“一帶一路”與全球治理的關(guān)系

“一帶一路”已經(jīng)成為中國在新時(shí)期參與全球治理的重要實(shí)踐，引起了世界各國的關(guān)注。中國政府在官方文件中明確提出了“一帶一路”與全球治理之間存在重要的聯(lián)系。特別是在2018年8月27日推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作五周年座談會(huì)上，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)：共建“一帶一路”順應(yīng)了全球治理體系變革的內(nèi)在要求，彰顯了同舟共濟(jì)、權(quán)責(zé)共擔(dān)的命運(yùn)共同體意識(shí)，為完善全球治理體系變革提供了新思路和新方案。

在這種背景下，理解和分析“一帶一路”與全球治理之間的關(guān)系具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和政策價(jià)值，因此成為當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界面臨的重要研究課題。

“一帶一路”的倡議和實(shí)踐本身涵蓋了器物、制度和理念三個(gè)層面，隨著實(shí)踐的不斷拓展，與現(xiàn)有全球治理體系之間的互動(dòng)也會(huì)不斷深入。全球治理具有自身的價(jià)值維度，但更多體現(xiàn)為國際政治和世界經(jīng)濟(jì)中為了應(yīng)對(duì)各種全球性問題而設(shè)立的各種規(guī)范、規(guī)則、程序和機(jī)制。本文嘗試回答如下問題：“一帶一路”作為中國在新時(shí)期參與全球治理的重要實(shí)踐，會(huì)對(duì)現(xiàn)有的治理體系產(chǎn)生何種影響？從理論和實(shí)踐上看，二者之間又存在怎樣的互動(dòng)關(guān)系？“一帶一路”在何種意義上可以為完善全球治理體系做出貢獻(xiàn)？

現(xiàn)有相關(guān)研究狀況

近年來，中國學(xué)者逐漸意識(shí)到這些問題的重要意義，發(fā)表了一大批文獻(xiàn)。不過，仔細(xì)分析中國現(xiàn)有的文獻(xiàn)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)還應(yīng)加強(qiáng)以下三個(gè)方面的研究：

首先，中國學(xué)者雖強(qiáng)調(diào)了“一帶一路”對(duì)于全球治理理念的貢獻(xiàn)，但對(duì)現(xiàn)有治理體系作為規(guī)則層面的影響以及互動(dòng)關(guān)系討論不夠。“一帶一路”在理念層面無疑支持了全球治理的規(guī)范價(jià)值理念，其所承載的人類命運(yùn)共同體理念與全球治理委員會(huì)最初提出的價(jià)值理念有契合之處。但是，全球治理作為規(guī)則體系與“一帶一路”所涉及的實(shí)踐層面的合作機(jī)制之間可能存在的問題需要更深入的討論。

其次，目前的中文文獻(xiàn)主要是在國際政治層面而且是針對(duì)正式制度的討論，但對(duì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的非正式制度層面的討論卻有待深化。當(dāng)前，除了各種正式的國際規(guī)則以外，還存在著由非政府組織提出的大量的非正式規(guī)則和規(guī)范，它們規(guī)范和約束著世界經(jīng)濟(jì)中的各種微觀行為。

最后，中國的現(xiàn)有文獻(xiàn)盡管揭示了“一帶一路”對(duì)全球治理的貢獻(xiàn)和積極意義，但是并未充分討論“一帶一路”與現(xiàn)有全球治理之間潛在沖突的可能性。

相比之下，國外學(xué)術(shù)界和媒體則有觀點(diǎn)認(rèn)為，“一帶一路”及其建立的相關(guān)機(jī)制會(huì)對(duì)現(xiàn)有的治理體系構(gòu)成挑戰(zhàn)，相應(yīng)的投資和貿(mào)易模式會(huì)削弱現(xiàn)有治理標(biāo)準(zhǔn)。此類認(rèn)識(shí)大致有三種。

