廣東公安水上救生運行模式研究

梁建軍，張良力

（廣東警官學(xué)院 基礎(chǔ)課教研部，廣東 廣州 510232）

近些年來，水災(zāi)、火災(zāi)、地震等自然災(zāi)害多次發(fā)生，對于這些自然災(zāi)害國家有緊急應(yīng)急管理系統(tǒng)，系統(tǒng)的高效、快速的運轉(zhuǎn)和管理會減少災(zāi)害帶來損失。水上救生運行機制的管理就是其中的一個部分。廣東地處沿海開放城市，水系較為發(fā)達，水運經(jīng)濟快速發(fā)展，各種水上交通事故也不可避免地隨之而來。近幾年珠江幾次倒灌，險情環(huán)生，給人民的生命財產(chǎn)帶來了較大的威脅，廣東公安水上救生尤顯重要。

水上突發(fā)事件它不僅僅是單一險情或者是一次事故。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息的發(fā)達，災(zāi)害事故影響擴散非常廣泛?？焖?，突發(fā)事件的應(yīng)急處理效果，既考驗政府的執(zhí)政能力高低，又關(guān)系到水上公安的形象。目前，廣東水上公安管理的內(nèi)河、海岸線通航里程較長，跨區(qū)域特點明顯；水上救生工作具有時間緊迫、涉及專業(yè)性較強、風(fēng)險很高、面廣等多種特點。近年來由于各種因素導(dǎo)致的水上險情接二連三發(fā)生，公安水上救生工作的困難度持續(xù)加大?，F(xiàn)實對于各類別的水上搜救單位之間的協(xié)同合作能力、救援機構(gòu)的組織、協(xié)調(diào)能力和一線搜救人員的水上能力需要具備較高的水平。目前，廣東水上應(yīng)急救生在應(yīng)急組織、應(yīng)急協(xié)調(diào)機制、資金保障等方面仍存在一定的不足，因此，如何通過對廣東公安水上救生運行模式的建立、研究和改進，保障人民生命財產(chǎn)安全、社會和諧穩(wěn)定，這是一個亟待解決的問題。

一、 廣東公安水上救生運行模式現(xiàn)狀與存在問題

（一）廣東水域特點

廣東省的珠三角地區(qū)，水系頗為發(fā)達，海岸線里程較長，河涌縱橫交錯，湖泊多不勝數(shù)，水庫和魚池更加比比皆是，其中（集水面積100平方千米以上的河流有543條，共有大小河流1343條，總長約2.5萬千米）。以廣州市為例，廣州是我國沿海重要港口城市，是古代海上絲綢之路的重要起點，市內(nèi)河流、池塘、水渠等天然水資源豐富，河涌水網(wǎng)縱橫交織、四通八達，擁有800多平方公里的行政水域，目前，珠江流域廣州段能通航的水道就達到了38條，粗略估計通航水域總長近500公里。水上公安管理的內(nèi)河、海岸線通航里程較長，跨區(qū)域特點明顯。

（二）廣東水上救生現(xiàn)狀

廣東省豐富的水資源為人們的生產(chǎn)和生活帶來諸多便利的同時，水上事故的發(fā)生率也比前些年大為增加，近年來廣東省各地不時發(fā)生溺水事件的報道讓人觸目驚心。據(jù)公安部門統(tǒng)計，近三年來，全省各地市公安機關(guān)110年接報溺水事故近百起（大部分警情發(fā)生在沿海及中小城市，發(fā)案高峰期在每年的4-10月）。2018年1-5月，僅廣州、佛山、清遠三市公安機關(guān)110接報的溺水警情平均達20宗，成功救起47人，死亡31人。以廣州為例，廣州水警局在水上救生處置方面相對來說比較成功，其主要做法有：一是采取警用躉船作為基礎(chǔ)、快艇快速反應(yīng)作為補充的水上處警新的運行模式，把水上派出所前挪到水域的第一線，使水上公安的工作進一步接近水面，這種做法改變了以往傳統(tǒng)的依賴岸上派出所和碼頭為基地的運行機制的局面，又能避免重復(fù)建設(shè)派出所的工作，節(jié)約社會資源。把派出所前挪到水上，這樣更有利于快速反應(yīng)、快速處置水上險情，與傳統(tǒng)運行模式比起來具有較強的靈活性。二是廣州水警狠抓水域巡邏防控機制建設(shè)。結(jié)合不同時期勤務(wù)等級反應(yīng)要求，基層“六所一隊”（6個派出所、1個巡邏大隊）每天出動多個水上巡組，配合7個視頻監(jiān)控中心（室），采取實兵巡邏和視頻巡邏相結(jié)合的方式，織密水上巡防網(wǎng)絡(luò)，增強動態(tài)打擊能力，展開24小時巡邏防控工作。三是與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，加強珠江兩岸水上救生設(shè)施建設(shè)，如設(shè)置救生階梯、救生箱等。近幾年來，廣州水警受理的有效警情、刑事和治安警情一直呈“穩(wěn)中有降”態(tài)勢，取得了一定實效。據(jù)統(tǒng)計，近5年來（2013年—2017年），廣州水警共救起落水群眾426人，年均救起落水者80多人。

