農(nóng)村基層治理的“橫梁方案”

高新軍

黨的十八屆三中全會提出要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這個現(xiàn)代化包括農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化，具體實現(xiàn)方式需要各地農(nóng)村的基層干部根據(jù)黨中央的總體部署和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體情況，探索出行之有效的路徑。

我們國家的制度創(chuàng)新，從來就是國家層面的頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合。頂層設(shè)計是主干和骨架，基層創(chuàng)新則是圍繞主干和骨架的肌肉群組織。聚焦頂層設(shè)計的同時，也須有對地方治理制度的創(chuàng)新方案進(jìn)行總結(jié)和推廣。正是從這個意義上，筆者想在此介紹江蘇省南京市六合區(qū)橫梁街道在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村實現(xiàn)善治，在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)方面實現(xiàn)公開、公平、公正、透明的“橫梁方案”。

筆者2018年12月5日至7日到橫梁街道進(jìn)行調(diào)查。橫梁街道位于南京市六合區(qū)，全街道面積148平方公里，人口6.86萬，共有12個村（社區(qū)），其中行政村7個，社區(qū)5個。進(jìn)入新時期以來，這里農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展遇到了一些瓶頸，主要表現(xiàn)在：首先，由于轄區(qū)內(nèi)合村并鎮(zhèn)后行政村規(guī)模過于龐大，通常人口都在5000人至8000人，下轄自然村都在30至40多個，使得行政村的干部基本上行政化了，他們忙于上傳下達(dá)，落實上級布置的各項工作，反而弱化了對農(nóng)民的服務(wù)，在反映民情民意方面有隔靴撓癢之感。由此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道與基層農(nóng)民之間，出現(xiàn)了明顯的組織斷層，上情下達(dá)和下情上傳遇到了梗阻。

其次，由于近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速，土地基本上已經(jīng)集中到種田大戶或?qū)I(yè)公司手中，橫梁街道的農(nóng)民基本不從事自主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，青壯年大都外出務(wù)工，留在家鄉(xiāng)的多為老弱婦孺，加之農(nóng)民組織程度低，因此農(nóng)村日漸凋敝，公共事務(wù)和公共服務(wù)處于無人管、無人問的狀況。

再次，橫梁街道一方面苦于農(nóng)民組織程度低，自然村一級只有一個村民小組長，上級下達(dá)的專項農(nóng)村社會建設(shè)資金項目在自然村落實困難，另一方面又存在對現(xiàn)有的農(nóng)村組織資源閑置的現(xiàn)象，如鄉(xiāng)賢、企業(yè)家、退休干部、退休工人等沒有很好地發(fā)揮作用。如何充分挖掘和利用好現(xiàn)有的農(nóng)村組織資源，充分發(fā)揮他們在農(nóng)村社會治理方面的特長和協(xié)調(diào)配合作用，也是擺在橫梁街道黨工委和街道辦面前的一項任務(wù)。

“村民理事會”應(yīng)運(yùn)而生

鑒于此，橫梁街道黨工委和街道辦經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查分析，順應(yīng)民意，創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行2016年10月1日《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案〉的通知》的精神，2017年在全街道534個自然村選舉產(chǎn)生了505個“村民理事會”（其中29個自然村過小，和鄰近自然村合并組成“村民理事會”），同時在自然村組建黨小組，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，將政治組織和社會組織結(jié)合起來，把一盤散沙的農(nóng)民組織起來。自然村黨小組與行政村黨總支對接，自然村“村民理事會”與行政村村委會對接，打通了上情下達(dá)和下情上傳的梗阻，初步實現(xiàn)了在橫梁街道的善治，使那里的公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的公開、公平、公正、透明邁上了一個新臺階。

