扶貧任務(wù)體系中的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)

曹東勃

[關(guān)鍵詞]扶貧體系??條塊關(guān)系??鄉(xiāng)村振興

扶貧，是當(dāng)前各級(jí)組織的一個(gè)重要工作任務(wù);但扶貧，又并不只是幫助貧困戶脫貧那么簡(jiǎn)單。毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中曾明確指出，處理好中央與地方的關(guān)系、部門(mén)與地方的關(guān)系、地方與地方的關(guān)系“對(duì)于我們這樣的大國(guó)大黨是一個(gè)十分重要的問(wèn)題”，進(jìn)而十分生動(dòng)地用條塊關(guān)系、塊塊關(guān)系詳加闡釋。其實(shí)，我們今日的扶貧體系，也是深刻地嵌入到條塊與塊塊的關(guān)系中。不理解扶貧體系與國(guó)家治理整體結(jié)構(gòu)的關(guān)系，就很難深入理解扶貧體系，也就很難真正把扶貧工作做好。

現(xiàn)行扶貧體系的制度特點(diǎn)

從條塊關(guān)系與塊塊關(guān)系的視角出發(fā)看我國(guó)目前的扶貧體系，也會(huì)發(fā)現(xiàn)有非常清晰的一縱一橫兩個(gè)維度。縱向來(lái)說(shuō)，就是“條”對(duì)“塊”的幫扶，亦即中央單位定點(diǎn)扶貧，指的是中央國(guó)家機(jī)關(guān)、中央企業(yè)與貧困地區(qū)建立的長(zhǎng)期幫扶關(guān)系，屬于部門(mén)與地方之間的關(guān)系。這一制度設(shè)計(jì)始于20世紀(jì)80年代中后期，并在1994年頒布的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”中明確下來(lái)。橫向而言，就是“塊”對(duì)“塊”的幫扶，亦即東西部扶貧協(xié)作，指的是發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、東部沿海地區(qū)與西部貧困地區(qū)結(jié)成的對(duì)口支援關(guān)系，屬于地方與地方之間的關(guān)系。這一制度設(shè)計(jì)緣起于1996年的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，明確了9個(gè)東部省市和4個(gè)計(jì)劃單列市與西部10省區(qū)之間的對(duì)口支援關(guān)系。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨政軍機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位開(kāi)展定點(diǎn)扶貧，是中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的重要組成部分，也是我國(guó)政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn)?！痹趯?shí)際工作中，中央單位定點(diǎn)幫扶和東西部扶貧協(xié)作之間當(dāng)然是緊密交織的，它們之間縱橫交錯(cuò)，共同助力貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。以筆者所掛職的西南某貧困縣為例，即有中信集團(tuán)作為中央單位定點(diǎn)幫扶、上海市徐匯區(qū)作為東西部扶貧協(xié)作對(duì)口幫扶、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)作為教育部滇西片區(qū)對(duì)口聯(lián)系幫扶。此外，還有省、州機(jī)關(guān)部門(mén)和其他單位的掛包幫扶。這些來(lái)自上述幫扶單位的五位同志，掛職擔(dān)任副書(shū)記或副縣長(zhǎng)，具體負(fù)責(zé)相應(yīng)幫扶項(xiàng)目的落地執(zhí)行。前不久，筆者有機(jī)會(huì)參與到一個(gè)調(diào)研組，專(zhuān)題調(diào)研六個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的中央單位定點(diǎn)扶貧工作。結(jié)合自己掛職以來(lái)的工作實(shí)踐與觀察，對(duì)“一縱一橫”的現(xiàn)行扶貧體系的特點(diǎn)作了一些思考。

第一，現(xiàn)行扶貧體系是由基本行政體系及其結(jié)構(gòu)決定的，是央地、條塊、塊塊三種關(guān)系深層互動(dòng)的產(chǎn)物，是強(qiáng)大的中央權(quán)威動(dòng)員與整合條塊力量的結(jié)果。