第一，“另起爐灶論”?！耙粠б宦贰背h提出之后，一度被西方媒體解讀為“中國的馬歇爾計(jì)劃”?！耙粠б宦贰奔捌湎嚓P(guān)機(jī)構(gòu)被不少西方學(xué)者和媒體認(rèn)為是中國挑戰(zhàn)甚至取代現(xiàn)有國際組織的舉措，是要建立一個(gè)平行的制度體系（parallel institutions）。然而，事實(shí)上，絕大多數(shù)多邊開發(fā)銀行和國際機(jī)構(gòu)都支持“一帶一路”。盡管如此，類似的懷疑論觀點(diǎn)仍然層出不窮。

第二，“債務(wù)陷阱外交論”。斯里蘭卡在2015年經(jīng)歷政府大選之后，發(fā)生了中國企業(yè)投資的科倫坡港口城項(xiàng)目擱淺事件，西方評(píng)論家將其與斯里蘭卡的債務(wù)問題聯(lián)系起來，“債務(wù)陷阱外交”一詞由此產(chǎn)生。此后，“債務(wù)陷阱外交論”蔓延到更有影響力的大國政府層面，“債務(wù)陷阱外交論”不斷發(fā)酵升級(jí)，幾乎取代“另起爐灶論”成為西方國家批評(píng)“一帶一路”的主要理由。當(dāng)然，西方國家更多是基于自身在歷史上的做法去煽動(dòng)沿線各國民眾對(duì)外資和外債的恐懼心理，以新的形式繼續(xù)鼓吹“中國威脅論”。但是，這里也反映出“一帶一路”在實(shí)踐過程中存在的項(xiàng)目透明度、中國與沿線國家政府在相關(guān)投資項(xiàng)目上的權(quán)利與義務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制、與發(fā)達(dá)國家已有的債務(wù)處理機(jī)制（比如巴黎俱樂部）之間的關(guān)系等問題。如果不能處理好相關(guān)問題，“一帶一路”的聲譽(yù)就會(huì)受到很大的影響。

第三，“上海效應(yīng)”。中國企業(yè)海外投資以及貿(mào)易活動(dòng)的環(huán)境和社會(huì)影響及責(zé)任一直是西方媒體關(guān)注的話題。在2008年國際金融危機(jī)之后，有西方學(xué)者進(jìn)一步擔(dān)憂中國由于環(huán)境和社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，替代西方發(fā)達(dá)國家成為主要進(jìn)口市場后，會(huì)導(dǎo)致其他發(fā)展中國家的環(huán)境和勞工問題惡化。在“一帶一路”倡議正式提出之后，許多學(xué)者認(rèn)為這將會(huì)加速形成以中國為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局，進(jìn)而會(huì)突出上述問題。另外，還有一些國外學(xué)者認(rèn)為，中國國內(nèi)目前正在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，大幅提高環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)通過“一帶一路”對(duì)外轉(zhuǎn)移產(chǎn)能，這也可能會(huì)使原來標(biāo)準(zhǔn)較低的沿線國家加重生態(tài)環(huán)境危機(jī)。然而，“一帶一路”提出了“政策溝通”和“綠色絲綢之路”的倡議，致力于解決投資與貿(mào)易自由化和便利化帶來的環(huán)境與社會(huì)問題，這正是要努力避免“競次”情況的發(fā)生。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于西方國家支持的非政府組織主導(dǎo)了環(huán)境與人權(quán)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)和話語權(quán)，“一帶一路”要建立自身的機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和話語權(quán)就面臨著挑戰(zhàn)。

思考“一帶一路”與全球治理關(guān)系的分析框架

（一）全球治理體系的發(fā)展與“一帶一路”的關(guān)系

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)之后，以2009年召開的二十國集團(tuán)（G20）峰會(huì)為標(biāo)志，全球治理進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。聯(lián)合國在后千年發(fā)展議程中重新獲得主導(dǎo)地位，發(fā)展中國家在國際貨幣基金組織（IMF）等國際機(jī)構(gòu)的代表性與投票權(quán)得到提高，特別是新興大國成立了金磚國家組織等重要的新機(jī)構(gòu)。其中，“一帶一路”倡議的提出以及亞投行等機(jī)構(gòu)的成立，代表著中國參與全球治理達(dá)到了新的高度。

