治理體系中的能動(dòng)者結(jié)構(gòu)：縣域的視角

歐陽靜

[關(guān)鍵詞]縣域治理? 官民關(guān)系? 分利秩序

十八大以來，黨和國家實(shí)施全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國戰(zhàn)略，這將有利于優(yōu)化縣域治理結(jié)構(gòu);2018年國家開始實(shí)施的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭，則正在重塑基層治理的基本結(jié)構(gòu)。反腐和掃黑的雙重舉措，其用意在于打破縣域治理結(jié)構(gòu)中由強(qiáng)勢群體所結(jié)成的利益聯(lián)盟，從而重構(gòu)縣域治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，建立基于公共規(guī)則和公共利益為基礎(chǔ)的合作機(jī)制。本文將從分析縣域內(nèi)的能動(dòng)者及能動(dòng)者之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系出發(fā)，探討反腐與掃黑的針對性所在，勾勒基層治理現(xiàn)代化面對的基本問題。

一般而言，政府治理結(jié)構(gòu)既包括橫向的政府部門組織之間和縱向的上下級政府之間的組織結(jié)構(gòu)，也包括治理主體層面的結(jié)構(gòu)，比如黨政組織、政治團(tuán)體、民間自治組織和社會團(tuán)體等治理主體。[1]目前大多數(shù)研究將政府治理主體層面的結(jié)構(gòu)視為一個(gè)抽象的或是整體主義的黨政組織或社會組織，而不是具體的行為人。雖然一些實(shí)證研究也關(guān)注到了具體行為和角色特征的治理主體，如作為“企業(yè)家”或“資源汲取者”角色的政府，或作為“治理者”的新士紳、宗族等。但這些研究著重于單個(gè)治理主體的角色和行為，而非治理主體間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。[2]

能動(dòng)者視角是一種不同于整體主義視角的分析路徑，近年才引入地方政府治理研究中。能動(dòng)者視角的優(yōu)勢是將縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)立出來，作為一種結(jié)構(gòu)性影響力量，以強(qiáng)調(diào)這一群體對縣域決策和政策執(zhí)行的主動(dòng)性和能動(dòng)性，這很大程度上突破了整體性和抽象化的治理主體形象，從而使我們看到了政府內(nèi)部中具體的、有主體意識的“戰(zhàn)略性群體”和“多重形象的”政府官員。[3]毫無疑問，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是作為地方政府一把手的縣委書記，在縣域政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理中扮演著重要的角色和作用。但如果我們將影響縣域政府治理的其他能動(dòng)者也納入到分析視野中，我們會發(fā)現(xiàn)，縣域治理中的能動(dòng)者將不僅有縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，而且還有商人、混混、釘子戶和普通民眾等其他能動(dòng)者。所以，如果我們能關(guān)注到縣域政府治理中的不同能動(dòng)者，那么關(guān)于縣域政府治理主體的結(jié)構(gòu)研究不僅會變得更為全面、客觀和豐滿，而且也便于透視政府治理能動(dòng)者之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系、規(guī)則運(yùn)用和治理能力等政府治理實(shí)踐中必須面對和解決的問題。

筆者秉承定性研究方法的傳統(tǒng)，于2012年至2018年的暑期在中部D縣開展田野工作。文章的案例均來自筆者在D縣的觀察與體驗(yàn)。

一、能動(dòng)者的行為特征

從目前縣域治理中具有影響力的行為主體看，至少有以下幾種類型能動(dòng)者，他們是領(lǐng)導(dǎo)、普通干部、商人、混混、釘子戶和普通民眾。

（一）領(lǐng)導(dǎo)

