國家公園的游憩利用規(guī)制

張玉鈞 張海霞

Doi：10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.03.003

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是我國生態(tài)文明制度建設重要內容，對于推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設，提高國民的幸福感和國家認同感，培育社區(qū)發(fā)展動力，具有極其重要的意義。2017年9月出臺的《建立國家公園體制總體方案》中，涉及游憩的內容有兩處值得關注：一是在體現全民公益性方面，國家公園堅持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統服務功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會;二是在體現國家公園定位方面，國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。概言之，如果說自然資源保護是國家公園的主要目的，那么游憩利用就是國家公園的重要功能。

國家公園游憩利用指在生態(tài)保護優(yōu)先前提下，為增進公眾游憩福利與促進國民認同，允許訪客進入國家公園內特定區(qū)域、開展特定游憩活動的資源利用方式。國家公園的游憩利用能力是彰顯國家生態(tài)治理智慧、破解國家公園原生矛盾（保護與利用）的重要方面。為實現國家公園公共游憩服務目標與價值，引導管理者、經營者、參觀者以及居民等主體的負責任的、生態(tài)友好的行為，需對國家公園內游憩利用過程中各微觀主體行為進行規(guī)范與制約，此即游憩利用規(guī)制。國家公園游憩資源的稀缺性、獨特性、唯一性，必然伴生游憩利用過程中各個利益相關者之間的博弈。因此，需要建立相應的游憩利用規(guī)制。否則，規(guī)制失靈往往會導致游憩資源消耗與游憩體驗質量下滑。

一、國家游憩利用規(guī)制的本質特征

國家公園游憩利用規(guī)制是以約束規(guī)范為核心手段，以保障游憩品質、保護公眾游憩權利為要務的保護性規(guī)制;是既需要通過游憩價格、進入資格、產權等經濟性規(guī)制手段實現，也需要游憩環(huán)境、教育、安全等社會性規(guī)制手段的系統性規(guī)制，是規(guī)制加強而不是規(guī)制放松。

二、國家游憩利用規(guī)制的基本目標

國家公園游憩利用規(guī)制應圍繞三大目標來進行：一是減少外部不經濟性，根據適宜性和堅持保護性綠色發(fā)展原則匹配游憩項目，提高公眾游憩體驗質量、維護游憩資源價值;二是減輕替代效應與交叉補貼，提高游憩管理效率;三是消除信息不對稱，避免供需關系不暢導致的“逆向選擇”和“道德風險”，提高游憩價值的國民認同。

三、國家游憩利用規(guī)制的主要內容

1.游憩利用產權規(guī)制。游憩規(guī)制離不開清晰的產權關系，否則行為制約及其問責難以指向，易致規(guī)制失靈，故首先應明確國家公園所有游憩利用活動涉及資源的所有權、管理權、經營權和使用權。

2.游憩利用資格規(guī)制。全面實施游憩項目資格規(guī)制（進入規(guī)制、退出規(guī)制），既要構建游憩項目經營者的進入標準，實行審批制，也要明確退出標準，實施淘汰制。

3.游憩利用教育規(guī)制。提高全民自然生態(tài)保護意識是國家公園建構目標的重中之重，教育規(guī)制是達成自然生態(tài)保護共識的主要手段。一是游憩解說規(guī)制，編制國家公園解說規(guī)劃，科學確定游憩教育解說的內容、方式;二是訪客游憩行為規(guī)制，通過制定嚴格的懲罰/激勵規(guī)則和實施機制，規(guī)范訪客參觀行為;三是管理人員的教育自規(guī)制，實施管理者、生態(tài)管護員、解說員、志愿者等的專業(yè)培訓和持證上崗認證，通過全面提升管理人員專業(yè)能力，改變由解說員為主的游憩解說現狀，逐步實現全員解說，提高解說的效果;四是國家公園社區(qū)居民的行為規(guī)制，制定國家公園原住民行為守則，嚴格實施、獎罰并用，引導和促成生態(tài)友好型社區(qū)居民行為。