“一帶一路”倡議承載了新的政治哲學(xué)和經(jīng)濟(jì)哲學(xué)理念，與之前的新自由主義全球化及其發(fā)展觀存在根本的區(qū)別。中國提出的新型國際關(guān)系和人類命運(yùn)共同體的理念，代表著中國參與全球治理進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。

（二）“一帶一路”與全球治理關(guān)系的類型學(xué)分析

“一帶一路”與全球治理之間存在著直接的邏輯關(guān)系。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，“一帶一路”致力于通過共同發(fā)展解決貧困等各種全球性問題，承擔(dān)著探索全球治理新模式的使命，承載了中國提出的人類命運(yùn)共同體理念，這與全球治理的理念存在相互契合、相互補(bǔ)充的關(guān)系。特別是其“共商、共建、共享”的原則與以《聯(lián)合國憲章》為核心的國際法基本原則和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則一脈相承，符合國際法治的精神和要求。其次，與“一帶一路”倡議相關(guān)的新制度、新機(jī)制與全球治理現(xiàn)有規(guī)則規(guī)范之間的關(guān)系密切。“一帶一路”本身既包括各種硬件基礎(chǔ)設(shè)施，也包括原則、規(guī)范、國際機(jī)制等各種軟件基礎(chǔ)設(shè)施，它與現(xiàn)有的全球治理形成互動(dòng)關(guān)系。最后，“一帶一路”倡議所推動(dòng)的在中國與沿線國家之間的貿(mào)易與投資流動(dòng)可能塑造出有別于之前經(jīng)濟(jì)全球化的模式，可能會(huì)對(duì)現(xiàn)有治理體系構(gòu)成壓力。它最終取決于中國對(duì)貿(mào)易和投資的相關(guān)規(guī)則和治理模式與現(xiàn)有全球治理體系之間的關(guān)系。

“一帶一路”涉及國際合作的內(nèi)容非常廣泛，將不斷涉及全球治理各個(gè)領(lǐng)域的正式制度和非正式的規(guī)范與機(jī)制，二者互動(dòng)的情況錯(cuò)綜復(fù)雜。正如中國參與全球治理存在不同的路徑，“一帶一路”與全球治理的關(guān)系也必然因議題而異，不可一概而論。

在理論上，我們可以使用權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度形態(tài)兩個(gè)變量來建立一個(gè)二維分析框架，以更好地分析其中的復(fù)雜關(guān)系。其中，權(quán)力結(jié)構(gòu)是指現(xiàn)有治理體系中的權(quán)力分配情況，權(quán)力較為集中的治理機(jī)制的等級(jí)性更強(qiáng)，往往是排他性的，基本是西方發(fā)達(dá)工業(yè)化國家所控制的機(jī)構(gòu)或制度。比如IMF和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）存在決策權(quán)力等級(jí)制和俱樂部式成員身份問題。相比之下，權(quán)力較為分散的組織則包容性較強(qiáng)，貫徹多邊主義原則較為徹底。比如世界貿(mào)易組織（WTO），除了類似聯(lián)合國安理會(huì)這種特別的機(jī)構(gòu)以外，各個(gè)成員國的決策影響力基本相同。

表1 “一帶一路”與全球治理的關(guān)系類型

制度形態(tài)是指現(xiàn)有治理體系的發(fā)展階段，涉及涵蓋范圍、規(guī)則形式、合法性等方面。一般認(rèn)為其中約束性的正式制度更為重要，因?yàn)樗鼘?duì)于成員進(jìn)行成本收益分析更為關(guān)鍵，但是其中的非正式性（informality）往往被忽視了。非正式制度的規(guī)則更為含糊，其中的權(quán)力因素更加隱蔽，主導(dǎo)性大國發(fā)揮作用的空間反而更大。其中包括對(duì)成員的排斥以及基于慣例的決策程序，都會(huì)對(duì)新成員或非成員方產(chǎn)生不利后果。

