城市如何瘦身強體

呂德文

在國家發(fā)改委不久前發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》中，“收縮型城市”被首次提及。大概要求，是收縮型中小城市要瘦身強體，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區(qū)集中。這一概念在政策中出現(xiàn)，或許表明我們需要對城鎮(zhèn)化的中國道路做一個新的思考。

一般認為，城鎮(zhèn)化過程大致分為三個階段：城鎮(zhèn)化率30％以下屬于初期階段，30％—70％屬于中期階段，70％—90％則屬于后期階段。1998年我國城鎮(zhèn)化率達到30.4%，正式進入城鎮(zhèn)化的發(fā)展中期。到2018年我國城鎮(zhèn)化率已接近60%，這意味著我國城鎮(zhèn)化快速增長期將在可預(yù)期的十幾年內(nèi)結(jié)束。回顧過去20年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，全國各大中小城市大都是以城市擴張

作為政策目標，尤其在土地和人口城鎮(zhèn)化的維度上，表現(xiàn)尤甚。具體而言，多數(shù)城市的發(fā)展都依賴于城區(qū)的擴張和人口流入。乃至于，一些中小型城市在沒有足夠產(chǎn)業(yè)支撐的情況下，僅依靠土地財政也迅速實現(xiàn)擴張。

通過擴張來發(fā)展城市，某種程度上已經(jīng)成為諸多城市發(fā)展規(guī)劃的潛在邏輯，并在政策實踐中形成了一定的路徑依賴。但越是如此，越是需要對城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路做長遠預(yù)測，尤其是要為“后城鎮(zhèn)化時代”的可持續(xù)發(fā)展謀劃。客觀上，我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展還有一定戰(zhàn)略空間，這個時候來重新整理城市發(fā)展方向，正當其時。筆者認為，收縮型城市的提出，對客觀認識城市可持續(xù)發(fā)展有相當啟發(fā)意義。

第一，它意味著城市發(fā)展不是無止境的。相較于20年前，當前我國雖仍處于快速城鎮(zhèn)化進程，但城市發(fā)展的邊界卻清晰可見。某種意義上，過去一些年城鎮(zhèn)化的迅速擴張，既得益于工業(yè)擴張和經(jīng)濟實力的增強，也得益于龐大的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。而今，工業(yè)擴張的速度在降低，農(nóng)業(yè)剩余勞動力也越來越少，兩者同時意味著土地城市化的規(guī)模將達到一定限度。僅從地理空間的角度上說，大多數(shù)城市的擴張空間已經(jīng)不大。因此，“收縮”對絕大多數(shù)城市而言，都是一個客觀要求；每個城市都要為“后城鎮(zhèn)化時代”做好充分準備?！笆湛s型城市”這個說法，其實是對城市擴張沖動的一種抑制。

第二，它意味著城市發(fā)展并不是單一路徑的。迄今，我國已形成“城市群—都市圈—大城市—中小城市—小城鎮(zhèn)”這一多元發(fā)展的城鎮(zhèn)化布局。其中每一種類型都有其獨特的功能地位，需要避免相互競爭、相互替代。因此，一些中小城市的“收縮”，其實是為自己找到準確定位，其發(fā)展方向并不必然是要向“大城市”邁進，做一個有活力的難以被替代的中小城市也蠻好的。

第三，它意味著城市發(fā)展并非沒有風險。在世界城市發(fā)展史上，收縮型城市往往意味著城市的蛻化，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)衰退、人口外流、城市空間閑置，甚至會出現(xiàn)城市失序。我國在城市發(fā)展經(jīng)驗上也不乏類似經(jīng)驗。比如，過去一些資源型城市嚴重依賴礦產(chǎn)資源開發(fā)，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、城市功能單調(diào)，一旦資源枯竭或行業(yè)衰退，城市活力馬上下降。我們主動提出“收縮型城市”概念，就是要避免城市無序擴張演變?yōu)槌鞘型懟@個風險。

顯然，我們在規(guī)劃意義上談“收縮型城市”，是從正面積極角度來重新定位一些中小城市。但在現(xiàn)實意義上，我國已不缺乏對收縮型城市瘦身強體的實踐經(jīng)驗，不少資源型城市在經(jīng)過多年轉(zhuǎn)型后，變得更有活力。在這個意義上，與其把收縮型城市看作一個警示，不如說它是對城市轉(zhuǎn)型的另一種表達?！?/p>

（作者是武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）