基層治理的形式主義何以發(fā)生

楊華

[關(guān)鍵詞]基層治理? 形式主義??屬地管理

在我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記最愛抱怨的是自己負(fù)責(zé)的事情太多，責(zé)任太大，但可用的權(quán)力和資源卻太少;我們到縣一級調(diào)查，縣里的主要官員也說自己想辦事但是權(quán)力太小。事實(shí)上，當(dāng)前各部門的權(quán)力不斷往上收，縣級黨委、政府的職權(quán)越來越少;可是，縣里可以把任務(wù)和責(zé)任分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒法再往下壓了。所以，縣鄉(xiāng)兩級干部都抱怨事情越來越多，權(quán)力越來越少;都希望搞“權(quán)力清單”制，做到放多少權(quán)、給多少錢、辦多少事，實(shí)現(xiàn)層級內(nèi)“責(zé)權(quán)利”相匹配。

“責(zé)權(quán)利”層級不匹配現(xiàn)象在基層非常突出。在現(xiàn)實(shí)的層級關(guān)系，權(quán)力集中在上級政府，事情和責(zé)任卻一級級往下壓，最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事情最多、責(zé)任最大但權(quán)力卻最小。但是，我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，盡管縣鄉(xiāng)官員都在抱怨“責(zé)權(quán)利”不匹配，但他們還是敢擔(dān)當(dāng)、有手段以各種創(chuàng)新方式處理好了中國基層的大部分事情。不過，在現(xiàn)實(shí)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了應(yīng)付上級的督導(dǎo)檢查，往往只能選擇將“程序”做到無懈可擊、不出漏洞，而不是實(shí)質(zhì)性地把工作做到位，事實(shí)上也形成了形式主義在基層治理的泛濫。

本文要追問的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)利”不匹配機(jī)制是怎么發(fā)生的，為什么職能部門的事情和責(zé)任都可以集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可以拒絕嗎？如何在基層治理中處理好責(zé)權(quán)利關(guān)系，克服形式主義泛濫的弊??？

“屬地管理”原則與“責(zé)權(quán)利”不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)利”不匹配首先與“屬地管理”原則有關(guān)。

所謂“屬地管理”，就是在行政管理中，按特定的標(biāo)準(zhǔn)和要求對屬地內(nèi)的管理對象進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和控制，并承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。“屬地管理”原則的真實(shí)內(nèi)涵就是“責(zé)權(quán)利”匹配。但是在基層具體操作過程中，這種“屬地管理”卻容易成為有些部門不負(fù)責(zé)任、不予擔(dān)當(dāng)?shù)摹皳跫啤?，也由此可能造成部門之間相互推諉。如果任何部門都通過“屬地管理”原則和鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂“責(zé)任狀”，把工作和責(zé)任往下推，自己只監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)做事而不直接負(fù)責(zé)，這就會造成責(zé)任屬地而權(quán)力不屬地。譬如，在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中，縣局就以“屬地管理”為由，通過簽訂“責(zé)任狀”的形式將礦山、企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自身由直接監(jiān)管變?yōu)殚g接監(jiān)管。但是，企業(yè)礦山的開工、復(fù)工等事項(xiàng)的決定權(quán)卻掌握在縣局手中，相關(guān)審批權(quán)也不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中（如炸藥的使用審批與供給權(quán)在公安部門手中，用電審批權(quán)在電管部門手中），鄉(xiāng)鎮(zhèn)對工礦企業(yè)缺乏有效的約束力和震懾力，對各職能部門最多也只有協(xié)調(diào)的能力。