據(jù)介紹，橫梁街道在村民小組選舉成立村民“自治理事會”，落實村民的公共事務(wù)參與權(quán)，實現(xiàn)村組公共事務(wù)處理的公平、公開、公正和透明，是2016年9月初在三友湖村結(jié)合“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項目落實，在該村柳塘余組試點(diǎn)的。到2017年5月19日，橫梁街道所有505個自然村及村民小組，都產(chǎn)生了經(jīng)過村民投票選舉的“自治理事會”。目前橫梁街道有45個自然村或村民小組的“自治理事會”是街道重點(diǎn)關(guān)注的對象，運(yùn)作良好，其它村民小組的“自治理事會”則存在一些有待解決的問題。

在橫梁街道期間，筆者通過“問、聽、看”以及與理事會成員座談，了解村民自治組織建立后，“村民理事會”發(fā)揮的作用及其為當(dāng)?shù)卮迕駧淼膶嶋H利益。

筆者看到，首先，村民理事會在自然村基礎(chǔ)上實現(xiàn)了自我管理和自我監(jiān)督。村民通過候選人推薦、差額投票選舉產(chǎn)生的理事會成員，都是本小組里熱心公益，有一定威望，思想上比較開放的能人。在土地流轉(zhuǎn)、承包、建設(shè)休閑廣場等方面實行自我管理，自我監(jiān)督。例如，上馬村壩胡組2017年引進(jìn)稻蝦混養(yǎng)種植大戶，承包了村民流轉(zhuǎn)后的土地，土地租金由每畝580元上漲到了每畝660元，農(nóng)民得到了實惠。目前這種稻蝦混養(yǎng)技術(shù)正在當(dāng)?shù)仄渌褰M推廣，它既滿足了南京等大城市居民對小龍蝦的需求，也提高了土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價值。

在自然村建設(shè)休閑廣場是橫梁當(dāng)?shù)刎S富農(nóng)民文化生活的重要舉措，也是“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項目的一項內(nèi)容。這個項目除了需要來自省、市、區(qū)政府的項目資金支持外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的參與也非常重要。筆者看到，村民理事會”在休閑廣場建設(shè)的設(shè)計、組織施工、保養(yǎng)維護(hù)等方面，積極參與，還動員了很多在家農(nóng)民獻(xiàn)策獻(xiàn)力，使每一個休閑廣場的建設(shè)成為了凝聚當(dāng)?shù)孛裥拿窳Φ奈F石。

其次，“村民理事會”利用熟人社會和親情、親緣關(guān)系，在化解農(nóng)村基層社會矛盾方面事半功倍。自然村是一個熟人社會，由各種親情和親緣關(guān)系組成的道德約束力在“村民理事會”的運(yùn)作下，發(fā)揮了巨大的作用。橫梁街道在自然村組成立“村民理事會”以來，基層矛盾的化解率大幅提高，基本做到了把農(nóng)村基層的矛盾和問題解決在當(dāng)?shù)亍９P者這次在鐘林村大營鐘、九陽組的調(diào)查中也了解到，當(dāng)?shù)亍按迕窭硎聲痹凇懊利愢l(xiāng)村建設(shè)”項目中積極介入，化解了建設(shè)過程中的各種矛盾10余起，實現(xiàn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會生活的安全穩(wěn)定。

最后，橫梁街道和各行政村對“村民理事會”在信息溝通、資金幫補(bǔ)、技術(shù)扶持等方面的大力支持，使得理事會的運(yùn)作更具有可持續(xù)性。自然村組由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，人力資源少，信息閉塞等原因，往往面臨著比較嚴(yán)重的可持續(xù)發(fā)展難題。橫梁街道和行政村的黨組織并沒有在成立了“村民理事會”后就一走了之，而是持續(xù)地在經(jīng)濟(jì)信息傳遞、技術(shù)支持、資金幫補(bǔ)方面扶上馬、送一程。上文提到的稻蝦混養(yǎng)種植大戶的引進(jìn)，就是街道和行政村對自然村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民致富的信息支持。筆者還看到“地呱呱公司”利用“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項目，盤活閑置農(nóng)房，吸引城市居民到橫梁居住等鮮活案例。這些都與信息幫扶有著密切關(guān)系。為了充實提高行政村一級的干部隊伍，橫梁街道還實行了街道干部掛職下派，擔(dān)任行政村黨總支書記的制度，受過這種鍛煉的年輕干部在今后的提拔和使用上更具優(yōu)勢。

