地方政府債務(wù)發(fā)展歷程、風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度及防范

早期工業(yè)化國(guó)家發(fā)展歷程表明，信貸（或負(fù)債）可以通過(guò)用于支持投資以驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（張曉晶等，2019）。按照弗里德曼的貨幣觀點(diǎn)，信貸（或負(fù)債）短期內(nèi)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；然而其過(guò)度膨脹之后，其往往演變成為經(jīng)濟(jì)體系中的“阿喀琉斯之踵”（Tobin，1989）。2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛采取去杠桿的方式以擺脫危機(jī)；但就當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，各大經(jīng)濟(jì)體杠桿率高企、債務(wù)攀升再次成為令人擔(dān)憂的全球性現(xiàn)象，債務(wù)積累對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出顯著甚至是“加速式”的負(fù)面影響。

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《預(yù)算法》”）自2015年1月1日起實(shí)施后，地方政府舉債的唯一合法方式明確為發(fā)行地方政府債券（一般債券、專(zhuān)項(xiàng)債券），即從立法層面將地方政府顯性負(fù)債納入了預(yù)算管理體系。2018年8月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）以及《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)<地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法>的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)）兩個(gè)文件接連下發(fā)，標(biāo)志著地方政府隱性債務(wù)進(jìn)一步明確納入監(jiān)管。地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)在大的框架下納入了綜合管控和治理。系統(tǒng)梳理地方政府債務(wù)發(fā)展歷程，厘清地方政府債務(wù)的口徑和當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，對(duì)地方財(cái)政高效持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行有著重要意義。

一、地方政府債務(wù)發(fā)展歷程

（一）體制改革

從“財(cái)政包干”到“分稅制”。作為基礎(chǔ)的財(cái)政制度，在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國(guó)從1950-1952年、1969-1970年實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支體制（其余年份實(shí)行略有改動(dòng)的分類(lèi)分成或總額分成）。改革開(kāi)放之后，“承包”成為這一時(shí)期的改革主調(diào)，作為一種過(guò)渡性的財(cái)政制度（賈康，2008），我國(guó)開(kāi)始實(shí)行劃分收支，分級(jí)包干的“包干制”（孫雷，2008）。這一的體制顯著推進(jìn)了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也間接導(dǎo)致了中央財(cái)政的難以為繼和1993年的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，進(jìn)而催生了“分稅制”改革。

（二）債務(wù)凸顯

1994年分稅制改革，旨在解決中央財(cái)力不足問(wèn)題。同時(shí)導(dǎo)致“事權(quán)下沉、財(cái)權(quán)上移”，GDP競(jìng)賽、收入激勵(lì)和晉升機(jī)制，助推基建持續(xù)投入并導(dǎo)致資金缺口不斷擴(kuò)大，地方財(cái)政壓力凸顯。與此同時(shí)，1995年和1996年相繼實(shí)施的《擔(dān)保法》和《貸款通則》進(jìn)一步限制了地方政府向銀行貸款融資的途徑。地方政府通過(guò)平臺(tái)公司發(fā)揮投融資職能的需要也就應(yīng)運(yùn)而生（周岳、肖雨，2019）。值得注意的是，隨著2008年為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的“四萬(wàn)億計(jì)劃”落地，中央逐步放開(kāi)地方“自發(fā)自還”政府債券，以解決地方政府配套資本金融資難題。相關(guān)監(jiān)管政策也允許政府融資平臺(tái)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌措配套資金，致使地方政府利用下屬的企事業(yè)單位或者融資平臺(tái)公司陸續(xù)借助各類(lèi)渠道（包括城投債、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、銀行信貸、PSL政策工具、非標(biāo)融資甚至互聯(lián)網(wǎng)金融等各類(lèi)金融工具）進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張。然而，伴隨著2010年后的歐債危機(jī)，國(guó)內(nèi)高信貸密集型增長(zhǎng)導(dǎo)致的房地產(chǎn)泡沫和通脹潛在危險(xiǎn)，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的焦點(diǎn)從保增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)；審計(jì)署在2011年和2013年對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行兩輪審計(jì)的基礎(chǔ)上，逐步明確建立政府性債務(wù)管理制度并實(shí)施分類(lèi)處置。

（三）監(jiān)管流變

嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)曾有過(guò)三輪地方政府債務(wù)監(jiān)管（勵(lì)雅敏等，2018）。第一輪監(jiān)管始于“四萬(wàn)億”刺激后舉債過(guò)多，為避免地方政府財(cái)力的透支以及防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2010年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議正式提出“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理”。監(jiān)管發(fā)文規(guī)范融資平臺(tái)貸款行為，禁止違規(guī)或變相擔(dān)保；但在表內(nèi)貸款受限情況下，依托工業(yè)化城市化等抵押品密集型行業(yè)，表外信貸興起，銀行借助非銀通道向平臺(tái)輸送資金。第二輪監(jiān)管于 2013 年開(kāi)啟，在2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果基礎(chǔ)上通過(guò)債務(wù)甄別，控制新增平臺(tái)債務(wù)規(guī)模并將隱性債務(wù)顯性化，按照額度管理的思路逐步使地方政府舉債行為限定在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)。為了防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，打贏“防風(fēng)險(xiǎn)”攻堅(jiān)戰(zhàn)，2017年以來(lái)進(jìn)入第三輪監(jiān)管，加大金融去杠桿、平臺(tái)融資渠道穿透監(jiān)管力度，從非標(biāo)業(yè)務(wù)的資金方、通道方和融資方進(jìn)行綜合管制，嚴(yán)控地方政府違規(guī)或變相舉債；同時(shí)，從2018年8月下旬起，國(guó)家審計(jì)署全面開(kāi)啟新一輪地方政府隱性債務(wù)審計(jì)工作，隨后財(cái)政部也陸續(xù)下發(fā)《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》等文件，全面統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)各地政府截至2018年8月31日的隱性債務(wù)余額、資產(chǎn)情況。

