政府信息公開條例實施11年來首次修訂

南方周末記者 譚暢

南方周末記者 譚暢

南方周末實習生 李馥含 桂天舒

四年前，還是中國海洋大學碩士研究生的吳金鑫，向中國政府網“我向總理說句話”欄目組的電子郵箱發(fā)出了一封聯(lián)名信，建議修改《中華人民共和國政府信息公開條例》。

聯(lián)名信提出，2008年5月1日起施行的政府信息公開條例有不少需要改善的內容，特別是“一些彈性條款往往導致政府部門難以把握公開與保密的范疇，也常成為政府部門規(guī)避信息公開的避風港”。

次日下午，吳金鑫接到了欄目組工作人員的電話，告訴他政府信息公開條例的修訂工作已在進行中。

四年過去，修訂工作終于完成。2019年4月15日，國務院頒布了修訂后的政府信息公開條例，條例自2019年5月15日起施行。

這是2008年中國政府確立信息公開制度以來，首次對條例進行修訂?！安煌昝溃泻苊鞔_的問題意識。”一位參與修訂的學者向南方周末記者坦言，本次修訂朝著“最大限度保障公眾獲取信息的權利”這一方向努力，不乏亮點，但也留下些許遺憾。

擴大了公開范圍

對于“拆遷律師”谷美玲而言，申請政府信息公開就像是一件趁手的“武器”，她幾乎每代理一個案子，都要用上一次。

拆遷過程中，政府的征地批文和征地補償安置方案是否合理合法，是谷美玲要為當事人考慮的核心問題。這些信息本屬政府主動公開的范圍，但找谷美玲打官司的當事人，絕大多數(shù)都不掌握原始文件。

于是，谷美玲往往以當事人的名義，向當?shù)赝恋毓芾聿块T郵寄信息公開申請。

“過程會有反復，但政府一般都會給你?！?019年4月27日，谷美玲告訴南方周末記者，她從2012年開始加入京平拆遷律師團，專門代理征地拆遷行政訴訟。

像谷美玲那樣通過申請信息公開途徑獲得征地批文和征地補償安置方案，已成為“拆遷律師”的通行做法。

谷美玲也問過比她入行早的老前輩，在2008年條例出臺之前，律師代理拆遷案件獲得相關信息主要是通過調查取證的方式，那時需要帶律師證、介紹信、授權委托書到政府相關部門去申請，“花的時間成本是非常大的”。

新條例頒布以來這半個月，谷美玲在開庭間隙都會掏出一疊自制的新舊條例對照表，仔細研讀。

這次修訂，一大亮點是在條例總則部分明確了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則。

“這個原則非常重要，實際上擴大了公開的范圍?！北本┐髮W法學院教授姜明安回憶，2008年起草政府信息公開條例時，學界就提出，條例應寫明“以公開為原則、不公開為例外”，但意見沒被采納。

接受這個原則，意味著凡是不公開的信息都要列舉出來，凡是沒有列舉出來的信息就要公開?！澳枪_范圍太大了，當時我們剛開始搞（信息公開制度），還沒有經驗，還不能處理這個原則?！苯靼舱f，當時學界得到的答復是“過一段時間再說”。

等待的過程中，2014年召開的中共十八屆四中全會要求全面推進政務公開，堅持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，再到條例修訂工作啟動時，寫入這一原則已是水到渠成。

行政機關仍有較大裁量空間

條例明確了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，也明確了信息公開的例外事項，即確立“負面清單”。

舊條例沒有成體系的“負面清單”，采用具體列舉加兜底條款的方式，規(guī)定不予公開的范圍，先在總則中兜底，規(guī)定信息公開不得危及“國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定”（簡稱為“三安全一穩(wěn)定”），再在公開的范圍中具體列舉三類例外，分別是國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私。

中國社科院法學研究所副所長周漢華認為，上述規(guī)定方式的主要問題是列舉的具體情形太少，比其他國家明確列舉的要少得多，不具有科學性、可操作性。周漢華還指出，舊條例的不予公開范圍未涉及行政機關內部信息和過程性信息，這些信息有的與公眾利益無關，有的公開后會影響決策或行政執(zhí)法公正性，本身是可以不公開的，但一旦有人提出信息公開申請，就會導致政府陷入“公開不合理、不公開不合規(guī)”的兩難境地。

新條例就規(guī)定了，行政機關內部事務信息、過程性信息、行政執(zhí)法案卷信息可以不予公開。

“負面清單”確立后，不予公開的政府信息更加具體，范圍包括：依法確定為國家秘密的政府信息，法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩(wěn)定的政府信息，涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息。