（三）廣東公安水上救生運行模式現(xiàn)狀

通過對中山市、陽江市和清遠市特警支隊及基層一線水上派出所的調(diào)研，特別是近年發(fā)生溺水事故較多的汕頭、湛江等地的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)廣東公安在水上應(yīng)急管理、應(yīng)急組織、應(yīng)急協(xié)調(diào)機制、資金保障人才培訓(xùn)等方面仍存在一定的不足?；鶎右痪€水上派出所水上搜救聯(lián)動機制不完善，水上救生技能缺乏訓(xùn)練、水上救生設(shè)備（比如快艇、救生圈、沖鋒舟、救生繩、救生衣、潛水服以及其他個體救生防護設(shè)備）嚴重缺乏。由于平時水上救援發(fā)生的機率和陸地警情比起來要小的多，大部分派出所對于救生設(shè)備的配備、維護與檢修、救生人員的技能培訓(xùn)都沒有形成一種常規(guī)，一旦危險發(fā)生，大多就是匆忙上陣，救援的效果可想而知。

1.水上救生管理和應(yīng)急處置機制有待加強

水上救生具有很強的時效性，應(yīng)該按照“接警快、反應(yīng)快、處置快”的目標進行。公安機關(guān)作為水上救生的主體，各地市、區(qū)、縣公安局雖基本建立了水上救援機構(gòu)，但都存在專業(yè)技術(shù)人員少、設(shè)施裝備差而且不齊全、救生設(shè)備落后等問題。水上搜救機構(gòu)的組織架構(gòu)與運行模式不合理，工作效率非常低下。同時，險情事發(fā)水域需要明確進行劃分，不能出現(xiàn)多頭管理、職責不清、合作不暢等情況。由于專業(yè)水上救生人員偏少，存在“單打獨斗”、缺乏同有關(guān)單位進行積極合作機制等原因，在遇到溺水警情時，往往是出警及時，到達現(xiàn)場束手無策，只有請示，請求支援，這樣的處置機制，嚴重影響政府及公安機關(guān)形象。

2.水上救生隊伍建設(shè)及訓(xùn)練機制不完善

公安專業(yè)水上救生力量薄弱，水上救生專業(yè)的技術(shù)技能人才嚴重缺乏，有豐富的救生經(jīng)驗或者受過多種正規(guī)培訓(xùn)的救生人才更少。水上救生的基礎(chǔ)設(shè)施落后，裝備的配置嚴重不足，大都是年久失修或者沒有科技含量的陳舊工具。不少基層單位的救生設(shè)備就一艘艇，幾根繩子。水上救生訓(xùn)練內(nèi)容方法陳舊、單一，訓(xùn)練大多僅限于靜水水域訓(xùn)練。

3.社會各類救援力量的合作機制亟待建立

水上發(fā)生險情，時間就是生命，需要的是最快速的出警機制，人一旦落水超過5分鐘就可能出現(xiàn)生命危險。社會救援整體救援預(yù)案不完善，涉及到大災(zāi)害的搶險救援方案落后或根本無人綜合考慮，更談不上進行系統(tǒng)的戰(zhàn)術(shù)研究和戰(zhàn)法訓(xùn)練，從而導(dǎo)致發(fā)生災(zāi)害事故時，不能及時、科學(xué)、有效地處置。已經(jīng)編制完成的綜合、專項、保障及分預(yù)案等未全面進行演練評估和修訂完善，未簡化編制操作程序和職能針對性、操作性不強。建議由政府出資，由水上公安牽頭，每年組織民間社會救援力量一起參與救援實戰(zhàn)演習(xí)，逐步引導(dǎo)他們在災(zāi)害發(fā)生時主動參與應(yīng)急救援，資源共享，不斷提升救援專職人員與社會力量之間協(xié)同作戰(zhàn)的能力。