二、地方政府債務(wù)規(guī)模特征和風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度

（一）規(guī)模特征

審計(jì)署于2011和2013年對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了兩輪審計(jì)，一是對(duì)改革開(kāi)放至2010年底尤其是1996年以后的地方政府債務(wù)進(jìn)行了全面的梳理，二是對(duì)截止2013年6月底的地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)等情況進(jìn)行了公開(kāi)。同時(shí)，財(cái)政部在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)截至2014年底的存量債務(wù)進(jìn)行了一次性清理甄別工作，將地方債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理。根據(jù)刁偉濤2018整理的1996至2017年地方政府債務(wù)規(guī)模及其增長(zhǎng)情況，地方政府債務(wù)從1996年末的1502.37億元，按年復(fù)合增長(zhǎng)25.08%的速度，到2017年達(dá)到165099.8億元，靜態(tài)增長(zhǎng)了將近109倍。數(shù)據(jù)顯示，截至2019年1月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額188041億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)3151億元。值得說(shuō)明的是，2009年的地方政府債務(wù)規(guī)模跳躍式增長(zhǎng)至與中央政府債務(wù)相當(dāng)，然后在2011年開(kāi)始超過(guò)中央政府債務(wù)并保持至今。

（二）風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度

對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估測(cè)度有不同的指標(biāo)和指標(biāo)體系，被普遍認(rèn)可并廣泛采納的兩個(gè)直接指標(biāo)是負(fù)債率（債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比值）和債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年地方政府財(cái)力的比值）。其中，債務(wù)率指標(biāo)根據(jù)分母選擇的口徑不同，可細(xì)分為自有財(cái)力負(fù)債率和綜合財(cái)力債務(wù)率，收入口徑的債務(wù)率和支出口徑的債務(wù)率，一般債務(wù)率和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率三類(lèi)。但利用負(fù)債率和債務(wù)率指標(biāo)體系對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)度，也有較大缺陷和不足。負(fù)債率指標(biāo)從宏觀視角出發(fā)，衡量政府債務(wù)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體量的大小，側(cè)重于反應(yīng)政府債務(wù)的資源配置及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，但難以反應(yīng)債務(wù)償還和可持續(xù)管理的相關(guān)狀況；同時(shí)，GDP指標(biāo)也難以具體對(duì)應(yīng)政府債務(wù)的分級(jí)分層情況。相比而言，債務(wù)率指標(biāo)既能夠反映以?xún)斶€壓力為核心的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，也能夠分解出不同層級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但是其衡量的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更多是相對(duì)于政府財(cái)力規(guī)模的相對(duì)大小，不能反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的絕對(duì)規(guī)模。

三、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

綜合而言，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模（顯性部分）已得到較為有效的控制，整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所降低；但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收支的進(jìn)一步分化，經(jīng)濟(jì)周期和地方政府債務(wù)周期疊加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不均衡狀況在逐步顯現(xiàn)并呈現(xiàn)出一定的惡化趨勢(shì)，更需要加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范和應(yīng)急處置。

（一）嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模和保證債務(wù)可持續(xù)

一是強(qiáng)化地方政府的預(yù)算管理，各級(jí)地方政府在編制債務(wù)預(yù)算時(shí)，應(yīng)同步明確提出債務(wù)的償債資金來(lái)源和償還計(jì)劃，同時(shí)加強(qiáng)債券發(fā)行信息披露的質(zhì)量和深度。二是依據(jù)債務(wù)率指標(biāo)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類(lèi)管控，進(jìn)一步健全地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警機(jī)制，并制定行之有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控和處置方案，適時(shí)采取債務(wù)重組、不良債務(wù)減記等救助措施化解相關(guān)債務(wù)。三是加大政府資產(chǎn)處置力度，按時(shí)正常還本付息，保證債務(wù)可持續(xù)。在編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)政府資產(chǎn)或股權(quán)的整合、重組和盤(pán)活，理順政府資產(chǎn)變現(xiàn)機(jī)制，如通過(guò)加強(qiáng)土地收儲(chǔ)和盤(pán)活存量，處置低效閑置資產(chǎn)和部分非辦公資產(chǎn)等，加快推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的證券化，多渠道籌集資金，保證地方政府債券到期本息的及時(shí)全額償還。

（二）深化專(zhuān)項(xiàng)債券限額管理和發(fā)行主體自我約束能力

由于專(zhuān)項(xiàng)債券更多以項(xiàng)目收益為支撐，需要項(xiàng)目收益與融資自求平衡，這使得項(xiàng)目收益對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模已形成了有力的約束；同時(shí)按權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，發(fā)債、用債和償債主體應(yīng)逐步趨同，因此建議逐步賦予縣市級(jí)政府自主發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券的權(quán)利，同時(shí)逐步取消專(zhuān)項(xiàng)債券的限額管理。

（三）加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)監(jiān)督和違法違規(guī)舉債的問(wèn)責(zé)力度

債務(wù)管理應(yīng)結(jié)合財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、決算審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等環(huán)節(jié)，加大監(jiān)督處罰力度。另外，應(yīng)持續(xù)對(duì)地方政府違法違規(guī)的舉債和擔(dān)保始終保持高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲查處部分地方政府通過(guò)回購(gòu)安排、保底承諾、固定回報(bào)、明股實(shí)債等進(jìn)行的變相融資和違規(guī)舉債行為。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：肖劍（1988- ），男，云南昭通人，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，碩士，云南交通發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)管理有限責(zé)任公司，副總經(jīng)理。