如何治理一個(gè)超大型的社會(huì)，始終是中華民族的一大挑戰(zhàn)，也是全人類(lèi)的一個(gè)挑戰(zhàn)。從《論十大關(guān)系》到十八屆三中全會(huì)的“改革六十條”頂層設(shè)計(jì)，新中國(guó)70年來(lái)的探索過(guò)程，都在試圖建立一個(gè)社會(huì)放活、行政分權(quán)與政治強(qiáng)大三者兼具的總框架。中國(guó)幅員遼闊、戰(zhàn)略縱深巨大，有了這樣的治理框架，才能既使得我們這樣一個(gè)大國(guó)在面對(duì)危機(jī)時(shí)，可以有充分的緩沖空間以及產(chǎn)業(yè)分工與布局的梯度和秩序，也為我們?cè)O(shè)定了通過(guò)不斷發(fā)展逐步夷平地區(qū)差距、最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的責(zé)任和使命。

從這個(gè)角度去看，現(xiàn)行扶貧體系首先是汲取了中國(guó)古代國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。從中國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域之間的發(fā)展失衡問(wèn)題，非但關(guān)涉民生，更直接影響國(guó)家的政治穩(wěn)定。古代王朝多以移民、屯田、建制為主要手段開(kāi)發(fā)邊疆。清朝中期以降，江南一帶已開(kāi)始出現(xiàn)大量的農(nóng)業(yè)兼業(yè)化甚至非農(nóng)化趨勢(shì)，中央政府在鼓勵(lì)當(dāng)?shù)丶徔棙I(yè)發(fā)展的同時(shí)，也有意識(shí)地安排具有經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)特產(chǎn)品種植和經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的地方官員交流到邊疆地區(qū)異地任職。這其實(shí)也是一種定點(diǎn)扶貧或?qū)趲头觯荚谕茝V技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)人員、物資、信息和資金的區(qū)域流動(dòng)。但在古代，這種治理經(jīng)驗(yàn)帶有一定的偶然性，并沒(méi)有成為制度化的安排?，F(xiàn)有的扶貧機(jī)制，可以說(shuō)是延續(xù)了這樣一種國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)，并以穩(wěn)定的制度安排來(lái)保障這一體系。

其次，現(xiàn)行扶貧體系發(fā)揮了社會(huì)主義制度集中力量辦大事的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

上世紀(jì)60年代，以“三線”建設(shè)為標(biāo)志的一系列政策推動(dòng)下，沿海與內(nèi)陸、東部與西部、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縱使相隔千山萬(wàn)水，依舊建立起密切的合作關(guān)系。上海的一批重紡、機(jī)械工業(yè)企業(yè)相繼遷到云南，數(shù)萬(wàn)上海知青奔赴云南，受到人民的培養(yǎng)和哺育，也為邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，這種帶有獨(dú)特歷史特點(diǎn)的結(jié)構(gòu)，并沒(méi)有隨著地區(qū)壁壘的打破和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立而瓦解，反而在新的外部條件下延續(xù)了下來(lái)，成為當(dāng)前扶貧體系的一個(gè)重要組成部分。

再次，現(xiàn)行扶貧體系彰顯了中央權(quán)威。

無(wú)論是中央單位還是地方政府對(duì)貧困地區(qū)的幫扶，推動(dòng)這些行動(dòng)主體超越空間地理約束和行政職權(quán)歸屬，建立某種固定關(guān)系的深層決定力量和初始推動(dòng)力量，必然是強(qiáng)大的中央權(quán)威及其堅(jiān)定的政治意志與深刻的歷史自覺(jué)。在沒(méi)有這種機(jī)制的情況下，傳統(tǒng)的幫扶關(guān)系大多帶有濃厚的個(gè)人色彩，隨個(gè)人的流轉(zhuǎn)而自然延伸。比如一地領(lǐng)導(dǎo)人異地任職于另一地后，兩地政府之間的交往交流與合作也會(huì)頻繁起來(lái)。這帶有相當(dāng)程度的偶然性。而現(xiàn)行扶貧體系下的“結(jié)對(duì)子”，是充分尊重和照顧條塊、塊塊之間的歷史淵源與互補(bǔ)性基礎(chǔ)上的一種制度安排。由此建立的援助方與受援方之間在人、財(cái)、物等方面的流動(dòng)，在商業(yè)、科技、教育等方面的項(xiàng)目安排，乃至于在財(cái)政資金上的直接轉(zhuǎn)移支付，實(shí)質(zhì)是以一種部門(mén)與地方、地方與地方之間的“互助合作”，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的空間公平和區(qū)域資源要素的均等化。

