民辦幼兒園，十字路口費(fèi)躊躇

羅燕

在營利與非營利、普惠與非普惠等選項(xiàng)面前，民辦幼兒園迎來了發(fā)展的十字路口。

目前，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作正在推進(jìn)，很多地方出臺(tái)工作方案，成立了工作組。但在治理的過程中，面臨各種復(fù)雜的情況，“一事一議”“一園一案”等要求考驗(yàn)著地方政府的執(zhí)政智慧。

去年以來，學(xué)前教育新政密集出臺(tái)。系列政策對(duì)我國學(xué)前教育格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，中國教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉認(rèn)為，學(xué)前教育政策進(jìn)入新的更替期。

在營利與非營利、普惠與非普惠等選項(xiàng)面前，民辦幼兒園迎來了發(fā)展的十字路口。業(yè)界認(rèn)為，我國的學(xué)前教育將出現(xiàn)一輪新的洗牌。

黃燈亮了

近期，很多地方在開展對(duì)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園情況的摸底排查。

按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱《通知》），摸底排查工作要在今年4月底之前完成，針對(duì)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、配建、移交、使用不到位等情況，分別列出清單、建立臺(tái)賬。

“現(xiàn)在黃燈亮了?！北本┦芯煟ㄖ猩剑┞蓭熓聞?wù)所律師龍鏡鋒經(jīng)常這樣告訴一些民辦幼兒園舉辦者。在過去的10多年中，政府對(duì)民辦幼兒園的管理相對(duì)寬松，大量民辦幼兒園成立，豐富了學(xué)前教育資源，但也存在過度逐利、管理不規(guī)范等問題。

事實(shí)上，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理與此前一項(xiàng)政策密切相關(guān)。2018年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出到2020年普惠性學(xué)前教育資源覆蓋率要達(dá)到80%，要求把普惠性幼兒園建設(shè)納入城鄉(xiāng)公共管理和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，列入本地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，確保優(yōu)先建設(shè)。

“建立全民覆蓋的普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，體現(xiàn)了政府意識(shí)和責(zé)任感的進(jìn)步，這一點(diǎn)很重要?！?1世紀(jì)教育研究院理事、奕陽教育集團(tuán)董事長張守禮說。

他對(duì)40年來學(xué)前教育政策的改革歷程進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)這些年政府、家長越來越重視學(xué)前教育，但政府的態(tài)度搖擺不定，現(xiàn)在政府對(duì)它重視度和責(zé)任感是前所未有的。目前學(xué)前教育的市場化程度非常高，基本是主導(dǎo)性的，遏制資本是立足長遠(yuǎn)的政策選擇。

他認(rèn)為，從目標(biāo)和實(shí)施路徑來講，新政還有很多討論余地。現(xiàn)在學(xué)前教育發(fā)展的基礎(chǔ)制度沒有建立起來，比如說營利和非營利，普惠和非普惠，公辦和民辦的界定不清晰，還有一些政策順序的混亂。在各地文件中頻繁看到這幾個(gè)詞來回說，而且它們之間的組合也是千奇百怪的，需要在制度上進(jìn)一步厘清。

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理

龍鏡鋒在梳理各地出臺(tái)的普惠幼兒園認(rèn)定管理辦法時(shí)發(fā)現(xiàn)，大部分地方都要求，申報(bào)普惠性幼兒園的民辦園必須為非營利幼兒園。

幼兒園營利與非營利的分類主要依據(jù)2017年9月開始實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》。但業(yè)內(nèi)還在等待政策的“另一只靴子”落地。

與《民辦教育促進(jìn)法》配套的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）至今沒有出臺(tái)，對(duì)于幼兒園的分類管理很難實(shí)施。

據(jù)了解，目前全國已經(jīng)有29個(gè)省份出臺(tái)了《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施意見》，但在儲(chǔ)朝暉看來，只要國家層面的實(shí)施條例沒有出臺(tái)，地方的實(shí)施意見很難發(fā)揮作用。

《實(shí)施條例》出臺(tái)后，地方提前出臺(tái)的實(shí)施意見可能與之不一致。“有些條款可能會(huì)有沖突，但大體方向應(yīng)該會(huì)是一致的?！鄙虾＝逃茖W(xué)研究院研究員方建鋒表示。

據(jù)他透露，《實(shí)施條例》可能今年上半年就能出臺(tái)，最晚在今年下半年出臺(tái)。

現(xiàn)階段，在具體的實(shí)施上，很多地方提出了3至5年的過渡期，也就是普遍在2022年完成營利與非營利的登記。

但政策留給城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的時(shí)間不多了，根據(jù)《通知》，對(duì)于已經(jīng)建成、需要辦理移交手續(xù)的小區(qū)配套園，要在今年6月底前完成整改。

尷尬的是，對(duì)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的認(rèn)定，還存在很多模糊之處?！锻ㄖ凡]有對(duì)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的界定提出具體標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的認(rèn)定方式五花八門。有的地方認(rèn)為只要是建在小區(qū)里的幼兒園都是小區(qū)配套園，有的地方則考慮小區(qū)的規(guī)劃、幼兒園的產(chǎn)權(quán)等多種因素。

龍鏡鋒認(rèn)為，只有在小區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)明確為幼兒園用地，并且建設(shè)用地是以劃撥方式取得的配套幼兒園才應(yīng)該納入這次治理范圍，這些幼兒園的產(chǎn)權(quán)本來就屬于地方教育部門。