領(lǐng)導(dǎo)是指具有實(shí)權(quán)的縣級、科級領(lǐng)導(dǎo)干部，也即基層干部通常所說的“領(lǐng)導(dǎo)干部”，具體包括縣四套班子（縣委、政府、人大、政協(xié)）中的縣級領(lǐng)導(dǎo)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門的正科級領(lǐng)導(dǎo)。這些領(lǐng)導(dǎo)干部對縣域政策和具體事務(wù)一般具有決策權(quán)和最終處置權(quán)。也就是說，這里的領(lǐng)導(dǎo)不包括縣域中不具有實(shí)質(zhì)性權(quán)力的副職和其他副科級干部。因?yàn)樵谝粋€(gè)縣域的政府組織中，其層級化不顯著，副職對具體事務(wù)幾乎沒有支配權(quán)，主要是具體政策的執(zhí)行者和具體事務(wù)的操作者。所以，這里所說的領(lǐng)導(dǎo)不同于海貝勒等人所說的“戰(zhàn)略性群體”，因?yàn)椤皯?zhàn)略性群體”涵蓋了所有的副科級干部。[4]而是如樊紅敏所說的“領(lǐng)導(dǎo)，就是在組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的人，是運(yùn)用各種影響力帶領(lǐng)、引導(dǎo)或鼓勵(lì)下屬努力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的人”。[5]

（二）普通干部

普通干部是指對縣域政策和具體事務(wù)的執(zhí)行者和操作者，主要是那些對政策和事務(wù)不具有最終決定權(quán)和處置權(quán)的一般副科級干部和普通公務(wù)人員。事實(shí)上，在縣域的實(shí)際運(yùn)作和具體生活中，我們很容易將領(lǐng)導(dǎo)和普通干部區(qū)分開來。首先，領(lǐng)導(dǎo)對財(cái)政、人事和一般性事務(wù)具有支配權(quán)，往往具有一定的隱性收入，其生活水平比普通干部要高。其次，領(lǐng)導(dǎo)和普通干部最大的不同在于他們對自身職業(yè)目標(biāo)的定位不同。在我們訪談中，領(lǐng)導(dǎo)對自己的定位是“干事業(yè)”，即在本地或本部門干出一番看得見、摸得著的成績，以獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定，同時(shí)顯示自己的能力和成就。即使是對自上而下的政策，領(lǐng)導(dǎo)也比一般干部更為積極，總是琢磨著如何創(chuàng)造性地提前完成任務(wù)。普通干部則不同，他們給自己的定位是“干工作”，即工作只是自己的飯碗，把分內(nèi)的事情做好就可以，所以他們并沒有像領(lǐng)導(dǎo)那樣積極、主動(dòng)。也正因此，那些想“干事業(yè)”的領(lǐng)導(dǎo)總是抱怨下屬工作不積極，人浮于事，他們在推動(dòng)工作時(shí)，主要依靠那些素質(zhì)好、想進(jìn)步的年輕人。

比如我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，縣域內(nèi)的許多普通干部都有兼職，或是在外面做自己的生意;或是在網(wǎng)上炒股;或是經(jīng)營自己的網(wǎng)店。根據(jù)我們的訪談和觀察，在基層普通干部中，只有很少的人只依靠自己的工資收入生活，用他們自己的話說，他們大多數(shù)人在正常的工作之外有點(diǎn)自己的“小事業(yè)”，比如開設(shè)各類培訓(xùn)班、承包林場、山場、經(jīng)營本地土特產(chǎn)、通過微信和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營某種商品。

（三）商人

商人是指那些資本雄厚、人脈廣泛，對縣域經(jīng)濟(jì)、政治和社會治理具有影響力的大商人，以區(qū)別于從事一般性、日常性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的商人。由于縣域社會比較小，有頭有面的人都被大眾所熟悉。比如D縣有名的本地商人共有三位，都是本縣的房地產(chǎn)老板，并且也都是因房產(chǎn)發(fā)家，最后涉及酒店、運(yùn)輸和旅游開發(fā)等。商人的主要特征就是“拿項(xiàng)目”，即承接政府的各類項(xiàng)目，包括道路、橋梁、公園、廣場等基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，以及其他涉及農(nóng)、林、水、電、旅游、環(huán)保等項(xiàng)目。而無論是自上而下的項(xiàng)目，還是縣級政府自身開發(fā)的項(xiàng)目，最終都要在縣域社會內(nèi)落地生根。所以，縣域政府是諸多項(xiàng)目的實(shí)際操作者和“發(fā)包者”，那些最終使項(xiàng)目落地的大商人自然與政府關(guān)系密切。由于政府是由具體的領(lǐng)導(dǎo)和普通干部組成，所以，大商人實(shí)際是與對項(xiàng)目具有支配權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系密切。

