(guī)則是對“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則，具有相同的性質。

“行為時法優(yōu)于審理時法”規(guī)則

也是對“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則，具有相同的性質行為時法為舊法，審理時法為新法。其中，審理時為相關機關查處案件的時間，并不限于司法機關審理案件的時間。這一規(guī)則也是對“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則，具有相同的性質。

“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則

同一機關制定的，新舊規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。《立法法》第92條規(guī)定：“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！?/p>

這里要特別強調，相沖突的新舊兩個法律規(guī)范必須是同一機關制定的。例如，對“未批先建”“未驗先投”違法行為的處罰，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第69條（2005年4月1日起施行）和《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款（2017年10月1日起施行）大不相同，但二者之間卻不能用“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則解決沖突，而應用“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則予以解決。

而針對在飲用水水源保護區(qū)內設置排污口的違法行為，《水污染防治法》第84條（2018年1月1日起施行）和《水法》第67條（2002年10月1日起施行）都做了規(guī)定，適用誰？很明顯，因為這兩部法律均由全國人大常委會制定，屬于可適用于同一違法行為的兩個法律規(guī)范的不一致，所以優(yōu)先適用新法，即《水污染防治法》第84條的規(guī)定。

“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則僅僅是一項適用規(guī)則，依然是對不溯及既往原則的具體應用，而不是對這一原則的有條件背離。與“從舊”規(guī)則相同的是，“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則也是在特定條件下才可使用的規(guī)則。

“從新”規(guī)則

屬于不溯及既往原則的例外，如“法律解釋從新”規(guī)則等“從新”規(guī)則是與“從舊”規(guī)則相反的規(guī)則。“從新”規(guī)則與“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則不同，“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則依然是對不溯及既往原則的具體應用，而“從新”規(guī)則卻是溯及既往的一種規(guī)則。實踐中，總是對“從新”規(guī)則的適用范圍設定一些條件?！皬男隆币?guī)則屬于不溯及既往原則的例外，如“程序從新”規(guī)則、“法律解釋從新”規(guī)則等。

“法律解釋從新”規(guī)則是指法律解釋規(guī)則的適用遵循“從新”規(guī)則。我國的法律解釋分為法定解釋和學理解釋，而法定解釋又可分為立法解釋、行政解釋和司法解釋等幾種。

其中，行政解釋是指享有立法權的行政機關為了執(zhí)行法律、法規(guī)以及上級行政機關制定的規(guī)章，對法律、法規(guī)以及上級行政機關制定的規(guī)章所做的解釋。行政解釋有時也發(fā)布專門的解釋性文件，如生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會《關于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設項目“總投資額”認定問題的指導意見（試行）》（環(huán)政法[2018]85號）。

之所以賦予行政解釋以溯及力，是因為行政解釋是對如何正確理解和執(zhí)行法律的具體規(guī)定，其內容是法律的已有意思，因而不具有獨立的法律地位，應該具有被解釋法律的效力。在時間上，應當追溯至被解釋法律施行之日發(fā)生作用。

“從優(yōu)（輕）”規(guī)則

是優(yōu)先適用對當事人更有利或者處罰較輕的法律規(guī)范“從優(yōu)（輕）”規(guī)則，是指新舊兩個法律規(guī)范均可適用于同一違法行為時，如果適用的效果在嚴厲程度上有優(yōu)劣輕重之分時，優(yōu)先適用對當事人更有利或者處罰較輕的法律規(guī)范。

如某“總投資額”為1億元的房地產建設項目在沒有辦理任何環(huán)評手續(xù)的情況下于2017年9月1日開工建設，并于2018年3月31日建設完成，按照當時的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2017 年版），應該報批環(huán)境影響評價報告表，按照《環(huán)境影響評價法》第31條第1款的規(guī)定，應處100萬元以上500萬元以下的罰款。

而按照現(xiàn)在的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2018年版），這個房地產項目屬于環(huán)境影響評價登記表備案的項目，按照《環(huán)境影響評價法》第31條第3款的規(guī)定，應責令備案，處5萬元以下的罰款。

按照“從輕”規(guī)則，2018年4月28日以后查處這一房地產項目時，就應該依據(jù)《環(huán)境影響評價法》第31條第3款的規(guī)定責令其備案，處5萬元以下的罰款。

“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則

“從舊”規(guī)則是原則，“從優(yōu)（輕）”規(guī)則是例外，“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則是由“從舊”規(guī)則與“從優(yōu)（輕）”規(guī)則相結合的規(guī)則?！皬呐f”規(guī)則與“從優(yōu)（輕）”規(guī)則的關系是：“從舊”規(guī)則是原則，“從優(yōu)（輕）”規(guī)則是例外。

也就是說，對新法施行前的行為，原則上適用舊法（即行為時法），即新法原則上沒有溯及力；若新法適用的效果較舊法更有利于當事人時，則適用新法。

如前述某建設項目于2014年12月建成投產，但需要配套建設的環(huán)保設施未經驗收，并于2017年10月1日前自動停產的，現(xiàn)在查處時原則上應該適用舊法，即修改前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第28條的規(guī)定，責令其停止生產，可以處10萬元以下的罰款。

若按照修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款的規(guī)定，法律后果就是被責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。

如果這個建設項目并未造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，就不會被責令停止生產。

對于小型建設項目來說，適用修改前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第28條規(guī)定的法律后果可能更優(yōu)（輕），而對于特大型建設項目來說，適用修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款規(guī)定的法律后果可能更優(yōu)（輕）。

比較新舊法律規(guī)范對當事人是否更優(yōu)（輕）時應當對所有相關法律規(guī)范做整體性考慮。當然，此處的整體性是指新、舊法各自的整體性。

需要特別說明的是，如果前述建設項目于2014年12月建成投產，而2017年10月1日后仍有生產行為，但需要配套建設的環(huán)保設施未經驗收，則應當認定為這一建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，應當適用修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款的規(guī)定（即行為時法）對其進行處罰。不屬于“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則的適用范圍。