農(nóng)村基層自治的最后一公里

其實，六合區(qū)橫梁街道之所以能夠在自然村的“村民理事會”制度建立和運(yùn)作方面獨(dú)樹一幟，是有原因的。因為早在2007年3月，六合區(qū)金牛湖街道的趙壩自然村，就由農(nóng)民自發(fā)成立了“農(nóng)民議會”（現(xiàn)改稱“村民理事會”），來實現(xiàn)自然村組的自我管理和自我監(jiān)督。從那時至今，10多年過去了，趙壩的“村民理事會”制度依然正常運(yùn)行著，而且更加規(guī)范。這項來自基層農(nóng)村的制度創(chuàng)新，也被中央的頂層設(shè)計吸收，并在2016年10月1日以中央“兩辦通知”的形式印發(fā)全國進(jìn)行推廣。

筆者認(rèn)為自然村的“村民理事會”在解決民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的治理方面功不可沒。這項制度創(chuàng)新真正實現(xiàn)了在自然村基礎(chǔ)上的公眾參與，資源的公平分配，村組公共事務(wù)運(yùn)作的公開透明。長期以來，地方治理在參與、公開、公正、透明方面的改進(jìn)進(jìn)展不如人意，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。造成這種狀況的原因，一是參與渠道選擇不合理，形式強(qiáng)于內(nèi)容。二是人才能力問題，原有的鄉(xiāng)村間的組織資源沒有很好地利用起來。三是形成不了驅(qū)動村民持續(xù)關(guān)注的動力，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展造福鄉(xiāng)里村民的動力。自然村地域規(guī)模小，人口少，青壯年外出務(wù)工者多，資源缺乏，經(jīng)濟(jì)規(guī)模有限。但正因如此，自然村是熟人社會，道德約束力強(qiáng)；本地企業(yè)家和鄉(xiāng)賢奉獻(xiàn)精神高；討論解決的問題與群眾切身利益關(guān)系密切，村民有參與積極性；在維護(hù)群眾利益，反映民眾呼聲，提高農(nóng)民組織化程度，化解基層矛盾方面，“村民理事會”都能做到事半功倍，成為基層黨組織的有力助手和合作伙伴。

下一步的工作，是如何進(jìn)一步鞏固和發(fā)揚(yáng)自然村“村民理事會”的優(yōu)勢，對其存在的問題加以解決。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨委和政府，行政村的黨總支和村委會充分認(rèn)識到哪些問題是“村民理事會”自身就可以解決的，哪些問題是上級黨委政府必須給予扶持和幫助的，做到心中有數(shù)，自治不干涉，而又幫扶到位。

同時，自然村的“村民理事會”制度又會倒逼行政村自治組織的治理改革，它要求在行政村一級實現(xiàn)參與、公開、公正、透明，以與自然村的“村民理事會”為主的治理制度相適應(yīng)。

表面上看，自然村的“村民理事會”制度似乎只是把行政村一級的自治，下沉到了自然村，其實不然，因為這種下沉解決了關(guān)鍵的參與、公開、公正、透明問題，解決了中國農(nóng)村基層自治制度的最后一公里難題，把自治真正落地了。在此基礎(chǔ)上建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨委和政府，行政村黨總支和村委會與自然村“村民理事會”的相互支持和合作，可以既保存和發(fā)揚(yáng)自然村村民自治的優(yōu)勢，實現(xiàn)中國基層治理的善治，又能通過街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村在市場信息、政府資源配給、招商引資、人才培養(yǎng)等方面對自然村的引領(lǐng)，持續(xù)給予自然村村民關(guān)注“村民理事會”的動力，保持參與的積極性，從而實現(xiàn)自然村善治的可持續(xù)發(fā)展。

（作者系中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員）