我國農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的政策網(wǎng)絡(luò)分析

王若凡

（上海師范大學(xué)，上海 200233）

農(nóng)業(yè)的發(fā)展必然要經(jīng)歷原始農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。隨著我國經(jīng)濟態(tài)勢的穩(wěn)定，我國農(nóng)業(yè)正在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)過渡，在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)中讓人們意識到農(nóng)業(yè)不僅僅局限于生產(chǎn)，而且還發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)具有觀光、旅游、采摘等功能。

2011年12月，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010－2020）》通知提出就農(nóng)村工作應(yīng)大力推進旅游扶貧。2018年1月《國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》從中提出了脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得階段性的勝利，黨的十九大又提出了鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，這將是實現(xiàn)人民共同富裕的根本性標志。隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正在如火如荼的開展，各個地區(qū)都結(jié)合當?shù)氐谋就廖幕厣?，制定出了一系列的鄉(xiāng)村振興發(fā)展方向，其中農(nóng)業(yè)旅游就是一項鄉(xiāng)村振興發(fā)展的新方向。

一、中國農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展政策

我國農(nóng)業(yè)旅游起步相對較晚，在改革開放不斷深入的新趨勢下，我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大力推進，各地區(qū)政府部門對于農(nóng)業(yè)旅游的扶持力度逐漸增加，我國農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展主要是從萌芽期到起步階段最后到達發(fā)展階段。除此之外，鄉(xiāng)村旅游與多個行業(yè)之間都可以形成一條龍的供應(yīng)鏈，對此各個行業(yè)政策與農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展也將會有必然的聯(lián)系，尤其是對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策。根據(jù)農(nóng)業(yè)旅游政策的發(fā)展形勢來看，主要有三個過程，分別是政策依附階段、政策萌芽階段與政策發(fā)展階段。

1.政策依附階段

在政策依附階段中，農(nóng)業(yè)旅游中的相關(guān)政策都是參考其他行業(yè)政策來制定，這也包括了國家的法律法規(guī)、地方政策法規(guī)，從政策的基本內(nèi)容來看未對農(nóng)業(yè)旅游具有針對性。在這一階段所制定出的政策對于農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展都將會產(chǎn)生必然的影響，這一階段中農(nóng)業(yè)旅游處于萌芽狀態(tài)，其中對于這些政策在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展中只是有指引與約束的作用，并未能產(chǎn)生其他直接性的影響。從這一階段來看，與農(nóng)業(yè)旅游的相關(guān)政策主要是旅游管理、農(nóng)產(chǎn)品、文化與文物、國土資源與環(huán)境等方面。

2.政策萌芽階段

當農(nóng)業(yè)旅游處于政策萌芽階段時，農(nóng)業(yè)旅游成為了旅游產(chǎn)業(yè)的一部分，在農(nóng)業(yè)旅游政策制定中主要是關(guān)注著農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展階段中存在的相關(guān)問題并給予一定的指導(dǎo)，在此過程中也會出現(xiàn)各種扶植性政策。這些政策的不斷出現(xiàn)，對于農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展將會帶來前所未有的益處；政府部門不斷出臺相應(yīng)的鼓勵性政策，將會吸引到更多的人投身于農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展中。當處于政策萌芽期時的主要政策如表1所示。

表1 政策萌芽階段出臺政策

3.政策發(fā)展健全階段

從最近幾年國家農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展形勢來看，“三農(nóng)”問題逐漸提上日程，其中包括了農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型、農(nóng)民增收、新農(nóng)村建設(shè)等都將出現(xiàn)前所未有的挑戰(zhàn)與機遇，以此進一步加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。除此之外，國家根據(jù)農(nóng)村的發(fā)展狀況從土地、財政、金融等方面協(xié)同發(fā)展，提升鄉(xiāng)村公共建設(shè)質(zhì)量，進一步推動農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化、標準化發(fā)展。進一步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村之間的有效融合，從而使得農(nóng)民的經(jīng)濟收入增加。農(nóng)業(yè)旅游是農(nóng)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的一種新的發(fā)展模式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)的同時也推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。