在不同的情況下，“一帶一路”倡議面臨的制度環(huán)境和權(quán)力格局不同，面對(duì)的反應(yīng)也會(huì)不同。在權(quán)力更為集中、現(xiàn)有規(guī)則和機(jī)制更加完善的領(lǐng)域，“一帶一路”面臨的反彈會(huì)更大。相反在權(quán)力更為分散和更加支持多邊主義的領(lǐng)域，“一帶一路”所體現(xiàn)出來的良性競爭就會(huì)更被寬容。比如，聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)以及WTO總體上都支持和肯定“一帶一路”倡議，而在西方主導(dǎo)的非約束性的機(jī)制中，“一帶一路”的許多實(shí)踐會(huì)影響其中規(guī)范和機(jī)制的運(yùn)作效果，因此容易遇到較大反彈。盡管中國因?yàn)闆]有加入相關(guān)機(jī)制并不受其約束，但是其中的張力也會(huì)維持下去。

“一帶一路”對(duì)全球治理的貢獻(xiàn)

“一帶一路”以人類命運(yùn)共同體作為指導(dǎo)理念，把推動(dòng)更多國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為目標(biāo)，對(duì)于現(xiàn)有的全球治理將形成重要的完善和補(bǔ)充。

（一）中國和沿線國家成為全球治理的積極主體

自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，發(fā)達(dá)工業(yè)化國家一直主導(dǎo)著重要的國際組織，并對(duì)世界經(jīng)濟(jì)具有舉足輕重的影響力。在這種背景下，發(fā)展中國家倡導(dǎo)建立國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的呼聲不可能得到積極回應(yīng)，全球治理的資源和話語權(quán)始終被西方國家所掌控。

在國際金融危機(jī)爆發(fā)于發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的背景下，“一帶一路”對(duì)于糾正全球發(fā)展失衡和改善全球經(jīng)濟(jì)治理具有重要的意義。中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和第一大貿(mào)易國在2013年正式提出“一帶一路”倡議，對(duì)于推動(dòng)全球治理的轉(zhuǎn)型具有重要意義。中國已經(jīng)明確定位自身要作為全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者，“一帶一路”是中國體現(xiàn)大國責(zé)任擔(dān)當(dāng)和推動(dòng)解決全球發(fā)展問題的重要載體。中國承諾作為全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者，可以在相當(dāng)程度上提供出口市場和彌補(bǔ)資金缺口，將為全球發(fā)展注入新動(dòng)力。

（二）發(fā)展議題成為國際合作的主要內(nèi)容，糾正新自由主義全球治理的扭曲

現(xiàn)有的全球治理體系受到西方國家價(jià)值偏好的影響，許多機(jī)制或者倡議往往都把人權(quán)、環(huán)境和氣候變化等議題或者規(guī)范放在更加突出的位置，試圖通過大量輸出西方的治理模式來解決當(dāng)?shù)貑栴}。它們沒有切實(shí)根據(jù)第三世界國家的現(xiàn)實(shí)需要來制定治理議程，而是根據(jù)主導(dǎo)國家自身的戰(zhàn)略偏好和利益來推廣價(jià)值觀和拓展資本主義經(jīng)濟(jì)體系。

相比之下，“一帶一路”基于中國自身的經(jīng)驗(yàn)，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通放在突出位置，與沿線國家平等對(duì)話，以發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的方式共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化合作，可以更好地解決發(fā)展中面臨的問題。

（三）尊重各國主權(quán)平等的合作新模式，彌補(bǔ)全球治理體系的缺陷

“一帶一路”基于和平共處五項(xiàng)基本原則，奉行“相互尊重、平等互利、合作共贏”的新型國際關(guān)系理念，遵循“共商、共建、共享”的全球治理新理念。中國倡導(dǎo)的這些基本規(guī)范有利于捍衛(wèi)主權(quán)原則和形成更加穩(wěn)定和平的國際關(guān)系，得到了聯(lián)合國和大多數(shù)沿線國家的支持和歡迎。

中國明確提出要把“一帶一路”建設(shè)成為“和平之路”“文明之路”，有助于從根本上解決全球面臨的諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)?！耙粠б宦贰蓖ㄟ^推動(dòng)共同發(fā)展，能夠消除恐怖主義的土壤，彌補(bǔ)全球治理體系的不足?！耙粠б宦贰蓖苿?dòng)共同繁榮發(fā)展對(duì)于應(yīng)對(duì)恐怖主義等各種全球性問題也許是更為根本性的解決方案。