“屬地管理”一旦成為業(yè)務(wù)部門的尚方寶劍，就很可能遭到濫用。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有相關(guān)權(quán)力的情況下簽訂“責(zé)任狀”，其實(shí)是對管理不負(fù)責(zé)任。計(jì)生、防火、春耕、安全生產(chǎn)等各種“責(zé)任狀”的簽訂是各部門推進(jìn)工作的有效手段，起到了明晰責(zé)任、促進(jìn)基層工作的作用。但是有些“責(zé)任狀”的簽訂卻讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)左右為難，因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)沒有權(quán)限、經(jīng)驗(yàn)、手段、設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人員的情況下，其監(jiān)管就如同紙上談兵;鄉(xiāng)鎮(zhèn)畏于責(zé)任只能走過場，使監(jiān)管流于形式。某地食品藥品監(jiān)管仿照“屬地管理”原則，將一份“責(zé)任狀”交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)簽字上報(bào)。其內(nèi)容為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)食品安全的監(jiān)管，包括制售假藥、地溝油等。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備藥品鑒別、地溝油鑒定的條件，這種責(zé)任下放是對工作不負(fù)責(zé)任，也是對責(zé)任的推諉。更有業(yè)務(wù)部門布置工作是以簽訂“責(zé)任狀”了事。

從調(diào)查來看，業(yè)務(wù)部門之所以極力將業(yè)務(wù)責(zé)任甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是出于三方面的原因：第一，伴隨相關(guān)業(yè)務(wù)問題的出現(xiàn)及上級的重視，業(yè)務(wù)部門的工作任務(wù)越來越多，壓力也越來越大，但是其專業(yè)技術(shù)人員卻有限，難以對全縣范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)覆蓋，這時(shí)他們需要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量來推進(jìn)工作。第二，即便這些部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了站、所、分局之類的機(jī)構(gòu)，但是在推進(jìn)工作的過程中也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的配合與協(xié)調(diào)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入責(zé)任范圍內(nèi)有利于工作的開展。第三，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有業(yè)務(wù)工作的職權(quán)及相關(guān)資源，但它是綜合權(quán)威單位，能夠動員其范圍內(nèi)的各類機(jī)構(gòu)和資源，這些資源是業(yè)務(wù)部門所缺少但必要的。如在控制進(jìn)京上訪中，根據(jù)“屬地管理”原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須參與控制和截回。鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠調(diào)動上訪人員的親屬資源、熟人社會資源等，把上訪人員先穩(wěn)控起來，再由屬事部門進(jìn)行具體問題的解決。屬事部門調(diào)動不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的那些資源。所以說“屬地管理”有其合理的一面，但是一旦濫用就會走向反面，使有權(quán)、有資源的業(yè)務(wù)部門不干活、不負(fù)責(zé)，沒權(quán)、沒資源鄉(xiāng)鎮(zhèn)要負(fù)責(zé)卻負(fù)不了責(zé)，這就可能造成工作的失誤和治理的失敗。

但我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中“屬地管理”僅僅是原則，并不具備強(qiáng)制性。業(yè)務(wù)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂“責(zé)任狀”大多是走形式。因?yàn)闃I(yè)務(wù)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)是同級單位，業(yè)務(wù)部門給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)任務(wù)不具備強(qiáng)制性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大可睜只眼閉只眼就過去了，即便是去做也不會付出很大的力氣和代價(jià)。

“一盤棋”思想與“責(zé)權(quán)利”不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)利”不匹配還與“一盤棋”思想有關(guān)。在縣域范圍內(nèi)“一盤棋”思想是指縣域各單位部門之間并非完全獨(dú)立的，而是相互聯(lián)系的有機(jī)整體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和業(yè)務(wù)部門都是縣域整體的一部分。在這套思想的指引下，業(yè)務(wù)部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置業(yè)務(wù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要調(diào)動資源予以完成。一旦有鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒能完成任務(wù)，全縣就會因此而無法完成工作任務(wù)，再往上就使得全市、全省也完不成工作任務(wù)。