第二，中央單位、條線部門(mén)有明顯的行業(yè)優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)，甚至有些定點(diǎn)扶貧本身就是部門(mén)工作的一線延伸。

這方面的扶貧案例比比皆是。比如，國(guó)家林業(yè)局對(duì)滇桂黔石漠化片區(qū)貧困縣的定點(diǎn)幫扶，兼具靠前指揮、推動(dòng)石質(zhì)荒漠化治理的意圖;又如，外交部對(duì)金平縣和麻栗坡縣的定點(diǎn)幫扶，還在于這兩個(gè)縣從20世紀(jì)50年代到80年代，四十余年長(zhǎng)期“支前”，直至90年代初才進(jìn)入正常的恢復(fù)重建，被列為戰(zhàn)區(qū)恢復(fù)縣，從那時(shí)起，外交部以其獨(dú)特的影響力和號(hào)召力，以“講好中國(guó)故事”來(lái)貢獻(xiàn)減貧智慧，引導(dǎo)海內(nèi)外資源為改善兩縣的教育、衛(wèi)生、飲水等條件作出巨大貢獻(xiàn);再如，自1992年至今定點(diǎn)幫扶元陽(yáng)、屏邊兩縣的中信集團(tuán)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)業(yè)開(kāi)發(fā)、金融投資方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)谪毨Эh修鄉(xiāng)村公路、開(kāi)機(jī)耕道、建教學(xué)樓、獎(jiǎng)教助學(xué)，多年來(lái)也深受當(dāng)?shù)厝罕姎g迎;此外，延續(xù)著三線產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)深耕瀘西縣的中國(guó)兵裝集團(tuán)，引入汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，拓展職業(yè)教育，援建實(shí)訓(xùn)基地，聯(lián)合辦學(xué)、聯(lián)合培養(yǎng)、定向就業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)，既推動(dòng)當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，又讓新的汽修產(chǎn)業(yè)落地生根，更實(shí)現(xiàn)了建檔立卡貧困戶以一技之長(zhǎng)穩(wěn)定就業(yè)而脫貧。一些體量龐大的中央企業(yè)的消費(fèi)扶貧，甚至能夠在春節(jié)前夕通過(guò)其內(nèi)部采購(gòu)平臺(tái)，短期內(nèi)促成貧困縣農(nóng)特產(chǎn)品上百萬(wàn)元的銷(xiāo)售額。

第三，發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口扶貧協(xié)作，充分激活了地方政府間要素協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的潛能。

東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)一方面每年通過(guò)地方政府間的專(zhuān)項(xiàng)資金撥付，以項(xiàng)目制的方式向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困縣提供財(cái)政渠道的專(zhuān)項(xiàng)支持;另一方面，也力度空前地動(dòng)員社會(huì)力量投入脫貧攻堅(jiān)。以東西部扶貧協(xié)作中的上海對(duì)云南的對(duì)口幫扶為例，由上海各區(qū)對(duì)口云南若干深度貧困縣、區(qū)內(nèi)各街道對(duì)口縣內(nèi)各貧困鄉(xiāng)、域內(nèi)企業(yè)對(duì)口鄉(xiāng)中各貧困村，形成的是三級(jí)總動(dòng)員、百企進(jìn)百村的局面。實(shí)際上，這是地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之外的一種額外動(dòng)員機(jī)制，它的一個(gè)顯著特點(diǎn)是指標(biāo)的層層分解和責(zé)任的逐級(jí)壓實(shí)，而且對(duì)口雙方在行政層級(jí)上有明顯的勢(shì)差——以高一級(jí)別的行政單元舉全力開(kāi)展幫扶。這樣的扶貧協(xié)作，既有利于現(xiàn)有行政體系下各項(xiàng)資源的調(diào)動(dòng)配置，也有助于兩個(gè)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，以發(fā)達(dá)地區(qū)之所長(zhǎng)，拉動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從大的結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的扶貧體系既延續(xù)了傳統(tǒng)中國(guó)治理的特點(diǎn)，發(fā)展了社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，又充分考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各個(gè)地方的積極性。但是，好的宏觀體系并不保證在具體實(shí)施中不出現(xiàn)具體問(wèn)題。

現(xiàn)行扶貧體系的“堵點(diǎn)”