（四）“一帶一路”探索全球環(huán)境治理的新模式

環(huán)境保護(hù)是“一帶一路”建設(shè)的重要議題。相關(guān)的挑戰(zhàn)更多源于沿線國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)繁重與生態(tài)環(huán)境先天脆弱之間的矛盾。僅依靠單個(gè)國家或地區(qū)的某一倡議與行動(dòng)，均不足以應(yīng)對(duì)“一帶一路”建設(shè)所面臨的跨國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。這需要中國與沿線國家共同提升對(duì)環(huán)境治理議題的溝通，特別是大力幫助東道國提高治理能力，合作構(gòu)建新型的環(huán)境治理體系。

中國政府高度重視綠色“一帶一路”的建設(shè)，提出要將其建設(shè)為“綠色之路”?！耙粠б宦贰备鼮橥瞥绲乃坪跏恰罢邷贤ā钡姆绞?，通過以政府間政策對(duì)話交流和能力建設(shè)來處理相應(yīng)的問題，同時(shí)吸納企業(yè)和社會(huì)組織的參與。這種模式更加重視東道國政府的核心作用，尊重其能動(dòng)性。此外，西方發(fā)達(dá)國家在環(huán)境管理和技術(shù)方面具有優(yōu)勢，如果能夠放棄戰(zhàn)略競爭加入“一帶一路”建設(shè)，將會(huì)有利于形成全新的環(huán)境治理模式，對(duì)于全球環(huán)境轉(zhuǎn)型具有重要意義。

（五）以非西方的新理念、新規(guī)范推進(jìn)全球反腐敗治理

目前，中國和西方國家對(duì)于全球治理的內(nèi)涵和定義仍然存在差異。中國有自己的發(fā)展模式和治理模式，對(duì)于全球治理、法治等概念有自己的理解。

“一帶一路”倡議下的融資計(jì)劃用于支持沿線國家的具體發(fā)展項(xiàng)目，尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項(xiàng)目會(huì)給沿線國家?guī)韺?shí)實(shí)在在的包容性經(jīng)濟(jì)增長，這與20世紀(jì)西方國家的援助資金進(jìn)入少數(shù)精英囊中根本不同。中國近年來積極加強(qiáng)反腐敗國際合作的重要議程，提出要把“一帶一路”打造成為“廉潔之路”?！耙粠б宦贰背珜?dǎo)的這種以《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際公約和相關(guān)雙邊條約為基礎(chǔ)的反腐敗治理，重視提高中國和沿線各國的治理能力，加強(qiáng)企業(yè)自律和腐敗風(fēng)險(xiǎn)防控，將為全球反腐敗治理提供重要的新方法、新路徑。

結(jié)論

當(dāng)前的全球治理體系是一個(gè)復(fù)雜的正式制度和非正式制度組成的網(wǎng)絡(luò)。其中存在能力與合法性不足的缺陷和扭曲，也存在新興領(lǐng)域亟待發(fā)展的新機(jī)制?！耙粠б宦贰背h著眼于世界發(fā)展不平衡的根本問題，致力于通過國際合作解決各種全球性挑戰(zhàn)，將對(duì)解決“治理赤字”的局面發(fā)揮重要作用。本文認(rèn)識(shí)到，“一帶一路”與全球治理體系之間的關(guān)系存在豐富的多樣性，不同的制度形態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上影響著這種關(guān)系。

促進(jìn)與協(xié)調(diào)“一帶一路”和全球治理的關(guān)系，需要妥善應(yīng)對(duì)現(xiàn)在已經(jīng)存在的各種批評(píng)和質(zhì)疑。其中，“一帶一路”要實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有全球治理體系的兼容和緩和潛在的沖突，關(guān)鍵在于避免西方特別是美國的惡意攻擊和抹黑以及惡性競爭，以減少?zèng)_突的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而加強(qiáng)雙方的對(duì)話。