比如，縣林業(yè)局給鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站下達(dá)造林1200畝的指標(biāo)，那么林業(yè)站就得向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，分管領(lǐng)導(dǎo)再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記匯報(bào)。黨委書記需要指示下?lián)苜Y源以完成任務(wù)。對于黨委書記來說，他所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果完不成1200畝的指標(biāo)，對于全縣來說就完不成上級交代的工作任務(wù)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有完成任務(wù)，上級也不會因此責(zé)罰鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，但卻會因此給全縣的這塊工作添堵。所以從“一盤棋”的角度考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也要調(diào)撥資源去完成任務(wù)。

全縣“一盤棋”的思想使得縣內(nèi)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部都會站在整體的角度思考問題。業(yè)務(wù)部門的事情雖然只具有單一性質(zhì)，不涉及和影響全域、全局，但分配到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)工作卻具有整體性，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞不好，就會影響全縣工作的進(jìn)度和總量目標(biāo)。如果縣一級沒有完成目標(biāo)，就會使得市一級也沒法完成上級下達(dá)的目標(biāo)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)事事都不干，事事都找理由推脫，所有業(yè)務(wù)工作都不去完成，那就說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記沒有全局觀和大局意識，這就是政治問題而非工作能力和態(tài)度問題。當(dāng)然，業(yè)務(wù)工作沒完成，總是在進(jìn)度或結(jié)果排名中被點(diǎn)名批評，也說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作不力，在全縣同僚面前沒有面子。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成業(yè)務(wù)部門下達(dá)的任務(wù)，也是對業(yè)務(wù)部門的支持，下次需要業(yè)務(wù)部門支持的時(shí)候，業(yè)務(wù)部門也會積極響應(yīng)。這是一種人情和關(guān)系的交換。這樣一來，各業(yè)務(wù)部門也就有理由、有底氣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)任務(wù)，把自己分內(nèi)的事情交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，自己樂得清閑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)即便為難也不好意思硬“頂”回去。所以，盡管業(yè)務(wù)工作不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記親自去抓，但只要匯報(bào)到他這里來了，他就要給予一定程度的重視。

“政治任務(wù)”與“責(zé)權(quán)利”不匹配

無論是“屬地管理”原則，還是“一盤棋”思想，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言都不具備強(qiáng)制性。“屬地管理”原則使得部門可以用這個原則和鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽“責(zé)任狀”，“一盤棋”思想則讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在接受部門任務(wù)時(shí)有大局觀，從而不會拒絕上級部門下達(dá)的業(yè)務(wù)工作，而是會調(diào)動相應(yīng)的力量完成。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些任務(wù)的完成并不是保質(zhì)保量的，更不會超額完成。之所以如此有兩個原因，一是職能部門不掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“官帽子”和“錢袋子”，無法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行負(fù)向激勵，它只能督促協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)。職能部門的督導(dǎo)檢查也多以形式為主，在內(nèi)容上不會較真，因而無法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成壓力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對待部門任務(wù)時(shí)應(yīng)付的成分較多。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會調(diào)動資源去完成任務(wù)，但是不會為此花費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的主要時(shí)間和精力，也不會花費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)過多的資源。比如上面談到的1200畝造林指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多撥出600畝的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，而實(shí)際能完成200畝就了不起了。但是向林業(yè)局匯報(bào)的卻是扎扎實(shí)實(shí)的1200畝。林業(yè)局下來驗(yàn)收實(shí)地查看的是那200畝的實(shí)際造林?jǐn)?shù)，卻不會去較真另外1000畝。因?yàn)閷α謽I(yè)局來說，只要你報(bào)了1200畝上去，它也就完成了在這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)指標(biāo)。