（四）混混

混混是指那些不僅具有一定的貨幣資本，且具有暴力資源的人，也即一些學(xué)者所說的“地方勢力”。[6]混混之所以能構(gòu)成縣域治理的能動(dòng)者，是因?yàn)樗麄儗h域的社會治安及其引發(fā)的社會治理問題具有較大的影響?；旎斓闹饕袨樘卣骶褪恰盃幍乇P”，即在娛樂業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、建筑原料、河道、屠宰場、酒店等行業(yè)中爭得一份利益，或?qū)ζ渲械哪硞€(gè)行業(yè)進(jìn)行壟斷性經(jīng)營。與其他能動(dòng)者不同，混混們主要依靠拳頭和暴力威脅在縣域發(fā)展中分得一杯羹，并通常會涉及黃、賭、毒等非法生意。大商人與大混混的界限有時(shí)會變得模糊，因?yàn)橐恍┐笊倘耸怯纱蠡旎燹D(zhuǎn)變而成，即那些發(fā)了財(cái)?shù)拇蠡旎欤鹋柘词?，投資正當(dāng)行業(yè)，轉(zhuǎn)型為大商人。縣域內(nèi)的混混較為固定，因?yàn)槎际潜镜厝?，即我們通常所說的地頭蛇。而一些大商人則具有流動(dòng)性，是外地人，這些外地商人一般具有隨著縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的流動(dòng)而流動(dòng)的特性。

值得一提的是，一些混混通過村委會選舉成為了村干部。這些具有混混背景的村干部敢于得罪人、敢于對付基層政府難以對付的釘子戶——有時(shí)不免使用暴力，因此受到縣域政府的重用。比如D縣干部說，現(xiàn)在的村民不怕基層干部，但怕混混，特別是對于諸如征地拆遷的工作，有時(shí)僅僅靠基層政府的力量是辦不到的，必須依靠混混的資源。換言之，基層政府之所以默許混混參與其治理過程，正是由于混混能“擺平”基層政府的治理對象。

（五）釘子戶

釘子戶是指那些為了捍衛(wèi)或爭取自己權(quán)益與政府抗?fàn)幍娜嘶蛉后w。釘子戶之所以成為縣域治理的主體之一，在于他們敢于采用一些非常規(guī)性的利益訴求方式，從而中斷政府常態(tài)化的治理秩序。更為重要的是，釘子戶的行為一般具有“示范”效應(yīng)，會引發(fā)連鎖反應(yīng)，從而產(chǎn)生無數(shù)釘子戶，最終使政府治理陷入困境。如果要使治理過程持續(xù)，政府必須想盡各種辦法拔掉這些“釘子”，各式各樣的治理技術(shù)也會隨之產(chǎn)生。

從縣域?qū)嵺`看，釘子戶有強(qiáng)勢釘子戶和弱勢釘子戶之別。強(qiáng)勢釘子戶中又有三種類型，一是懂得“大道理”型。這類釘子戶善于站在道德制高點(diǎn)上，用國家意識形態(tài)的話語與基層領(lǐng)導(dǎo)講理，并經(jīng)常手持《人民日報(bào)》或領(lǐng)導(dǎo)人的會議報(bào)告，從“人民利益”的立場上指責(zé)基層官員，從而顯得自己的談判有理有據(jù)。二是屬于仗勢欺人類型。這類釘子戶自身或家庭擁有一定的勢力和背景。比如在D縣沿江路的開發(fā)項(xiàng)目中，涉及一棟需要拆遷的老宅。據(jù)說這個(gè)老宅的家族中有許多廳處級官員，所以當(dāng)?shù)卣诓疬w補(bǔ)償時(shí)給予了特殊關(guān)照。即使如此，負(fù)責(zé)談判的代理人不斷想獲得更多的好處，以致項(xiàng)目中斷了兩年。三是膽子特別大，吃不得半點(diǎn)虧、寸步不讓的類型。這類釘子戶不僅敢于而且勇于與政府對抗，一旦覺得自己利益受損，什么方式都敢用，且不達(dá)目的勢不罷休。媒體上經(jīng)常報(bào)道的打橫幅、寫標(biāo)語、游行示威等“街頭政治”行為，以及“史上最牛釘子戶”的表演性抗?fàn)?，大多符合這類釘子戶的行為特點(diǎn)。