4.激勵機制不完善

不論是專業(yè)水上救生機構(gòu)還是民間水上救生組織，水上救生多是在水況較為惡劣的情況下進行，其工作具有危險性、特殊性。政府應(yīng)該出臺相關(guān)激勵措施，比如在人員補充、職務(wù)晉升和待遇方面給予更多的優(yōu)惠政策，激勵更多從事水上救生事業(yè)的人員參與進來，促進水上救生事業(yè)的發(fā)展。

二、構(gòu)建廣東公安水上救生運行模式

（一）完善廣東省水上救生管理機制，建立水上救生分級處置機制

1.要完善廣東省水上救生組織體系，指揮協(xié)調(diào)有力

水上救生僅靠政府力量是很難實現(xiàn)廣覆蓋和高效能的。要以預(yù)案建設(shè)為基礎(chǔ)，形成“以公安水上救援為主體、以其他公共救援力量為補充”的“層次性”構(gòu)架，制定既有分工又有高度結(jié)合的高效的聯(lián)動協(xié)調(diào)救援機制，真正將應(yīng)急救援分隊融為整體，極大地提高快速反應(yīng)能力和聯(lián)動作戰(zhàn)能力；將現(xiàn)在所具備的搜救力量團隊按照專業(yè)技術(shù)水平、劃分為不同類別，比如一級救援機構(gòu)、二級救援機構(gòu)等，進一步明確和落實各類機構(gòu)之間的職責分工及快速聯(lián)動等；構(gòu)建適合廣東省水上公安機關(guān)水上救生的應(yīng)急指揮機制，加強管理與培訓(xùn)，實現(xiàn)人與裝備的最佳結(jié)合。要經(jīng)常性開展救援實戰(zhàn)演習(xí)，明確演習(xí)任務(wù)、方法、程序和注意事項，通過不斷的磨合，隊員不斷熟悉救援設(shè)備的操作，確保應(yīng)急救援時協(xié)作和分工，從而提升各分隊反應(yīng)能力和綜合救援能力。

2.要建立水上救生分級體系，完善水上救生應(yīng)急處置機制

水上救生行動應(yīng)采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級響應(yīng)、屬地為主的原則，由屬地水上公安機關(guān)負責轄區(qū)的水上應(yīng)急救生工作，統(tǒng)一指揮，成立水上應(yīng)急救生組織機構(gòu)。當出現(xiàn)水上警情時，立即通知水陸巡防警員對事故點進行先行救援。與此同時，根據(jù)險情等級，迅速啟動水上應(yīng)急處置預(yù)案，派遣有關(guān)單位及人員進行救援，達到“快速出警，立即救助”的目的，實現(xiàn)效益最大化和體現(xiàn)“扁平化”的出警模式。見圖1：

圖1 水上救生應(yīng)急處置快速反應(yīng)流程圖

3.完善和理順水上救生管理體制

完善和理順管理體制主要是為了避免多家行政職能部門共同管理所帶來的職責不清、相互推諉現(xiàn)象。如目前廣州市河道就有廣州水上分局、海運公安局、海事公安局等五家部門共同執(zhí)法管理。由于執(zhí)法部門較多，各職能部門之間不僅會出現(xiàn)職能重疊、工作相互交叉現(xiàn)象，而且會存在一定的管理盲區(qū)和真空點針對以上情況，建議上級有關(guān)部門，特別是水上主管行政機關(guān)應(yīng)結(jié)合我省今后的機構(gòu)改革和水上管理工作特點，逐步理順和完善水上救生管理體制，提高水上救生管理的能力和方法和救生效能。

（二）加強專業(yè)水上救生隊伍建設(shè)，完善救生器材的裝備

1.針對水上救生工作專業(yè)性特點，廣泛吸納水上救生專門人才

水上作業(yè)要求民警不僅具有較高的水上救生技能，還要求民警掌握一定的水文、通訊、駕駛（快艇、摩托艇）、航海、無人機駕駛操控和雷達搜索等各方面的專業(yè)技能，這方面專業(yè)知識的形成都需要較長期的學(xué)習(xí)和實踐。近年來， 廣東水上公安機關(guān)主要從交通、航海等院校接收具有一定水上實戰(zhàn)經(jīng)驗的畢業(yè)生或轉(zhuǎn)業(yè)海軍(警)干部，通過以老帶新、參加應(yīng)急或海事部門組織培訓(xùn)等方式，加大對專業(yè)人才的吸收和再培養(yǎng)。雖說目前已經(jīng)取得一定的成效，但從長遠的發(fā)展來看，水警隊伍仍需要大量具有水上技能的專業(yè)人才特別是專家型的人才。水面巡艇的保養(yǎng)、維修和水上救生器材的維護等后勤工作以后必將逐步走向社會化，但水警隊伍今后發(fā)展和規(guī)劃仍應(yīng)以廣泛吸納專家型人才為主。專家型人才專門負責論證和規(guī)劃水上公安民警在出警船艇、水上搜救基地建設(shè)和維護等方面的事宜，為一線水上公安民警提供更專業(yè)的知識培訓(xùn)和技能指導(dǎo)。