因此，上述通過“屬地管理”和“一盤棋”思想下達(dá)的部門工作，雖然也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造了“責(zé)權(quán)利”不匹配的麻煩，但并不會耗費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)太多的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會通過一些策略性的“反行為”給自己減負(fù)。但是有一種“一票否決”的部門工作卻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來了巨大的政治壓力，他們要花費(fèi)大量的資源和領(lǐng)導(dǎo)人的注意力去完成這些工作。典型的如過去的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育和現(xiàn)在的信訪維穩(wěn)、招商引資等，這些工作本來是相關(guān)部門的業(yè)務(wù)工作，但是因?yàn)橹醒牖蚴∈袑⑵渥鳛槿珖?、全省市的中心工作來抓，就使之由部門的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委的政治任務(wù)。到縣一級，縣委縣政府會將上級下達(dá)的這些政治任務(wù)布置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并配備相應(yīng)的政治激勵措施。如果完成得好，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員就會受到政治上的獎勵，如果沒有做好而被“一票否決”了，那么就會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的政治前途，包括政治榮耀、評先進(jìn)、政治提拔等。這時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官不是在應(yīng)付相關(guān)部門的工作，而是在完成上級黨委、政府的政治任務(wù)。因此他們有政治責(zé)任和壓力去調(diào)動和配置資源以完成任務(wù)。這些任務(wù)會占用主官最多的時(shí)間、精力和注意力，也會消耗掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要、最優(yōu)質(zhì)的資源。所以，對政治任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官不僅要保質(zhì)保量地完成，而且還要加碼超額完成，以使自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的排名競爭中占據(jù)優(yōu)勢。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，縣級黨委、政府的政治任務(wù)有這么幾個特點(diǎn)：一是數(shù)量不會太多。并不是有多少職能部門的業(yè)務(wù)工作，就有相應(yīng)數(shù)量的政治任務(wù)，只有少數(shù)職能部門的業(yè)務(wù)工作會上升為縣級黨委、政府的政治任務(wù)。二是沒有相應(yīng)配套。政治任務(wù)與業(yè)務(wù)工作不同，業(yè)務(wù)工作下達(dá)的時(shí)候還會有相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)配套，政治任務(wù)則不會，更多是需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府想辦法完成。當(dāng)然，任務(wù)完成較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能會得到黨委、政府的經(jīng)濟(jì)獎勵。三是任務(wù)“硬”。政治任務(wù)的下達(dá)是依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍情況，而不會考慮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級黨委、政府在政治任務(wù)上沒有談判空間，只能無條件地執(zhí)行。與之對應(yīng)的是在業(yè)務(wù)工作上鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠與職能部門討價(jià)還價(jià)。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)行政治任務(wù)過程中無法糊弄。與職能部門在考核驗(yàn)收中重形式、走過場不同，對政治任務(wù)的考核驗(yàn)收屬于政治考核，也就是實(shí)打?qū)嵉挠部己?。五是政治任?wù)具有較強(qiáng)的競爭性。因?yàn)檎稳蝿?wù)內(nèi)含較強(qiáng)的政治激勵，而政治激勵是稀缺資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官要想獲得上級的認(rèn)可就得在政治任務(wù)的執(zhí)行過程中發(fā)出政績和能力的信號，從而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的比較競爭中占據(jù)優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官都希望向上級發(fā)出信號，于是就會形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官之間的競爭。這些特點(diǎn)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官會集中精力和資源在政治任務(wù)之上，而對其他工作則關(guān)注和重視程度不夠。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官來說，政治任務(wù)有兩種類型，一種是在考核中的加分項(xiàng)，分?jǐn)?shù)的高低與工作完成情況相關(guān)，這是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的正向激勵。另一種是扣分項(xiàng)，按照工作重要性的程度差異，所扣分?jǐn)?shù)有大小之分，有的是扣定額分，有的是“一票否決”?？鄯猪?xiàng)做好了不加分，沒做好就要扣分，這是典型的負(fù)向激勵。加分項(xiàng)中有的項(xiàng)目如果沒有完成既定任務(wù)也可能“一票否決”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較樂見其成的是加分項(xiàng)，這些項(xiàng)目工作具體、有抓手，如招商引資、小城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)等。令鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭疼的是扣分項(xiàng)，諸如安全生產(chǎn)、執(zhí)法監(jiān)管、信訪維穩(wěn)、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督等工作，這些項(xiàng)目抓了看不到成績，不抓又擔(dān)心出事。