從目前的情況看，現(xiàn)行扶貧體系的最大問(wèn)題存在于受援方常常被短期訴求裹挾。

其一，受援方的短期訴求與援助/受援機(jī)制的不匹配。

這一問(wèn)題在此前中央對(duì)各地的脫貧攻堅(jiān)專(zhuān)項(xiàng)巡視反饋意見(jiàn)中也多次提及。盡管扶貧攻堅(jiān)總的目標(biāo)是緊緊圍繞“兩不愁三保障”（不愁吃不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障），但中央單位定點(diǎn)扶貧和東西部扶貧協(xié)作的實(shí)施重點(diǎn)與貧困地區(qū)的自身需求之間仍然需要一個(gè)磨合對(duì)接的過(guò)程。

最為核心的問(wèn)題是，扶貧工作不能聚焦于把一切幫扶資源用于“數(shù)字”的短期提升。貧困地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光來(lái)綜合平衡與協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、教育扶貧、健康扶貧之間的內(nèi)在聯(lián)系，不能以對(duì)“扶貧”短期成果的渴望，而錯(cuò)失夯實(shí)長(zhǎng)期發(fā)展基礎(chǔ)的良機(jī)。

目前，我們發(fā)現(xiàn)有一些貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧熱衷于求新求快，這就容易造成扶貧會(huì)隨著扶貧干部個(gè)人的進(jìn)退流轉(zhuǎn)而更替迭代。每一任干部都極力推廣擴(kuò)大自己中意的產(chǎn)業(yè)品種、種養(yǎng)模式，忽視了當(dāng)?shù)刎毨舻纳a(chǎn)條件、種植經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)傳統(tǒng)。這特別容易造成貧困地區(qū)每隔三四年就經(jīng)歷一個(gè)產(chǎn)業(yè)的盛衰枯榮，在“數(shù)字脫貧”后留下不了了之的“爛尾樓”。

產(chǎn)業(yè)扶貧是當(dāng)下扶貧工作中最難的一個(gè)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金多是在財(cái)政體制常規(guī)分配渠道之外，按照專(zhuān)項(xiàng)資金和項(xiàng)目制方式進(jìn)行資源配置。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性特征決定了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性，往往需要三五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的持續(xù)投入經(jīng)營(yíng)，才能形成比較成熟的產(chǎn)業(yè)鏈。而在扶貧項(xiàng)目短期目標(biāo)的牽引下，傾向于就當(dāng)年抓當(dāng)年，把資金安排給當(dāng)年擬脫貧的貧困戶，因此資金覆蓋率低，投入時(shí)間短，對(duì)脫貧支撐作用弱。如果操作過(guò)程再比較粗糙，配套的服務(wù)體系和技能培訓(xùn)跟不上，就很容易使部分貧困戶對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幫扶單位發(fā)給的仔豬、雞鴨魚(yú)苗等飼養(yǎng)管理不精心，病死的不管，養(yǎng)大的自己吃，造成增收不明顯。

因而，中央部門(mén)、中央企業(yè)及其他中央單位在具體分管條線有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，貧困地區(qū)就要善用其所長(zhǎng)來(lái)補(bǔ)自己的短板，而不是“強(qiáng)人所難”，更不要“買(mǎi)櫝還珠”;發(fā)達(dá)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上有一套成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，但也必須深入調(diào)研當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)、勞動(dòng)力狀況和產(chǎn)業(yè)配套情況，而不是頭腦發(fā)熱亂拍板，更不要一廂情愿“拉郎配”。

其二，扶貧資金撥付下達(dá)進(jìn)度與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展之間的咬合存在斷檔缺口。

東西部扶貧協(xié)作幫扶資金的性質(zhì)，實(shí)質(zhì)上是在社會(huì)主義基本制度與實(shí)現(xiàn)共同富裕的“兩個(gè)大局”原則之下，地方政府之間的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。因此其執(zhí)行的基本方式是在前一個(gè)預(yù)算年度的年底，由貧困縣提出幫扶項(xiàng)目及詳細(xì)預(yù)算匯總到欠發(fā)達(dá)省份扶貧辦，再由后者提交發(fā)達(dá)地區(qū)政府合作交流辦，然后在發(fā)達(dá)地區(qū)新一年度的人大會(huì)議表決通過(guò)政府的一攬子預(yù)算方案后，逐級(jí)劃撥。中央單位定點(diǎn)扶貧的項(xiàng)目資金過(guò)程雖然沒(méi)有人大審批環(huán)節(jié)，但也存在同樣的時(shí)滯。