與強(qiáng)勢釘子戶不同，弱勢釘子戶一向老實(shí)本分，甚至懼怕政府，他們成為釘子戶是一種無奈和被動(dòng)。弱勢釘子戶的抗?fàn)幮问匠司芙^簽字、拒絕配合之外，一般不懂得大道理，也不懂得如何談判，更不善于采取吸引眼球的方式進(jìn)行對抗。但一旦政府逼急了（比如強(qiáng)制執(zhí)行），他們也會“絕地反抗”， 比如自殺等極端的方式反抗。雖然強(qiáng)勢釘子戶也會用極端的方式，但他們的心態(tài)和抗?fàn)幠繕?biāo)往往不同，許多強(qiáng)勢釘子戶的抗?fàn)幨且环N不服氣、不服輸?shù)男膽B(tài)，其目標(biāo)往往是夾雜著“個(gè)人利益最大化”，而弱勢釘子戶的抗?fàn)幫且环N無奈、是對變遷的恐慌心態(tài)，其目標(biāo)是為了尋求最基本的生存和生活保障。

（六）普通民眾

普通民眾指那些在縣域治理中人數(shù)眾多、卻是分散的、勢單力薄且專注于自己如何“過日子”的人群。也就是說，相對于釘子戶而言，大部分普通民眾是安分、老實(shí)、隨大流的。普通民眾的行為特點(diǎn)是對公共事務(wù)不太關(guān)心，以家庭為核心，過好自己的日子。雖然普通民眾不具有政治參與文化，但是在日常治理中，普通民眾的沉默或?qū)惨?guī)則的淡漠往往也會導(dǎo)致縣域公共治理的困境，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)公共利益。

二、能動(dòng)者間的結(jié)構(gòu)關(guān)系

雖然各個(gè)能動(dòng)者與縣域治理的實(shí)踐活動(dòng)相互關(guān)聯(lián)，交織運(yùn)行，但在縣域政府治理中，最具影響力的能動(dòng)者是以政府為主體的領(lǐng)導(dǎo)和普通干部與政府治理對象為主體的釘子戶和普通民眾。甚至可以說，基層政府與社會的互動(dòng)，很大程度上其實(shí)是縣域政府中的領(lǐng)導(dǎo)和普通干部與縣域治理中其他能動(dòng)者之間的互動(dòng)。因此，這兩大能動(dòng)者的關(guān)系構(gòu)成了縣域治理主體的主要結(jié)構(gòu)關(guān)系，從中我們也能較為形象地理解政府與社會、官與民之間的關(guān)系。

（一）領(lǐng)導(dǎo)與其他能動(dòng)者之間的關(guān)系

1.領(lǐng)導(dǎo)和普通民眾的關(guān)系：“遙不可及”。雖然縣域政府是離普通民眾最近的一線政府，但我們在所調(diào)查的縣域發(fā)現(xiàn)，如果普通民眾試圖與縣委、縣政府的主要領(lǐng)導(dǎo)會面，至少要經(jīng)過三重門，第一重是政府大院的保安，第二重是政府大樓電梯口的設(shè)有密碼的玻璃門，第三重是縣主要領(lǐng)導(dǎo)辦公樓層的鐵門。鐵門平時(shí)都上鎖，由領(lǐng)導(dǎo)的秘書把守著。所以，對于一個(gè)普通群體而言，如果他們想去見縣主要領(lǐng)導(dǎo)，那是件相當(dāng)困難的事情。