上級黨委、政府下達(dá)的政治任務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)利”不匹配的根源。對于加分項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不覺得“責(zé)權(quán)利”不匹配，因?yàn)橛姓蚣睿袆恿头e極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官埋怨的“責(zé)權(quán)利”不匹配，指的是那些“扣分”的政治任務(wù)。這些政治任務(wù)的責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法人員、執(zhí)法工具等都在上級部門，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)想把工作搞好，也沒有相應(yīng)的資源和抓手，但是出了問題和事情則要擔(dān)負(fù)責(zé)任?？鄯趾统袚?dān)責(zé)任是小事，關(guān)鍵是可能“一票否決”。這些工作沒出問題時(shí)萬事大吉，一出問題就是大問題，就要被上級給予政治問責(zé)。一旦被政治問責(zé)，所有工作都前功盡棄。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官在這些問題上總是戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，生怕出事。

如果“扣分項(xiàng)”比較少的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官還能夠承受。鄉(xiāng)鎮(zhèn)感覺到“責(zé)權(quán)利”不匹配越來越嚴(yán)重，說明考核中的“扣分項(xiàng)”越來越多。問題是“扣分項(xiàng)”是怎么多起來的？

縣鄉(xiāng)兩級“政治任務(wù)”的形成機(jī)制

縣鄉(xiāng)“政治任務(wù)”的一個重要來源是中央從嚴(yán)治黨的大戰(zhàn)略，各單位黨的主要領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)主要責(zé)任，有的情況是黨政同責(zé)。譬如單位出現(xiàn)重大腐敗案件、重大項(xiàng)目出了問題、轄區(qū)內(nèi)出了重大安全事故等，單位黨政領(lǐng)導(dǎo)都要被追責(zé)。還有些工作（如環(huán)保）是因?yàn)榈玫街醒氲闹匾?，被定位為全黨的中心工作，其在縣一級的政治考核中就會被定位為扣分項(xiàng)或“一票否決”項(xiàng)。

在縣域范圍內(nèi)中心工作的設(shè)定有賴于縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，這些工作大多很重要、影響很大、到了不得不解決的時(shí)候，縣委主要領(lǐng)導(dǎo)通過常委會議的形式將這些工作設(shè)定為中心工作。中心工作有不同的類型，有的是階段性的，有的是全年性的，有的是局部性的，有的是全域性的?？h域范圍內(nèi)的治理事務(wù)需要引起主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，方式包括職能部門領(lǐng)導(dǎo)的匯報(bào)和公關(guān)、主要領(lǐng)導(dǎo)的視察、媒體的報(bào)道、人大政協(xié)委員的提案議案等。這些工作一般都可以通過整合相關(guān)部門的資源進(jìn)行運(yùn)動式治理來解決，比如環(huán)境衛(wèi)生整治、“黑摩的整治”、治理超限超載、亂挖河沙整治等。這些工作一般不是扣分項(xiàng)，做好了還可以加分。

那些被設(shè)定為“扣分項(xiàng)”的單一職能部門的業(yè)務(wù)工作，一般不是通過主要領(lǐng)導(dǎo)的“關(guān)注”轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)。對于縣委主要領(lǐng)導(dǎo)來說，其認(rèn)為是重要的工作一般不會是單一職能部門的工作，而是涉及多個部門的工作。這些工作需要由縣委縣政府出面協(xié)調(diào)、整合資源才能做好。單一部門的工作如果要上升為政治任務(wù)，還得另覓渠道。