尤其是在最近幾年，我國政府部門對于農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展制定出了多個發(fā)展規(guī)劃，例如“十一五”和“十二五”規(guī)劃中都提及到了農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展方向，各級政府部門也是依循國家政策的大致方針，并根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定出相應(yīng)的政策，以此推動當?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。目前我國農(nóng)業(yè)旅游正處于穩(wěn)步發(fā)展階段，其中在2017年，全國累計建有287個國家級農(nóng)業(yè)休閑中心與513個鄉(xiāng)村旅游示范基地，并評選出了150個中國最美鄉(xiāng)村等農(nóng)業(yè)旅游稱號。我國農(nóng)業(yè)旅游能夠走到這一步，也是離不開政府部門的時刻關(guān)注及相應(yīng)政策的扶持。

二、我國農(nóng)業(yè)旅游政策存在的問題

我國農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展形勢一片大好，但是從各種文獻資料的研究來看，目前我國鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)旅游依舊處于起步階段，在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展過程中存在著各種問題。就農(nóng)業(yè)旅游的基本概念來看，許多地方對于農(nóng)業(yè)旅游的認知、農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展存在著質(zhì)疑。從而導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展體系尚未完整，農(nóng)業(yè)旅游管理較為混亂、環(huán)境風俗文化遭到破壞等，這些問題的出現(xiàn)能說明我國農(nóng)業(yè)旅游政策的引導(dǎo)還是不全面。

1.農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展體系完整性不夠

一個地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展方向是由該地區(qū)的旅游地規(guī)劃進行制定的，可以有效地減少對旅游資源的過度開放和浪費，科學(xué)合理的對旅游景點進行適當?shù)拈_發(fā)。相對于其他旅游，農(nóng)業(yè)旅游的準入門檻相對較低，很多地區(qū)都可以進行開發(fā)，也正是因為如此才會使很多地方在開發(fā)時并沒有進行總體的規(guī)劃和布局，只是簡單地進行開發(fā)進而就進行景區(qū)游客的接待，這樣的旅游產(chǎn)業(yè)品位相對較低且旅游產(chǎn)品不夠新穎，其生存周期非常短，嚴重影響著該地區(qū)旅游業(yè)的長久發(fā)展。

我國旅游行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)相比于西方國家還存在著很多的不足。西方國家會利用已有的健全法規(guī)來規(guī)范和干預(yù)農(nóng)業(yè)旅游行業(yè)的發(fā)展，而在我國農(nóng)業(yè)旅游的相關(guān)法規(guī)不夠健全，基層政府在管理和保護農(nóng)業(yè)旅游的過程中缺乏有效的執(zhí)法依據(jù)，很多地區(qū)農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)者的行為無法得到約束，而游客的權(quán)益也會受到損壞。因此，我國大多數(shù)的農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展現(xiàn)狀還處于無序和盲目的狀態(tài)。

我國的農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展時間較短，因此其相關(guān)管理制度不夠完善。從宏觀角度來看，農(nóng)業(yè)旅游的管理主體不明確，涵蓋了文物、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、旅游業(yè)發(fā)展等多個相關(guān)部門，其管理方式較為粗狂，具體由那個級別的部門管理還尚不明確。因此，很多時候都會出現(xiàn)利益爭奪和責任推諉的現(xiàn)象，以至于辦事效率不高。從微觀角度來看，由于缺乏合理的準入機制，很多民間資本無序進入農(nóng)業(yè)旅游行業(yè)，致使農(nóng)業(yè)旅游管理制度不夠合理，用人制度存在嚴重的弊病，使得旅游企業(yè)的內(nèi)部管理混亂，無法持續(xù)發(fā)展。

我國目前的農(nóng)業(yè)旅游營銷戰(zhàn)略落后，對于營銷活動的設(shè)計和推廣存在整體性和連貫性規(guī)劃不足，很多情況下都是照搬照抄別的旅游地區(qū)內(nèi)容，沒有按照實際情況進行特色開發(fā)。此外，由于農(nóng)業(yè)旅游具有較強的自發(fā)性，因此很多地方的旅游開發(fā)商與經(jīng)營者各自宣傳，沒有將資源進行整合，沒有合作構(gòu)建品牌旅游。

2.農(nóng)業(yè)旅游管理參差不齊

在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，政府、企業(yè)、市場以及社會的分工職能是不一樣的，相互之間可以代替的可能性不大，對于農(nóng)業(yè)旅游來說，政府、企業(yè)、市場以及社會的作用都是不一樣的。在實際情況中，政府一般會插手很多工作，由于政府的不專業(yè)的干預(yù)致使出現(xiàn)了很多賠錢工程甚至面子工程，形成資源的極大浪費。一些地區(qū)錯誤地理解政府主導(dǎo)的含義，把其當作是政府主干，這就產(chǎn)生了很多政府企業(yè)，并且還給予了很多的優(yōu)惠政策與保護，這樣不僅滋養(yǎng)出很多腐敗分子還為旅游資源的開發(fā)帶來了很大的隱患。