2.領(lǐng)導(dǎo)與釘子戶的關(guān)系：“避而不見”。普通民眾都很難見到領(lǐng)導(dǎo)，如果釘子戶想找縣主要領(lǐng)導(dǎo)上訪，那更是難上加難，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)對釘子戶一般采取回避的方式。例如，為了躲避那些前來政府大院上訪或群訪的民眾，縣主要領(lǐng)導(dǎo)很少從政府大門出入，而是坐電梯到地下車庫直接離開。雖然2008年出臺的領(lǐng)導(dǎo)大接訪制度要求縣主要領(lǐng)導(dǎo)每周要接訪群眾1次。但只是奧運(yùn)會、“兩會”等重要敏感時(shí)期才接訪，以控“京訪”。正常時(shí)節(jié)的接訪大多是儀式性的，即在接訪室與民眾面談1小時(shí)左右離開，由其他副職的縣領(lǐng)導(dǎo)（人大、政協(xié)的居多）主持和接訪?？傊?，即使在一個(gè)小縣城里，普通群體都很難見到作為書記、縣長的縣主要領(lǐng)導(dǎo)，盡管他們也是基層干部，但他們與基層民眾的距離已相當(dāng)遙遠(yuǎn)。

3.領(lǐng)導(dǎo)與商人的關(guān)系：“稱兄道弟”。與對待普通民眾和釘子戶不同，領(lǐng)導(dǎo)對商人是熱情甚至是殷勤的。事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)的一些業(yè)余時(shí)間是與商人共度的，他們一起吃飯、打牌、休閑。在2012年公車不能私用、公款不能消費(fèi)后，商人的車便成為領(lǐng)導(dǎo)私用時(shí)的專車，領(lǐng)導(dǎo)的賬單則由商人搶著付款。領(lǐng)導(dǎo)與商人的關(guān)系似乎更為親密了。這親密關(guān)系的背后往往有著共同的利益紐帶——項(xiàng)目。縣域的一些重點(diǎn)項(xiàng)目，大多數(shù)是被那些與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系密切的商人承接。有些項(xiàng)目通過“圍標(biāo)”、“邀標(biāo)”和“流標(biāo)”等形式，幾乎都是為這些商人量身定做。

除縣領(lǐng)導(dǎo)外，縣域內(nèi)作為政策具體操作者的部門領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)其實(shí)也與商人關(guān)系密切。以我們調(diào)研的D縣為例，在商人的許多項(xiàng)目中，大部分都有領(lǐng)導(dǎo)的參與。比如，對于征地拆遷而言，許多領(lǐng)導(dǎo)十分積極，因?yàn)檎鞯乇澈箜?xiàng)目所產(chǎn)生的利益都有他們一份。領(lǐng)導(dǎo)與商人的關(guān)系也可以從政府招商引資工作中得到充分展現(xiàn)和說明。D縣政府的招商文件中，甚至有對商人采取“保姆式服務(wù)”的措辭。

4.領(lǐng)導(dǎo)與混混的關(guān)系：“愛恨交織”。在縣域，有名的混混同時(shí)也是本地有名的商人，所以那些成為大商人的混混與領(lǐng)導(dǎo)幾乎也是“稱兄道弟”的關(guān)系?；旎煲?yàn)榭梢栽谥T如征地拆遷等政府難以應(yīng)對的治理事件中發(fā)揮作用，被領(lǐng)導(dǎo)們表揚(yáng)為“工作得力”，對他們喜愛有加。但是，由于大部分混混都可能參與黃、賭、毒等非法生意，并且時(shí)常因欺行霸市而影響社會秩序、激發(fā)社會矛盾導(dǎo)致民眾上訪，從而加重領(lǐng)導(dǎo)治理負(fù)擔(dān)，甚至引發(fā)治理風(fēng)險(xiǎn)，令領(lǐng)導(dǎo)不滿。所以，領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)必須在姿態(tài)上或?qū)嶋H行動(dòng)上對混混進(jìn)行打壓，以平民憤。