4.游憩利用數量規(guī)制。嚴格實施游憩項目數量規(guī)制，實施特許派發(fā)制度，明確限定所有經營項目的內容、時間、地點;實施游憩項目訪客數量控制，根據環(huán)境容量測算所有游憩接待點的最適接待能力，制定并實施詳細的訪客數量控制計劃。

5.游憩利用質量規(guī)制。強化優(yōu)質游憩服務制度，優(yōu)質的游憩服務一般通過4個方面的措施來實現：一是良好游憩服務設施，建立國家公園服務設施生態(tài)化標準;二是適宜的游憩活動，嚴格根據適宜的游憩活動譜系開展游憩活動;三是高質量的游憩解說與教育服務;四是高水平的經營管理服務（包括特許經營），建立國家公園游憩項目質量標準體系，設立等級生態(tài)標簽制度，進行游憩服務質量引導。

6.游憩利用價格規(guī)制。兼顧“全民公益性”和“使用者付費”的基本原則，全面實施積極的國家公園游憩產品價格規(guī)制，以門票規(guī)制為核心，對包括特殊觀景點、宿營地、野營設施、泊車（船）地或參加特定活動的進入費，以及涉及經營權轉讓的住宿、餐飲、導游、車船等服務的租賃費用進行規(guī)制。明確付費、退費、減免等游憩價格管理規(guī)則，實施聽證制度。

7.游憩利用環(huán)境規(guī)制。堅守生態(tài)保護第一的基本原則，實施全面的環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督反饋機制。具體可通過標準、稅費、許可證等規(guī)制手段實現。

8.游憩利用安全規(guī)制。堅守國家公園游憩服務的安全底線，重點做出三方面的制度安排：一是游憩基礎設施的安全規(guī)制，建立公園內的游覽道路、休閑座椅、消防措施等基礎設施，建設監(jiān)測、定期排查和檢修制度，明確安全責任和突發(fā)事件應急機制;二是訪客安全規(guī)制，建立訪客安全警示與標識制度，公園警示牌、游覽手冊需詳列所有安全威脅，并為訪客提供應對安全威脅的友情提示;三是其他安全規(guī)制，如對關乎訪客健康的餐飲衛(wèi)生條件的監(jiān)控與管制。以上內容建議由國家公園基層管理機構實施，由上級管理機構監(jiān)督考核。

9.游憩利用信息公開。應建立游憩服務與管理信息公開制度，信息公開內容包括：游憩管理內容、項目內容、預算決算等管理信息;參觀者數量、行為軌跡、消費情況等參觀信息;游憩研究與教育項目信息等。

四、國家游憩利用規(guī)制的組織過程

1.規(guī)制機構設置。為保障規(guī)制的強制力和公正性，應依法設置游憩規(guī)制機構，建議由各國家公園地方局作為游憩規(guī)制實施主體，由國家林草局（國家公園管理局）對全國范圍內各國家公園游憩規(guī)制進行監(jiān)管和裁決，并接受全社會監(jiān)督。

2.規(guī)制實施。一是由各級規(guī)制機構依法制定游憩利用規(guī)制的相關條款（法規(guī)、標準或政策），國家層面應對各國家公園游憩利用彰顯國家意義和國民生態(tài)保護意識上的基本要求設置標準;地方國家公園管理機構應明確所有游憩利用項目的規(guī)制方式和目標;二是由各國家公園嚴格執(zhí)行游憩利用規(guī)制條款，明確強制執(zhí)法主體，對于國家公園游憩利用中所有主體的失范行為，依法執(zhí)行懲罰;三是國家公園游憩利用發(fā)生糾紛時，啟動行政裁決，實施聽證程序，由上級規(guī)制機構做出裁定。

3.反饋監(jiān)管。各級國家公園管理機構在向全社會公開游憩利用規(guī)制過程中出臺的規(guī)則條款、審查審計、獎勵懲罰、公眾意見及其反饋等信息的同時，應在國家公園年度報告中對游憩利用規(guī)制建設與效果進行總結，對未達到規(guī)制目標的環(huán)節(jié)應提出改進措施，并接受全社會監(jiān)督。