因此，這樣的流程就決定從項(xiàng)目申報(bào)到資金撥付到位，往往要經(jīng)歷大半年的時(shí)間，有時(shí)甚至要一直等到下半年的八九月份。如果等到撥款到位才開(kāi)工，事實(shí)上很多項(xiàng)目的實(shí)施周期將只有三四個(gè)月時(shí)間;如果由貧困地區(qū)政府或項(xiàng)目實(shí)施方墊付，則其中又潛存著較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)的很多項(xiàng)目是有極強(qiáng)的季節(jié)周期性的，從種到收的任何一個(gè)環(huán)節(jié)，都不能違背農(nóng)時(shí)以致于一步錯(cuò)過(guò)而步步錯(cuò)過(guò)。這樣的資金中轉(zhuǎn)流程也是我們的系統(tǒng)運(yùn)行體制造成的。因而，要提升脫貧攻堅(jiān)沖刺階段相關(guān)工作的執(zhí)行力，必須通過(guò)適當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)和政策協(xié)調(diào)來(lái)疏通這一堵點(diǎn)。

現(xiàn)行扶貧體系存在的資源錯(cuò)配及其修正

這些具體問(wèn)題的出現(xiàn)，根本上說(shuō)，是由于改革開(kāi)放四十年的發(fā)展，也使中國(guó)的貧困面貌發(fā)生重大變化。這就要求我們要順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，在大的扶貧體系中，密切關(guān)注與扶貧工作相關(guān)的各類(lèi)資源體系之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。

其一，以統(tǒng)籌協(xié)同致力于貧困生態(tài)的改善。

所謂統(tǒng)籌，指的是用聯(lián)系的而非孤立的觀點(diǎn)和方法來(lái)面對(duì)和解決脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題。無(wú)論是中央單位定點(diǎn)幫扶還是東西部扶貧協(xié)作，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的要求，其“定點(diǎn)”和“對(duì)口”的指向，都是縣域?qū)用妗５?dāng)下的貧困發(fā)生，已經(jīng)不簡(jiǎn)單地是集中連片的大面積貧困，而是出現(xiàn)了點(diǎn)面相間的“點(diǎn)狀貧困”。改變這種貧困狀況的關(guān)鍵，在于改變其整個(gè)“生態(tài)環(huán)境”。正如解決白發(fā)問(wèn)題的關(guān)鍵，不是孤立地將一根根白發(fā)拔掉，是改善整個(gè)頭皮層的營(yíng)養(yǎng)環(huán)境。那么，貧困戶與非貧困戶、未脫貧縣與已脫貧縣、縣域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)之間就絕不是一個(gè)相互割裂的關(guān)系，只顧前者而忽視后者，無(wú)視貧困縣所在州市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造，繼續(xù)以縣為單位各自悶頭發(fā)展而缺乏更高層次的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與規(guī)劃，既容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)上的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，也不利于貧困縣自身的當(dāng)下脫貧和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

如今扶貧資金的使用有著嚴(yán)格要求。一方面，扶貧資金的使用必須精準(zhǔn)，不能挪作他用;另一方面，幫扶部門(mén)和地方都是對(duì)貧困縣負(fù)責(zé)、與貧困縣直接對(duì)接。這樣的體系關(guān)聯(lián)便把貧困縣外的地市層面繞了過(guò)去，架空起來(lái)。但是，當(dāng)下絕大多數(shù)貧困縣受限于“市管縣”體制，地市在人事、財(cái)政等相當(dāng)廣泛的議題領(lǐng)域，對(duì)貧困縣仍具有舉足輕重的影響。這就要求我們更好地關(guān)注如何在更廣范圍內(nèi)合法合規(guī)地統(tǒng)籌資金資源，改善貧困縣的“發(fā)展生態(tài)”。