但他發(fā)現(xiàn)，為了完成“普惠”任務(wù)，很多地方對(duì)小區(qū)配套幼兒園的劃定“從嚴(yán)”，一些企業(yè)、個(gè)人在小區(qū)建設(shè)的非配套園也被要求進(jìn)行普惠轉(zhuǎn)型。

普惠之路

近年發(fā)布的多項(xiàng)政策顯示，公益普惠是我國學(xué)前教育的發(fā)展方向。但普惠之路如何走，地方政府和幼兒園都需要進(jìn)一步探索。

《意見》提出公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達(dá)到50%。結(jié)合80%的普惠率的目標(biāo)，可以看出，未來我國學(xué)前教育的結(jié)構(gòu)是50%的公辦園、30%的民辦普惠幼兒園、20%民辦市場化幼兒園。

普惠率已經(jīng)成為地方教育部門的重要工作指標(biāo)，各地都在著力擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源。

以深圳市為例。截至2018年底，深圳市各類幼兒園共1771所，其中公辦園共212所，占比12%。普惠性幼兒園共1288所，占比達(dá)78%。公辦園占比太低、普惠園占比未達(dá)到80%，成為深圳學(xué)前教育的突出問題。

深圳市提出要大力發(fā)展公辦園，全面提升普惠園。到2020年，全市幼兒園預(yù)計(jì)達(dá)2000所。公辦園占比力爭達(dá)到50%，普惠性民辦園占比30%以上。

如何在兩年時(shí)間內(nèi)大規(guī)模提高公辦園比例？深圳市教育局梳理了八條路徑，包括加快配套幼兒園建設(shè)、調(diào)整規(guī)劃補(bǔ)建幼兒園、現(xiàn)有政府產(chǎn)權(quán)幼兒園到期回收轉(zhuǎn)型、清理回收回購未移交產(chǎn)權(quán)的小區(qū)配套園等。

另外，深圳加大了學(xué)前教育的財(cái)政投入。由2018年不到30個(gè)億，提高到2020年超過100個(gè)億?！敖窈蟮焦k園和普惠園，都能夠享受到政府的陽光雨露?！?深圳市教育局副局長王水發(fā)說。

財(cái)政投入是學(xué)前教育普惠之路的重要保障?！叭绻變簣@在保證質(zhì)量的情況下，收費(fèi)合理，或者收費(fèi)水平很低，那就只能讓政府拿出較高的投入?！?北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授袁連生說。

在財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的情況下，一些地方為了實(shí)現(xiàn)80%的學(xué)前教育普惠率，強(qiáng)迫民辦幼兒園進(jìn)行普惠轉(zhuǎn)型，而政府只給很少的補(bǔ)貼。還有一些地方對(duì)于新申請(qǐng)開辦的幼兒園，一律要求先注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位，然后才能辦理辦學(xué)許可證。

儲(chǔ)朝暉將這稱為“強(qiáng)制普惠”，他認(rèn)為，這種普惠存在很多問題，會(huì)影響幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量。比如，在經(jīng)費(fèi)緊張情況下，一些民辦園出現(xiàn)不同程度的撤課現(xiàn)象，原先一些會(huì)依時(shí)節(jié)開設(shè)的親子游、春耕課等活動(dòng)以及外教課等特色課程都被取消了。

另外，他指出，如果長期入不敷出，一些民辦園的舉辦者可能會(huì)選擇關(guān)閉幼兒園，屆時(shí)可能減少學(xué)前教育資源的供給，影響“入園難”問題的解決。

“普惠意味著政府要承擔(dān)更多責(zé)任，提供更多經(jīng)費(fèi)，要讓民辦園在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)入，公民辦應(yīng)該在更加平等的基礎(chǔ)上發(fā)展和實(shí)現(xiàn)普惠，而不是強(qiáng)制普惠。”儲(chǔ)朝暉說。

他希望各地盡快出臺(tái)普惠性民辦園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和扶持辦法，通過政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師等方式，支持民辦園面向大眾，降低收費(fèi)，并加強(qiáng)質(zhì)量等方面的監(jiān)管。

民辦園的選擇

在強(qiáng)化普惠的趨勢之下，民辦幼兒園將迎來發(fā)展轉(zhuǎn)型。如何轉(zhuǎn)型？未來怎樣發(fā)展？很多幼兒園舉辦者、投資者陷入焦慮。

北京華夏蓓蕾教育集團(tuán)董事長王娟認(rèn)為，隨著普惠園增多，原來硬件設(shè)施、軟件配置比較差，主要靠價(jià)格取勝的幼兒園很快會(huì)被擠出市場，而營利性民辦園的競爭也會(huì)更加激烈。

“幼兒園數(shù)量增長進(jìn)入高原期?！眱?chǔ)朝暉說，民辦幼兒園要結(jié)束“野蠻生長”，從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展，從數(shù)量的增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量的提升，改善管理，練好“內(nèi)功”，尋求更有利的發(fā)展。

在他看來，民辦幼兒園，短期內(nèi)要解決的是產(chǎn)權(quán)、手續(xù)等問題;長期來看，是能不能把幼兒園辦得家長愿意送孩子來。民辦幼兒園要在滿足家長對(duì)教育多樣性需求的基礎(chǔ)上，探索自己的獨(dú)特性，找到自己的立足之地。

“民辦幼兒園要做品牌，這是幼兒園的無形資產(chǎn)。”王娟認(rèn)為，不論是普惠園還是高端園，都要有品牌意識(shí)，不斷提高幼兒園的品質(zhì)。