縣委縣政府在推動重要工作的落地中，一般會成立一些具有協(xié)調(diào)、議事乃至決策功能的“常設(shè)”機(jī)構(gòu)，一般冠之以“領(lǐng)導(dǎo)小組”或“委員會”?！拔瘑T會”更具有正式性和權(quán)威性。這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)由相關(guān)部門參加，領(lǐng)導(dǎo)小組組長或委員會主任一般由縣委主要領(lǐng)導(dǎo)兼任。這些機(jī)構(gòu)一般在重要的部門內(nèi)部設(shè)辦公室主持日常工作，由該部門領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任;其屬于縣委的下設(shè)機(jī)構(gòu)，為縣委決策提供咨詢和參考，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門統(tǒng)一行動。在具體實(shí)踐中，由縣委書記牽頭的機(jī)構(gòu)不僅發(fā)揮議事參謀的功能，還有決策的功能;這些機(jī)構(gòu)會牽頭出臺相關(guān)的政策文件，然后以縣委縣政府的名義下發(fā)，這些文件代表了縣委的最高權(quán)威，其精神具有最高權(quán)威性和政治性，下級黨委、政府需按照政治任務(wù)的方式給予落實(shí)和完成。

在這個過程中，相關(guān)部門就會夾帶私貨，將部門的意志融入這些機(jī)構(gòu)出臺的文件當(dāng)中，從而成為縣委的最高決策。比如，我們在孝昌縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣委有個“安全生產(chǎn)委員會”，專門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的監(jiān)督、檢查和督促工作，并為縣委出臺相關(guān)文件。該委員會下面的成員單位很多，包括水利局。在過去，河道執(zhí)法和安全檢查的權(quán)力和責(zé)任都在水利局。由于當(dāng)時(shí)河道安全還沒有受到上級的重視，即便出了事故也影響不大。后來上級政府越來越重視安全生產(chǎn)了，而河道挖沙所帶來的安全問題也日益得到重視，一旦出了事故，水利局就會遭到問責(zé)。因此水利局也重視了起來，但是其部門要管全縣的河道執(zhí)法，人員和相關(guān)資源嚴(yán)重不足。為此，他們的思路和其他部門一樣，希望把責(zé)任往鄉(xiāng)鎮(zhèn)上推，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)去管理本轄區(qū)內(nèi)的河道治理及安全問題。水利局也可以用“屬地管理”和“一盤棋”的思想將任務(wù)和責(zé)任布置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但用這種方式不能完全調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，出了事情之后主要責(zé)任還是在水利局。于是水利局想出了另外的辦法，在安全委員會出臺的文件當(dāng)中寫明對河道治理及安全責(zé)任實(shí)行“屬地管理”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，實(shí)行“一票否決”制。對于縣委主要領(lǐng)導(dǎo)來講，安全責(zé)任大于天，只要將任務(wù)落實(shí)下去有人負(fù)責(zé)就行，他們不會細(xì)想里面的門道。這樣，本來由部門負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)工作通過縣委簽發(fā)的委員會文件轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)要承擔(dān)的政治任務(wù)。

許多職能部門的工作都是通過上述方式轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治任務(wù)。水利局的案例很好地詮釋了業(yè)務(wù)工作何以會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一票否決”工作，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)利”越來越不匹配。

結(jié)論與討論

歸結(jié)起來，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭疼的“責(zé)權(quán)利”不匹配的工作，實(shí)質(zhì)上是職能部門的業(yè)務(wù)工作。但是職能部門并沒有權(quán)力把事務(wù)和責(zé)任下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而權(quán)力和資源卻拽在手中不下放。在縣鄉(xiāng)黨政體系中，只有縣級黨委、政府的政治任務(wù)才能在不給予資源和權(quán)力配套的情況下布置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，職能部門要想把自己的業(yè)務(wù)工作變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)無條件執(zhí)行的任務(wù)，需要先使之成為縣委、縣政府關(guān)注和重視的政治任務(wù)。但是職能部門的業(yè)務(wù)工作一般很難受到縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，因而難以通過縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的“關(guān)注”實(shí)現(xiàn)向政治任務(wù)轉(zhuǎn)化。而縣委設(shè)立的重要委員會不僅是議事咨詢機(jī)構(gòu)，還是縣委、縣政府的決策機(jī)構(gòu)，職能部門可以通過委員會成員單位的便利條件，將部門業(yè)務(wù)工作納入委員會的文件，從而轉(zhuǎn)變成縣委下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治任務(wù)。政治任務(wù)是無條件執(zhí)行的，如果職能部門的業(yè)務(wù)工作變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治任務(wù)，職能部門就不需要將權(quán)力和資源同責(zé)任和事情一起下放。這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說是“責(zé)權(quán)利”不匹配。對于職能部門來說，它就從之前既要直接監(jiān)管，又要承擔(dān)直接責(zé)任，轉(zhuǎn)變成監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行直接監(jiān)管并承擔(dān)責(zé)任。