2.完善水上救生設(shè)施

建議各級地方政府加大資金投入，在屬地江河、湖泊和水庫極易發(fā)生水上事故的水域備置基本的水上救生器材，比如救生圈、救生繩和救生桿，并配備使用操作指南，讓公眾看得明白，在遇到溺水事故救助時懂得如何使用。目前水上搜救、尸體打撈手段少、定位難、潛水、探摸難度大，由于缺乏專業(yè)裝備和水上救生專門技能型人才，目前的打撈手段基本是“一圈一桿一艇”，只能對漂浮物進行簡單打撈，一旦溺水人員沉入水下，救援人員往往束手無策。應(yīng)合理購置和調(diào)配性能較好、速度較快、機動靈活的新型高速快艇，進一步提升出警速度，同時增配搜救設(shè)備（如無人機），選位配置救生氣墊、救生手環(huán)等，改進當前水上救援裝備落后的現(xiàn)狀。

強化民警接處警和熟練掌握使用救援裝備能力，例如在什么情況下使用何種裝備，以及怎樣使用，做到有的放矢，物盡其用。另外，由于水上救援具有時效性強特點，民警應(yīng)熟練掌握處警流程，提高對溺水警情處置的敏感度，快速出警，做到水上搜救規(guī)范有序，例如，接警后派出所設(shè)定的碼頭屯兵點，先行派警。接警后，由社會合作組織先行救援。接警后，由專業(yè)民警根據(jù)警情，攜帶基本的救生器材先行處置。不論何種方式出警都要求以最快速度到達現(xiàn)場，投入救援，處置過程及時向上級指揮中心匯報，根據(jù)救援等級、難易，及時要求增援（包括人員、醫(yī)護設(shè)備）等。

做好救援善后處置，公安機關(guān)應(yīng)及時請相關(guān)部門積極介入，在地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，認真調(diào)查事故起因，及時向社會公布調(diào)查結(jié)果，對在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的安全隱患及時進行整改，妥善處理因處置不當而引發(fā)的群體性事件，防止事態(tài)擴大，確保社會安寧穩(wěn)定。

3.加強水上救生基地建設(shè)和完善培訓(xùn)機制

公安機關(guān)專業(yè)水上救生人員嚴重不足，大多缺乏實戰(zhàn)訓(xùn)練，由于沒有專業(yè)水上救生人員，涉水警情發(fā)生后，出警人員抵達現(xiàn)場往往存在不會游泳而無法下水救援，或因救援知識缺乏而延誤最佳救援時機從而增加水下救援的危險性。因為只有經(jīng)過專業(yè)技能培訓(xùn)的公安民警才會懂得如何對溺水人員進行有效施救，確保救援工作的安全。

時下缺少水上救生技能進行專門培訓(xùn)的單位和機構(gòu)，水上救生科目的訓(xùn)練也僅限于泳池救生和簡單救生工具的使用和教學(xué)，缺乏海浪救生專業(yè)技能培訓(xùn)，且培訓(xùn)教官多以泳池教練員為主。這與水上公安實際工作相脫節(jié)，建議各地市公安機關(guān)針對目前水上救生工作現(xiàn)狀，開展以貼近實戰(zhàn)的海浪救生技能實操培訓(xùn)，尤其是快艇、沖鋒舟和無人機駕駛等專業(yè)技能的操練，同時，加強與救撈、航運等部門的溝通協(xié)調(diào)，建設(shè)專門的水上搜救培訓(xùn)基地，培養(yǎng)水上搜救專門人才。