所謂協(xié)同，指的是整合集中優(yōu)勢(shì)兵力，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，合力脫貧攻堅(jiān)。一個(gè)貧困縣內(nèi)同時(shí)存在中央單位定點(diǎn)幫扶、東西部扶貧協(xié)作等各方面扶貧力量及其掛職干部代表，如果彼此之間在人才、資金、項(xiàng)目等方面集思廣益、整合資源，會(huì)比單打獨(dú)斗、單兵作戰(zhàn)的效果好很多，也往往能取得事半功倍的工作效果。比如，在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、整村推進(jìn)、道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和基層干部培訓(xùn)等方面，都有很多類(lèi)似的結(jié)合點(diǎn)。

其二，扶貧過(guò)程中的體制機(jī)制完善、治理經(jīng)驗(yàn)累積尚未受到足夠重視。

中央單位和發(fā)達(dá)地區(qū)持續(xù)多年的定點(diǎn)扶貧和對(duì)口幫扶，以億萬(wàn)計(jì)的扶貧資金通過(guò)項(xiàng)目制形式生根落地。這個(gè)過(guò)程并不是簡(jiǎn)單的“砸錢(qián)”，它帶來(lái)的還有先進(jìn)的管理理念和治理體系。比如，東西部扶貧協(xié)作資金是地方財(cái)政之間的對(duì)口轉(zhuǎn)移，接受人民代表大會(huì)的直接授權(quán)和監(jiān)督，有嚴(yán)格的考核要求和使用規(guī)范。每年年末的專(zhuān)項(xiàng)考核，更是深入村寨去確認(rèn)賬實(shí)是否相符而絕非簡(jiǎn)單核對(duì)賬目。這種全息掃描式的“體檢”，也給援助和受援雙方的長(zhǎng)期深度協(xié)作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。又如，一些中央單位能夠運(yùn)用自身形象和品牌優(yōu)勢(shì)，吸引海內(nèi)外社會(huì)力量和慈善基金進(jìn)入貧困縣，投入教育、衛(wèi)生等民生領(lǐng)域的扶貧項(xiàng)目。這類(lèi)項(xiàng)目往往要按照愛(ài)心組織和相關(guān)捐資人的意愿，從項(xiàng)目的選擇、實(shí)施到驗(yàn)收，接受全透明式的監(jiān)管和第三方評(píng)估。

上述過(guò)程，其實(shí)也正是推進(jìn)貧困地區(qū)社會(huì)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程。如果我們不從治理經(jīng)驗(yàn)上加以總結(jié)，只滿足于項(xiàng)目的完成，對(duì)于貧困縣的內(nèi)生發(fā)展是非常不利的。

其三，扶貧過(guò)程中忽視了增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和激發(fā)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展?jié)撃堋?/p>

諸多扶貧項(xiàng)目的考核指標(biāo)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)中，不僅在微觀層面包含了對(duì)貧困戶的覆蓋面和帶動(dòng)力，更在宏觀層面注重其對(duì)于貧困村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力的影響和拉動(dòng)。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，主要出于信息不對(duì)稱的緣故，一些扶貧干部?jī)A向于做“甩手掌柜”，以近似一種“承包制”的方式，將本應(yīng)是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)的扶貧項(xiàng)目簡(jiǎn)單地交由村干部直接處理。

這種狀況經(jīng)常會(huì)發(fā)展到兩個(gè)極端走向。一種情況是，倘若村干部沒(méi)有相應(yīng)的技術(shù)水平、經(jīng)營(yíng)管理能力和意愿，多半會(huì)將寶貴的扶貧資金消耗在前期基礎(chǔ)設(shè)施投入中，之后卻找不到合適的種養(yǎng)殖能手進(jìn)行日常管理，或是在沒(méi)有做好市場(chǎng)調(diào)研和銷(xiāo)路拓展的情況下貿(mào)然投放生產(chǎn)物資，于是，我們會(huì)在扶貧現(xiàn)場(chǎng)看到各類(lèi)魚(yú)苗鴨苗養(yǎng)成后無(wú)人收購(gòu)，只能成為鄉(xiāng)村日?；閱使?jié)慶招待賓客的盤(pán)中之餐，也能看到很多產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目建成之日就是失敗之時(shí)。另一種情況是，村干部確有參與的能力和動(dòng)力，但卻過(guò)于僭越，忘記了扶貧項(xiàng)目的普惠性質(zhì)：就算干部積極參股入社有其必要性和引領(lǐng)意義，但若不對(duì)群眾做充分動(dòng)員而私下“代民做主”，其結(jié)果就多半是在“火車(chē)跑得快，全靠車(chē)頭帶”、“黨員帶頭”的名義下“暗度陳倉(cāng)”，背離了共同富裕的扶貧初衷，“窮了廟宇，苦了和尚，富了方丈”。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目若是這般搞法，就很容易在反復(fù)折騰和反復(fù)選擇中，每三五年“清零”重來(lái)一次，變成“扶不起的阿斗”。