過去，“三安全一穩(wěn)定”作為兜底條款出現(xiàn)在總則里，導致在實踐中過度使用，影響到信息公開制度的公信力。新條例中它只構成“負面清單”的其中一項?！皸l文排序變化的背后，有一個理念和邏輯的變化?！北本┐髮W法學院教授王錫鋅向南方周末記者表示。

但中國社科院法學研究所研究員呂艷濱認為，目前的處理方式仍略顯不夠理想：“本來應該把‘三安全一穩(wěn)定再細化，但這次沒做到，還是給行政機關留下了比較大的裁量（空間）?！?/p>

呂艷濱估計，在新條例的實施過程中，“三安全一穩(wěn)定”仍是富有爭議的條款。

已經有經驗豐富的信息公開申請者表達了擔憂。“影不影響穩(wěn)定，是由政府自己判定的?！币郧吧暾埞_一些項目的環(huán)境影響評價時，北京市義派律師事務所律師李恩澤遭遇過地方政府以“影響社會穩(wěn)定”為由，拒絕公開環(huán)評。李恩澤分析，類似情形將來仍會重演，條例的修訂并沒有消除政府不想公開時的“借口”。

“三需要”被取消

“你申請公開這個信息，用來做什么？”以往向政府部門申請信息公開時，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（簡稱“綠發(fā)會”）副秘書長馬勇有時會遭遇這樣的詰問。

舊條例規(guī)定，除行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產、生活、科研等特殊需要（簡稱“三需要”），向政府部門申請獲取相關政府信息。

“用來做什么？當然是用來開展生物多樣性保護和環(huán)境保護的工作呀！”馬勇有時會將綠發(fā)會的章程附上，想以此說明開展生態(tài)環(huán)境保護工作是機構職責所在。

但依然有政府部門不同意。

“他們要求我進一步說明，申請公開這個信息到底是出于生產需要、生活需要，還是科研需要？如果是生產，你生產什么？如果是科研，你從哪里拿的項目，為什么不提供科研合同？”馬勇深受困擾。

條例起草之初，規(guī)定申請獲取相關政府信息要根據(jù)“三需要”，是為了防止申請過寬、過泛，以達到行政成本與公眾知情權的平衡。但由于規(guī)定本身的模糊，實踐當中，一些行政機關將“三需要”當作申請權行使的門檻。

“這就帶來了兩方面的消極影響?！蓖蹂a鋅說，政府信息公開的申請權本質上是一種知情權，也是一種監(jiān)督權。而將“三需要”作為申請的門檻，違背了申請權的基本功能，“更重要的是，實際上對公民的申請行為產生了抑制”。

新修訂的條例取消了“三需要”規(guī)定。司法部負責人在答記者問時表示，過去對于“三需要”如何把握，有關方面存在不同的理解，容易引發(fā)爭議，在征求意見的過程中，專家學者和社會公眾認為，取消這一規(guī)定能夠體現(xiàn)建設法治政府的總體方向。

“其實一開始討論的時候，還是有人認為要保留‘三需要的?！眳⑴c討論的國家行政學院法學部教授楊偉東告訴南方周末記者，有學者和實務部門人士擔心，徹底取消資格限制的做法“太超前”：“（他們覺得）行政管理實踐還沒到這個程度，沒有資格限制可能出現(xiàn)對申請權的濫用，好事變壞事，反而阻礙了政府信息公開的發(fā)展。”

如何證明濫用了申請權？

取消資格限制后，新條例也試圖通過另一種方式防范濫用申請權。

對于同一申請人反復、大量提出政府信息公開申請的問題，修訂后的條例也規(guī)定了不予重復處理、要求說明理由、延遲答復并收取信息處理費等措施。

中國司法實踐中首次提出“濫用信息公開申請權”的，是陸紅霞訴南通市發(fā)改委一案。2013年至2015年1月期間，陸紅霞及其家人向包括南通市發(fā)改委在內的幾十個部門提出了共94個信息公開申請，內容涉及各個方面，且申請內容多有重復。陸紅霞對南通市發(fā)改委向其公開的信息內容不滿意，遂向南通市港閘區(qū)法院提起行政訴訟。

一審行政裁定書中，南通市港閘區(qū)法院認定，陸紅霞不間斷地申請獲取所謂政府信息，真實目的并非為了獲取和了解所申請的信息，而是借此表達不滿情緒，并向政府及其相關部門施加答復、行政復議和訴訟的壓力，以實現(xiàn)拆遷補償安置利益的最大化，“……這種背離‘條例立法目的，任憑個人主觀意愿執(zhí)意不斷提出申請的做法，顯然已經構成了獲取政府信息權利的濫用”。

“過去我們立法時沒想到會這樣，有的人對行政機關有氣，就通過不斷申請信息公開來折騰你?！苯靼舱f，條例修訂后，行政機關面對濫用申請權的行為就有處理辦法了，不再需要被動地等待法院裁定。