在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，政府的本職工作在于宏觀調(diào)控而且實際操作，否則會導(dǎo)致整個社會的結(jié)構(gòu)失去合理性。比如在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展行業(yè)，政府對其缺乏合理的規(guī)劃引導(dǎo)，對于資源開發(fā)缺少有力的監(jiān)督制約致使很多地方重復(fù)建設(shè)。很多政府部門放棄了本有的監(jiān)督職能反而更加注重對項目的管理和對開發(fā)資金的管理，沒有進行宏觀把控卻在進行具體的操作執(zhí)行，使得政府職能沒有得到很好的發(fā)揮，出現(xiàn)本末倒置的怪象。

3.缺乏對風俗文化的保護

進行農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)時，很多企業(yè)都不會對鄉(xiāng)村資源進行保護，而是肆意破壞。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，無節(jié)制的開發(fā)林地和耕地進行旅游項目的構(gòu)建；第二，忽略農(nóng)業(yè)旅游地的環(huán)境容量，只為達到利益最大化而超人數(shù)接待游客，使該地區(qū)的景區(qū)配套服務(wù)受到超負荷運作，還有極個別地區(qū)會出現(xiàn)破壞環(huán)境和設(shè)施的普遍問題；第三，對于沒有旅游道德的人無法進行有效的約束，例如亂刻亂劃、亂扔垃圾等不文明現(xiàn)象沒有進行適當?shù)膽徒洹?/p>

很多企業(yè)為了追求利益最大化，會盲目地加入到農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)當中，缺乏對行業(yè)的基本認識，因此在項目產(chǎn)品開發(fā)上存在著很多的不確定，無法真正理解“鄉(xiāng)村意象”和“鄉(xiāng)村性”，在開發(fā)的過程中沒有整體對景區(qū)景觀進行規(guī)劃，使得很多建筑和環(huán)境不符，古代遺跡的還原處理缺乏專業(yè)性等。

三、促進農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展對策

1.強調(diào)政府主導(dǎo)地位，構(gòu)建農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展框架

旅游業(yè)發(fā)展離不開科學(xué)合理的規(guī)劃，這是一項兼具戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性的工作?？茖W(xué)的旅游規(guī)劃可以很好地促進農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展。目前，我國很多地方政府都有原則的進行規(guī)劃和開發(fā)，將因地制宜、合理布局、突出特色這一原則進行了很好的運用。很多地區(qū)和省市由省政府或者是市政府進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一進行開發(fā)和推廣。其規(guī)劃不僅內(nèi)容操作性較強且較為符合地區(qū)的實際情況，此外還要具有前瞻性。各級政府在開發(fā)的過程中一定要做好規(guī)劃，如果沒有規(guī)劃就不開發(fā)。在意大利，政府在開發(fā)農(nóng)業(yè)旅游之前會進行資源的評估和規(guī)劃，協(xié)調(diào)每個地區(qū)的特色，爭取在統(tǒng)一開發(fā)的基礎(chǔ)上突出自己的特色。

要建立相關(guān)的農(nóng)業(yè)旅游各負責部門和機構(gòu)，明確部門職責和游客的權(quán)利和義務(wù)，從法律層面來引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)和服務(wù)者的行為，從而保障游客的相關(guān)權(quán)益，推動農(nóng)業(yè)旅游可持續(xù)發(fā)展。在意大利，針對游客的食物有著明確的法律規(guī)定，要求食物全部或大部分是本農(nóng)場或當?shù)剞r(nóng)場的產(chǎn)品，其目的就是為了讓農(nóng)業(yè)旅游更加貼近農(nóng)業(yè)，而非純商業(yè)化的農(nóng)業(yè)旅游，其次還有規(guī)定要求游客所買的農(nóng)產(chǎn)品一定不能比市場批發(fā)價高且還要受到相關(guān)部門的評估和鑒定。