要避免這一亂象，就必然要求在扶貧項(xiàng)目對(duì)接的過(guò)程中，真正做實(shí)和強(qiáng)化農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);在扶貧項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，以真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)促進(jìn)貧困戶個(gè)體的脫貧增收，為貧困地區(qū)在后脫貧時(shí)代的鄉(xiāng)村振興，播下無(wú)數(shù)充滿希望和活力的種子。通過(guò)志、智雙扶，激活本土資源，把一批明白人、帶頭人、能人團(tuán)結(jié)帶動(dòng)起來(lái)，以外部幫扶力量“扶上馬，送一程”，最終還是要探索建立小農(nóng)戶對(duì)接大市場(chǎng)的有效機(jī)制，自立而立人。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授，現(xiàn)掛職云南省元陽(yáng)縣人民政府副縣長(zhǎng)）

注釋?zhuān)?/p>

* 本文系教育部定點(diǎn)聯(lián)系滇西專(zhuān)項(xiàng)課題“依托農(nóng)民豐收節(jié)傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)耕文化研究”階段性成果。

關(guān)鍵字：

扶貧，并不只是幫助貧困戶脫貧那么簡(jiǎn)單。我們今日的扶貧體系，也是深刻地嵌入到條塊與塊塊的關(guān)系中。不理解扶貧體系與國(guó)家治理整體結(jié)構(gòu)的關(guān)系，就很難深入理解扶貧體系，也就很難真正把扶貧工作做好。

無(wú)論是中央單位還是地方政府對(duì)貧困地區(qū)的幫扶，推動(dòng)這些行動(dòng)主體超越空間地理約束和行政職權(quán)歸屬，建立某種固定關(guān)系的深層決定力量和初始推動(dòng)力量，必然是強(qiáng)大的中央權(quán)威及其堅(jiān)定的政治意志與深刻的歷史自覺(jué)。

從大的結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的扶貧體系既延續(xù)了傳統(tǒng)中國(guó)治理的特點(diǎn)，發(fā)展了社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，又充分考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各個(gè)地方的積極性。但是，好的宏觀體系并不保證在具體實(shí)施中不出現(xiàn)具體問(wèn)題。

一些貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧熱衷于求新求快，這就容易造成扶貧會(huì)隨著扶貧干部個(gè)人的進(jìn)退流轉(zhuǎn)而更替迭代。每一任干部都極力推廣擴(kuò)大自己中意的產(chǎn)業(yè)品種、種養(yǎng)模式，忽視了當(dāng)?shù)刎毨舻纳a(chǎn)條件、種植經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)傳統(tǒng)。

流程決定從項(xiàng)目申報(bào)到資金撥付到位，往往要經(jīng)歷大半年的時(shí)間，有時(shí)甚至要一直等到下半年的八九月份。而農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)的很多項(xiàng)目是有極強(qiáng)的季節(jié)周期性的，從種到收的任何一個(gè)環(huán)節(jié)，都不能違背農(nóng)時(shí)以致于一步錯(cuò)過(guò)而步步錯(cuò)過(guò)。

當(dāng)下絕大多數(shù)貧困縣受限于“市管縣”體制，地市在人事、財(cái)政等相當(dāng)廣泛的議題領(lǐng)域，對(duì)貧困縣仍具有舉足輕重的影響。這就要求我們更好地關(guān)注如何在更廣范圍內(nèi)合法合規(guī)地統(tǒng)籌資金資源，改善貧困縣的“發(fā)展生態(tài)”。

一種情況是，倘若村干部沒(méi)有相應(yīng)的技術(shù)水平、經(jīng)營(yíng)管理能力和意愿，多半會(huì)將寶貴的扶貧資金消耗在前期基礎(chǔ)設(shè)施投入中，另一種情況是，村干部確有參與的能力和動(dòng)力，但卻過(guò)于僭越，忘記了扶貧項(xiàng)目的普惠性質(zhì)。