所以，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭疼的不是“屬地管理”原則和“一盤棋”思想指導(dǎo)下，上級業(yè)務(wù)部門無限下壓的任務(wù)。對于這些部門的業(yè)務(wù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般負(fù)有配合和協(xié)調(diào)的責(zé)任，并不承擔(dān)主要的責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)主體仍然是業(yè)務(wù)部門。即便是對需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來完成的部門業(yè)務(wù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是有條件就多做，無條件就應(yīng)付。業(yè)務(wù)部門在檢查、驗(yàn)收上也不會跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)較真。鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正頭疼的是政治任務(wù)化的部門業(yè)務(wù)工作。例如信訪維穩(wěn)，信訪實(shí)行“屬地管理”，戶籍所在地都對信訪人有“包?！钡呢?zé)任，但讓“屬地管理”起實(shí)質(zhì)作用的是信訪維穩(wěn)工作的“一票否決”制。此外，做“環(huán)?！惫ぷ饕小耙槐P棋”思想，進(jìn)行全局統(tǒng)籌安排，但是如果沒有環(huán)保督查的約談和“一票否決”制，有的地方就可能在環(huán)保問題上陽奉陰違。

在過去，上級下達(dá)政治任務(wù)的總量較少，年度常規(guī)性的中心工作是收糧派款、計(jì)劃生育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、征地拆遷、信訪維穩(wěn)等，階段性中心工作主要是一些專項(xiàng)整治工作，對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚可以集中力量給予完成。但是當(dāng)各個業(yè)務(wù)部門都想方設(shè)法地將其業(yè)務(wù)工作塞進(jìn)縣委布置的政治任務(wù)中后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要承擔(dān)的政治任務(wù)的總量劇增，但同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成相應(yīng)任務(wù)的人、財(cái)、物、權(quán)等卻沒有配備到位?！柏?zé)權(quán)利”不匹配使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力山大，既疲于應(yīng)付，又難以擔(dān)當(dāng)責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成不斷增多的政治任務(wù)，在調(diào)動資源的同時(shí)，必然會在工作中出現(xiàn)一些問題，留下一些后遺癥。如“一刀切”的問題，在環(huán)保、安全等問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了確保不出問題，在人力物力有限的情況下，考慮問題就不會太周全、工作就不會做太細(xì)，而是試圖通過“一刀切”徹底斬?cái)鄦栴}。又如“選擇性執(zhí)行”的問題，在精力和資源有限的情況下，只能重點(diǎn)做某些事情，而對其他事情則難以兼顧，這容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)多應(yīng)付上級任務(wù)，而忽略群眾需求。再比如“形式主義”泛濫的問題，可以說當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中很多形式主義如“辦事留痕”、“形象工程”、“文山會?！钡龋c上級部門“甩鍋”有很大關(guān)系。

要扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)利”不匹配的問題，首先要正視業(yè)務(wù)部門的行政和治理事務(wù)增多的現(xiàn)實(shí)，這是國家和社會不斷發(fā)展的產(chǎn)物。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各級、各部門、各科室都出現(xiàn)嚴(yán)重缺人斷崗的現(xiàn)象，國家應(yīng)該因事設(shè)崗，增加專業(yè)辦事人員。尤其是在縣、鄉(xiāng)兩級，原來相關(guān)部門的業(yè)務(wù)工作量少，部門及其事權(quán)沒有下鄉(xiāng)的必要。但是伴隨著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，相關(guān)的專業(yè)化事務(wù)增多，就有必要增加部門人員，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)相關(guān)部門、下放相關(guān)權(quán)限。這樣，縣級部門人手增多了，就可以應(yīng)對相關(guān)工作，也就不會輕易甩鍋給鄉(xiāng)鎮(zhèn);此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了相關(guān)的專業(yè)人員和職權(quán)，就可以在“責(zé)權(quán)利”匹配的條件下開展工作。其次是要規(guī)范縣級臨時(shí)部門的運(yùn)作，嚴(yán)格把關(guān)相關(guān)文件的簽發(fā)和頒布，嚴(yán)禁相關(guān)部門濫塞“私貨”，阻隔部門業(yè)務(wù)工作的隨意政治任務(wù)化。最后是要警惕鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“過度科層化”，防止形式主義泛濫，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要精力和資源放在諸如發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定、聯(lián)系群眾、激活鄉(xiāng)村治理等少數(shù)重要的政治任務(wù)上，而不是消耗在毫無意義的形式主義之中。為此，縣級黨委、政府也不應(yīng)隨意將治理事務(wù)政治任務(wù)化。

（作者單位：武漢大學(xué)社會學(xué)系）

關(guān)鍵字：

“責(zé)權(quán)利”層級不匹配現(xiàn)象在基層非常突出。在現(xiàn)實(shí)的層級關(guān)系，權(quán)力集中在上級政府，事情和責(zé)任卻一級級往下壓，最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事情最多、責(zé)任最大但權(quán)力卻最小。

“屬地管理”有其合理的一面，但是一旦濫用就會走向反面，使有權(quán)、有資源的業(yè)務(wù)部門不干活、不負(fù)責(zé)，沒權(quán)、沒資源鄉(xiāng)鎮(zhèn)要負(fù)責(zé)卻負(fù)不了責(zé)，這就可能造成工作的失誤和治理的失敗。

業(yè)務(wù)部門的事情雖然只具有單一性質(zhì)，不涉及和影響全域、全局，但分配到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)工作卻具有整體性，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞不好，就會影響全縣工作的進(jìn)度和總量目標(biāo)。

有一種“一票否決”的部門工作卻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來了巨大的政治壓力。典型的如過去的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育和現(xiàn)在的信訪維穩(wěn)、招商引資等，這些工作本來是相關(guān)部門的業(yè)務(wù)，但是因?yàn)橹醒牖蚴∈袑⑵渥鳛槿珖?、全省市的中心工作來抓，就使之由部門的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委的政治任務(wù)。

上級黨委、政府下達(dá)的政治任務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)利”不匹配的根源。對于加分項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不覺得“責(zé)權(quán)利”不匹配，因?yàn)橛姓蚣?，有動力和積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官埋怨的“責(zé)權(quán)利”不匹配，指的是那些“扣分”的政治任務(wù)。

對于縣委主要領(lǐng)導(dǎo)來說，其認(rèn)為是重要的工作一般不會是單一職能部門的工作，而是涉及多個部門的工作。這些工作需要由縣委縣政府出面協(xié)調(diào)、整合資源才能做好。單一部門的工作如果要上升為政治任務(wù)，還得另覓渠道。

歸結(jié)起來，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭疼的“責(zé)權(quán)利”不匹配的工作，實(shí)質(zhì)上是職能部門的業(yè)務(wù)工作。但是職能部門并沒有權(quán)力把事務(wù)和責(zé)任下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而權(quán)力和資源卻拽在手中不下放。

要警惕鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“過度科層化”，防止形式主義泛濫，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要精力和資源放在諸如發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定、聯(lián)系群眾、激活鄉(xiāng)村治理等少數(shù)重要的政治任務(wù)上，而不是消耗在毫無意義的形式主義之中。