提供政策支持或者資金支持來促進農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展。開發(fā)農(nóng)業(yè)旅游的過程中，很多農(nóng)民是無法用土地承包經(jīng)營權(quán)進行貸款的，再加之農(nóng)民的社會保障程度較低，因此在開發(fā)的過程中是無法將全部資金投入其中的。我們可以學(xué)習法國的經(jīng)驗，在法國凡是農(nóng)民具有“歡迎到農(nóng)場來”標志或者“法國住所合格證”的農(nóng)民，在進行房屋整修時均可以得到相應(yīng)的補貼，這些補貼來自于國家政府或者地方政府。因此，我國也可以通過政策的支持來幫助農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展，對一些項目進行稅費減免或者小額貸款，加大民間資金的投入等。

2.完善農(nóng)業(yè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)業(yè)旅游要想持續(xù)發(fā)展，必須有完善的社會配套服務(wù)，政府各個部門也要給予密切配合。第一，農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展離不開游客食、住、行方面的服務(wù)，完善該服務(wù)可以有效地提升游客的滿意度。第二，農(nóng)業(yè)旅游要想快速的發(fā)展離不開便利的交通和通訊設(shè)施的建設(shè)。第三，完善農(nóng)業(yè)旅游的配套基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。農(nóng)業(yè)旅游想要大規(guī)模的發(fā)展就必須有完善的咨詢服務(wù)和急救服務(wù)，配套的服務(wù)還包含公廁、村內(nèi)公路、路燈等等。此外為了更具有地方特色，村容村貌還需要有針對性地進行美化綠化。第四，開發(fā)具有地方特色的農(nóng)業(yè)旅游，就必須配備相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，例如農(nóng)機、良種、排灌等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)旅游中最主要的產(chǎn)品，因此旅游區(qū)的建設(shè)不能單純完善旅游功能，還要兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。第五，合理規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)，保護農(nóng)村環(huán)境，對垃圾進行無害化處理。保證農(nóng)村用水安全，此外還可以為地區(qū)配備風能、地熱能等現(xiàn)代能源。

3.建立政策保護機制

關(guān)于旅游政策的制定一定要具有全面性、可行性、靈活性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。目前，我國的農(nóng)業(yè)旅游政策相對落后，無法與快速發(fā)展的農(nóng)業(yè)旅游相適應(yīng)，因此其可持續(xù)發(fā)展遇到了障礙。農(nóng)業(yè)旅游政策不僅關(guān)系著行業(yè)的發(fā)展，還關(guān)系著旅游政策共同體的不同訴求。因此在制定政策保障機制時第一要從宏觀角度促進政策規(guī)劃，將農(nóng)業(yè)旅游的經(jīng)濟地位進行明確的闡述，為其今后的發(fā)展進行指引；第二，找出農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展中的重要因素，并且給予政策保障。從宏觀角度來看，帕累托改進的過程是我國農(nóng)業(yè)旅游政策保障機制的實質(zhì)，而帕累托最優(yōu)則是資源分配的一種理想狀態(tài)，而影響農(nóng)業(yè)旅游政策帕累托改進的因素則有以下幾點：第一與其他利益團體相比，農(nóng)民的地位相對較低，只要讓其在政策中獲得一些利益才可以保證農(nóng)民可以支撐當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)旅游；第二政府的相關(guān)利益；第三旅游企業(yè)的相關(guān)利益。農(nóng)業(yè)旅游的“帕累托改進”十分重要，他可以有效的保證農(nóng)業(yè)旅游政策保障機制的完善，與此同時還可以兼顧各方利益。在這個基礎(chǔ)上，對于農(nóng)業(yè)旅游的政策還包括以下兩個方面，第一是鼓勵性政策，第二是約束性政策。鼓勵性政策重點關(guān)注供給和需求，其中前者是農(nóng)業(yè)旅游人才培養(yǎng)與引進計劃、農(nóng)業(yè)旅游專項資金、農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品設(shè)計解化基地等，后者是延長假期、消費減免計劃等。約束性政策一般是政府對于農(nóng)業(yè)旅游的公共利益領(lǐng)域或者服務(wù)以及其他環(huán)節(jié)進行限制性政策的制定。

總而言之，我國農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展與政策扶持有著必然的聯(lián)系，雖然我國農(nóng)業(yè)旅游起步較晚，但是發(fā)展速度較快，這些都離不開好的政策扶持，我國政策網(wǎng)絡(luò)分為三個大部分，其分別是政策依附階段、政策萌芽階段與政策發(fā)展階段。