（二）普通干部與其他能動(dòng)者之間的關(guān)系

理論上講，普通干部與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系應(yīng)該是“執(zhí)行和命令”的關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)中，可能只有那些想被提拔的年輕人才會真正做到完全服從領(lǐng)導(dǎo)的意愿。大多數(shù)普通干部雖然會按照既有的規(guī)章制度做好自己分內(nèi)的事，但一旦需要做一些得罪人的事，比如對付釘子戶，他們便難以按照領(lǐng)導(dǎo)的意愿執(zhí)行，而是采用消極和怠慢的態(tài)度。因?yàn)槠胀ǜ刹看蛐睦锒疾辉敢獾米锶?，更不愿意與民眾、釘子戶起沖突，所以，一般得罪人的事，普通干部是不會去做的。這時(shí)，混混就要上場?；旎熘耘c領(lǐng)導(dǎo)、普通干部的關(guān)系都比較密切，是因?yàn)楫?dāng)普通干部不積極時(shí)，混混愿意沖到前線去支持領(lǐng)導(dǎo)的“事業(yè)”。所以，在基層治理中，混混是用來得罪人的，因?yàn)榛旎觳慌碌米锶恕?/p>

普通干部為何變得消積懈怠，不去“得罪”民眾和釘子戶，很大原因在于公共輿論和網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)達(dá)的情況下，普通干部的非正式行為容易導(dǎo)致公眾的譴責(zé)，或承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。出于對自身利益和職業(yè)安全的考慮，普通干部的理性行為是“不做事”，或是做個(gè)不得罪人的“老好人”。所以，基層普通干部和普通民眾之間的關(guān)系不再像稅費(fèi)時(shí)代時(shí)那樣緊張，而是“客客氣氣”的，誰也不得罪誰。不愿意積極做事的普通干部自然與基層民眾之間的交往變少了，關(guān)系也就相應(yīng)地變得疏遠(yuǎn)，既沒有緊張的不良關(guān)系，也沒有親密的良好關(guān)系。

三、能動(dòng)者規(guī)則的非對等性

在理論上，治理通常被認(rèn)為“是一種用于處理廣泛問題和沖突的方式或機(jī)制，在此過程中，政府和各種非政府行為主體通常通過談判達(dá)成彼此滿意和對彼此具有約束力的決定”。[7]但在現(xiàn)實(shí)中，如果沒有基于共識和公共利益的原則和是非標(biāo)準(zhǔn)，那么不可避免的結(jié)果是“會哭的孩子有奶吃”。于是，那些有關(guān)系有背景的，或是膽子特別大、敢于并善于向政府對抗的能動(dòng)者，往往能突破基本的公共準(zhǔn)則，依據(jù)特殊的政策和規(guī)則達(dá)到自己的目標(biāo)。

縣域基層治理的困境在于，一旦各方能動(dòng)者對規(guī)則和資源的使用喪失了基本共識和“公共性”時(shí)，那么基于合作的“善治”便難以達(dá)成。以縣域的征地拆遷為例，那些不依照規(guī)則行事的強(qiáng)勢釘子戶，往往能獲得特殊政策或特殊規(guī)則對待，從而成為縣域城鎮(zhèn)化過程中獲利最大的群體。因?yàn)榭h域政府往往突破常規(guī)，運(yùn)用“擺平”和“搞定”的邏輯，應(yīng)對那些不依常規(guī)行事的強(qiáng)勢釘子戶。比如縣域政府會采取諸如給予享受低保、特殊救助款等利益誘惑的方式，收買這些不遵守公共規(guī)則的強(qiáng)勢群體。

一旦當(dāng)“擺平”和“搞定”、“策略主義”的邏輯成為縣域治理術(shù)中的常態(tài)技術(shù)時(shí)，[8]基層治理將越來越失去其公共性和政治性。[9]如縣域政府在弱勢的能動(dòng)者面前表現(xiàn)得很強(qiáng)勢，是個(gè)盛氣凌人的強(qiáng)者;而在強(qiáng)勢的能動(dòng)者前卻表現(xiàn)得很弱勢，是個(gè)畏縮的弱者。這種欺軟怕硬的姿態(tài)和行為將會加劇基層治理技術(shù)和治理規(guī)則使用的個(gè)體化、隨意性，從而導(dǎo)致縣域政府在公共治理中喪失應(yīng)有的權(quán)威和能力。更為重要的是，縣域政府治理的去政治化反過來會進(jìn)一步加劇基層治理結(jié)構(gòu)和治理能力的失衡，進(jìn)而加劇基層公共品供給和公共利益分配的不平衡，這無疑會加劇損害原本認(rèn)同度極低的基層政府形象。