（三）構(gòu)建互動機制，充分調(diào)動社會力量

水上救援，尤其是較大險情的水上救援，作為水上險情救援主體的公安機關(guān)，應(yīng)按照黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，單位全面負責，社會組織積極參與的原則，加強與社會組織的互動合作，構(gòu)建出水上公安與社會組織互動的運行機制。一是健全社會組織利益表達通道，如賦予社會組織水上救援積極分子、先進單位、平安衛(wèi)士等榮譽身份或是一定的經(jīng)濟補償?shù)刃问?，提升其參與水上救援工作榮譽感、責任心。二是健全雙方互動合作通道，充分利用社會組織發(fā)揮其人數(shù)多、裝備好、專業(yè)性強特點。硬件、軟件資源的互補促進水上公安與社會組織在水上救援工作共同形成合力，切實推動水上救援工作的高效開展。例如，廣東中山某地泥頭車沖入河涌事件和廣州二沙島轎車沖入珠江事件，是水上公安機關(guān)與社會組織通力合作（水上公安機關(guān)負責對落水人員進行人命救助，社會組織負責落水車輛打撈）成功案例。見圖2：

圖2 水上公安機關(guān)與社會組織互動運行機制模型

（四）完善制度設(shè)計，激勵方便各方參與

廣東省內(nèi)有的地方對積極參與水上救援工作的單位和組織進行獎勵，以提升社會公眾參與力度，如目前有的水上公安分局就是通過設(shè)立地方性見義勇為基金獎，積極為水域內(nèi)的救援參與者積極申報見義勇為榮譽稱號，爭取獎勵，這種正能量做法應(yīng)及時向全省各地市推廣。同時探索建立城市重點水域救生設(shè)施的配備和人員屯兵點保障機制，加強日常巡邏，消除安全隱患，遇到溺水事件及時進行救助，降低救援風(fēng)險，提高群眾救援的積極性和成功率。如廣州市在市區(qū)沿珠江兩岸每隔一段距離設(shè)置救生階梯和放置救生設(shè)備（救生繩、救生圈），有利于在危急情況下見義勇為者能及時有效地對溺水者開展救援，提高救援成功率。

（五）加強民警警務(wù)技能培訓(xùn)的常規(guī)化運作

水上公安機關(guān)由于工作性質(zhì)原因，水上公安機關(guān)與陸地公安機關(guān)在專業(yè)技能培訓(xùn)的內(nèi)容上有較大差別。在警務(wù)技能裝備上由于各地對水上救生重視程度不一。救援人員臨戰(zhàn)實操經(jīng)驗相差很大，且水上救生裝備種類、數(shù)量及質(zhì)量差別很大。比如：省內(nèi)有些地方特警水上行動組連基本的船舶（快艇、沖鋒舟）都沒有。有些地方的水上行動組雖說有這種裝備，但使用較少，長期處于閑置狀態(tài)，基本等同于報廢。有的水上行動組由于人員時常流動，長期缺乏必要的水上警務(wù)技能訓(xùn)練，有船艇不敢開、下水不會施救。單位相互之間缺乏常態(tài)性的工作溝通與交流機制，一些好的經(jīng)驗做法未能及時推廣，或是救援失敗案例不能及時總結(jié)交流，導(dǎo)致水上救援觀念、訓(xùn)練方式方法陳舊，極易出現(xiàn)“人溺己溺”或是“一人溺水，多人溺亡”的事故。例如，2013年5月，廣東惠州某縣一初中生溺水，4名同學(xué)參與救援，結(jié)果5人全部溺亡。

（六）完善水上救生管理機制，建立水上救生分級處置機制

水上救生僅靠政府一家的力量是很難實現(xiàn)廣覆蓋和高效能的，應(yīng)當建立由公安機關(guān)牽頭的水上救生協(xié)調(diào)機制，通過加強與邊檢、海關(guān)、海事、漁政、打撈等水上機構(gòu)的聯(lián)系，共同成立水上救援指揮部，按照事故等級，定期演練，提高防范和處置水上應(yīng)急救援能力。將現(xiàn)有的水上救生力量進行分類，進一步明確和落實各分類單位的職責、分工協(xié)作的內(nèi)容和形式等。通過加強與地方水上救援民間組織的聯(lián)系，采取聯(lián)動方式，在特定時間和特殊水域段進行常態(tài)化值守，做到快速反應(yīng)、資源共享、優(yōu)勢互補，確保出警及時到位。四是利用大數(shù)據(jù)構(gòu)建適合我省水上公安機關(guān)水上救生應(yīng)急指揮機制，統(tǒng)一報警方式，實行“扁平化接處警”模式，通過利用視頻監(jiān)控、水下聲納定位等高科技設(shè)備參與水上救生工作，同時盡可能地減少接處警中不必要的中間環(huán)節(jié)，提高處警效率。