具體來說，新條例規(guī)定，申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關可以要求申請人說明理由。行政機關認為申請理由不合理的，告知申請人不予處理；行政機關認為申請理由合理，但是無法在新條例規(guī)定的期限內答復申請人的，可以確定延遲答復的合理期限并告知申請人。行政機關已就申請人提出的政府信息公開申請作出答復、申請人重復申請公開相同政府信息的，可告知申請人不予重復處理。

馬勇對此感到疑慮：“怎么界定‘明顯超過合理范圍呢？得有個明確的標準。現(xiàn)在解釋權和評判權完全交給了當事機構。”

“濫用申請權這個問題，我覺得應該是從成本控制的角度來考慮。而不是說你申請的數(shù)量多，你就一定是濫用，這在理論上比較難證明?！蓖蹂a鋅說，應該考慮通過收費制度進行調節(jié)，“正常的申請可以免費，以保證基本的權利行使。一旦你有特別多的申請需要，政府從成本負擔的社會公平原則出發(fā)，通過向你收費來平衡成本與收益”。

按照上述思路，新條例規(guī)定行政機關依申請?zhí)峁┱畔⒁话悴皇杖≠M用，但申請人申請的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍時，可以收取信息處理費。信息處理費的標準尚未出臺。

“硬約束”

對于新條例的一些變化，姜明安表示贊賞，比如，行政機關對不予公開的政府信息要進行定期評估審查，對因情勢變化可以公開的政府信息應當公開。

不過在姜明安看來，這次對條例進行修訂的行為本身也意味著一點遺憾。

“本來覺得應該制定信息公開法了，但還是作為條例修訂了。當然，這次的修訂也為制定法律創(chuàng)造了重要條件。”姜明安說，政府信息公開條例位階低，一定程度上影響了信息公開制度實施的效力。

首先是調整范圍窄。作為國務院頒布的條例，人大、監(jiān)察、司法等機關的信息公開都不受該條例的約束，“很多事都管不了”。

其次，保密范圍過大會影響信息公開權利的行使。由于政府信息公開條例位階低于保密法，凡是發(fā)生沖突的地方，一律按保密法來處理。“如果兩邊都是法律，有不清楚的地方還可以按照重要性進行具體研究?！苯靼舱f。

條例位階低，還影響到信息公開的意識。“政府工作人員還是認為保密最重要，公務員法也規(guī)定了保密義務，泄密了可能要坐牢。但公開沒做好，好像沒有多大的責任?！苯靼脖硎荆绻畔⒐_也上升為法律，政府、公民的公開意識就會增強。

實際上，提升信息公開立法層級已是老生常談的話題，幾乎每年全國兩會期間，都有代表、委員提起這個議題。2019年，全國人大代表劉小兵就聯(lián)合多位代表提交議案，建議盡快出臺信息公開法，以法律形式確認公民知情權。

“在目前這個階段進行條例修訂，其實也表明了態(tài)度。立法涉及別的國家機關，比較復雜，而周期也長，很難適應現(xiàn)在的需要?！睏顐|告訴南方周末記者，通過及時修訂條例來推動政府信息公開，是一種比較穩(wěn)妥的方式。

條例的修訂者也嘗試在未提升立法層級的現(xiàn)有條件下，增強政府對于信息公開的責任感?！耙欢螘r間以來，有些人存在‘不公開出不了大事，公開錯了就是大事的認識。”條例起草部門相關負責人在接受《人民日報》采訪時強調，“此次條例修改，要讓政府信息公開成為與保密等法定責任同樣的硬約束?！?/p>

具體做法包括，在新條例中賦予政府信息公開工作主管部門對于責任人的法定處分建議權。

“我認為這是一個積極的規(guī)定，通過責任的約束，及時兌現(xiàn)政府信息公開的新制度安排?！痹跅顐|的印象中，過去除非當事人提起行政訴訟，在政府內部還沒有官員因為信息公開不力受到處罰。

而現(xiàn)在，新條例至少在制度上提供了處分和監(jiān)督機制?！暗谖磥頃粫挥玫?，會怎么用，還需要觀察?！睏顐|說。

2008年起草政府信息公開條例時，學界就提出，條例應寫明“以公開為原則、不公開為例外”，但意見沒被采納。

“怎么界定申請頻次‘明顯超過合理范圍呢？得有個明確的標準?，F(xiàn)在解釋權和評判權完全交給了當事機構?！?/p>

國家行政學院法學部教授楊偉東：新條例至少在制度上提供了處分和監(jiān)督機制，“但它在未來會不會被用到，會怎么用，還需要觀察”。