四、“分利秩序”：能動(dòng)者結(jié)構(gòu)失衡的政治后果

在規(guī)范性層面討論治理結(jié)構(gòu)時(shí)，研究者一般都強(qiáng)調(diào)多中心、多主體的網(wǎng)絡(luò)化治理，并認(rèn)為這樣的治理結(jié)構(gòu)才有利于實(shí)現(xiàn)各行動(dòng)主體之間的利益。更為重要是的，這種規(guī)范性治理結(jié)構(gòu)理論背后往往暗含著治理民主化的價(jià)值取向，從而在理論上使“政府治理”不同與“政府管理”。然而，在具體實(shí)踐中，能動(dòng)者之間實(shí)現(xiàn)利益均衡以及民主化的前提是所有能動(dòng)者之間在規(guī)模、所擁有的資源和能量等方面相當(dāng)，否則，各能動(dòng)者間的談判或博弈就難以實(shí)現(xiàn)均衡。

縣域政府實(shí)踐的一個(gè)明顯特征是治理主體結(jié)構(gòu)的非均衡性，即領(lǐng)導(dǎo)干部與普通大眾相脫離，而與商人、混混等強(qiáng)勢群體的關(guān)系較為緊密。比如D縣也采用了“土地-財(cái)政-金融”三位一體的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。[10]但這一模式背后有著具體的能動(dòng)者，即獲取土地財(cái)政的政府和擁有金融資本的商人。土地收益成為這兩者的共同利益基礎(chǔ)。從這一角度看，“土地-財(cái)政-金融”的一體化實(shí)質(zhì)是縣域政府和商人的利益聯(lián)盟。之前不入流的混混之所以能加入此利益聯(lián)盟，是因?yàn)橥恋卦陂_發(fā)之前必須經(jīng)過征地拆遷這一環(huán)節(jié)，混混恰恰在這一環(huán)節(jié)中發(fā)揮著重要作用，且能有效地應(yīng)對因征地拆遷而涌現(xiàn)出來的“釘子戶”。

由于土地收益十分凸顯，作為能動(dòng)者的政府與強(qiáng)勢群體的行為也表現(xiàn)得極為充分，其利益聯(lián)盟的特性也較為顯著。但事實(shí)上，政府和強(qiáng)勢群體在土地收益方面形成聯(lián)盟，也會在其他公共利益領(lǐng)域聯(lián)盟。比如，大量轉(zhuǎn)移支付資源以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游、環(huán)境等綜合開發(fā)項(xiàng)目的形式自上而下到達(dá)縣域政府，這為地方強(qiáng)勢群體與縣域政府結(jié)盟提供了巨大的資源空間與條件。各類項(xiàng)目被強(qiáng)勢群體承攬，基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部也從中撈取好處，并與強(qiáng)勢群體之間形成灰色利益鏈條，結(jié)成合謀套取公共資源的利益聯(lián)盟。一旦政府與強(qiáng)勢群體之間形成了利益聯(lián)盟，政府就很容易在市場行為中偏向于強(qiáng)勢群體而損害普通民眾的權(quán)益，強(qiáng)勢群體也情愿協(xié)助政府以“擺平”各類不穩(wěn)定因素，基層治理結(jié)構(gòu)由此失衡。

利益聯(lián)盟和治理結(jié)構(gòu)失衡的直接后果是形成一種以謀取公共資源為目標(biāo)的“分利秩序”，[11]進(jìn)而導(dǎo)致“基層治理的內(nèi)卷化”。[12]所以，如果我們不分析治理中各個(gè)能動(dòng)者的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，僅僅從規(guī)范性角度討論治理主體結(jié)構(gòu)，就容易認(rèn)為治理主體的多元化、多層次性意味著單一權(quán)力向多元權(quán)力的轉(zhuǎn)變，意味著治理的民主化，從而看不到其中的規(guī)則和資源的運(yùn)用特點(diǎn)，以及治理主體之間的結(jié)構(gòu)特征、政府治理能力和相應(yīng)的社會秩序問題。