落戶新政:城門能否真正打開

黃孝光

4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡稱《任務(wù)》），提出繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，對各類人口規(guī)模城市的落戶政策均進(jìn)行了提檔升級。

過去幾十年戶籍制度變革中，每次新文件的出臺均引發(fā)熱議，此次《任務(wù)》出臺，有媒體評論其“足以改變國運(yùn)”， 是“對盤桓數(shù)十年之久的戶籍壁壘的最重一擊”。

多名學(xué)者在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，落戶新政并非橫空出世，而是對過去戶籍政策改革的進(jìn)一步深化，中國戶籍制度的改革仍然任重道遠(yuǎn)。

打開城門

《任務(wù)》要求，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬～300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制。

中國人口與發(fā)展研究中心副研究員黃匡時(shí)認(rèn)為，Ⅱ型城市是我國城區(qū)人口分布的主體所在，取消這類城市的落戶限制，會使很多城市達(dá)到修建城市地鐵的人口規(guī)模最低門檻，或?qū)⒁l(fā)城市新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施投資。此外，還會讓不少200萬～300萬的Ⅱ型城市升級為300萬～500萬的Ⅰ型城市。

據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)估算，目前城區(qū)常住人口100萬～300萬的Ⅱ型城市一共65座。其中，石家莊市早在《任務(wù)》出臺前便已行動，在今年3月取消了在城區(qū)、城鎮(zhèn)落戶條件限制，成為省會和副省級城市中，首個(gè)實(shí)現(xiàn)零門檻落戶的城市。

《任務(wù)》對城區(qū)常住人口300萬～500萬的13座Ⅰ型大城市提出的要求則是，全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。

即便是城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市，落戶政策也有所變化?！?018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提到，“超大特大城市要區(qū)分城區(qū)、新區(qū)和所轄市縣，制定差別化落戶條件，探索搭建區(qū)域間轉(zhuǎn)積分和轉(zhuǎn)戶籍通道?！?/p>

這種一城之內(nèi)的差別化落戶方法未在今年的文件中出現(xiàn)。在上海交通大學(xué)特聘教授陸銘看來，在一個(gè)城市內(nèi)部還要區(qū)分城郊，看上去是一條過渡路徑，但會衍生將來制度如何并軌的問題，并不具備可操作性。

針對超大特大城市，此次政策強(qiáng)調(diào)的是調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

《任務(wù)》公布之后，北京市人力資源和社會保障局相關(guān)負(fù)責(zé)人向媒體透露，今年積分落戶政策不會有政策層面的調(diào)整。

一直嚴(yán)控的上海則立即表態(tài)將放松。4月10日，在“推動高質(zhì)量發(fā)展調(diào)研行”上海站情況通報(bào)會上，上海市發(fā)改委副主任朱民表示，正積極謀劃戶籍制度改革，“上海戶籍打分制度將進(jìn)一步優(yōu)化，針對特色人才將制定相應(yīng)引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)進(jìn)一步放寬外籍優(yōu)秀高校畢業(yè)生在上海就業(yè)”。

《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》進(jìn)一步深化了戶籍政策改革。圖/IC

“過去幾年上海外來人口流失過多，此番調(diào)整一定意義上是在糾偏?！币拙友芯吭褐菐熘行难芯靠偙O(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)向《中國新聞周刊》提到，今年的落戶新政相比以往明顯細(xì)化，按照這個(gè)趨勢，“明年還會更加放松”。

雖然此次政策發(fā)布引起強(qiáng)烈關(guān)注，但在國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司原司長徐林看來，此次政策并無太大突破，只不過“說得更具體一點(diǎn)罷了”。他告訴《中國新聞周刊》，每年發(fā)改委規(guī)劃司出臺的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，都會對落戶政策提出新要求，但是各地沒完全按要求去做。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

而外界關(guān)心的另一點(diǎn)是，戶籍政策為什么會選擇當(dāng)前的時(shí)間節(jié)點(diǎn)放寬。

“隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，通過行政力量抑制超大特大城市的人口規(guī)模，然后引導(dǎo)到中小城市的政策導(dǎo)向，被證明很難帶來相應(yīng)的回報(bào)，相反卻在一些地方帶來嚴(yán)重的債務(wù)問題?！标戙懻J(rèn)為，市場化改革的呼聲越來越強(qiáng)烈，再加上經(jīng)濟(jì)面臨下行的局面，迫切要求提高生產(chǎn)要素的配置效率，這給決策者帶來調(diào)整戶籍政策的壓力。

與此同時(shí)，正如《任務(wù)》所言，“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”也是出于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的需求。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥向《中國新聞周刊》介紹，在城鎮(zhèn)化程度的計(jì)算上有戶籍城鎮(zhèn)化率（戶籍人口占總?cè)丝诒戎兀┖统Ｗ∪丝诔擎?zhèn)化率（城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎兀﹥蓚€(gè)指標(biāo)，兩者差距越大，說明非戶籍人口比重越大，容易造成“不穩(wěn)定城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，這正是當(dāng)下中國面臨的難題。

而現(xiàn)在，中國已出現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率的情況。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，兩者數(shù)據(jù)相差達(dá)到16.21%。另外，2018年末全國人戶分離人口數(shù)量高達(dá)2.86億人。

在戶口未全盤放開之前，中央政策對“重點(diǎn)群體”的強(qiáng)調(diào)和各地方城市在搶人大戰(zhàn)中對高學(xué)歷人才不約而同的落戶優(yōu)待，使得不同群體適用著不同的政策指向。具體而言，過去戶籍向高學(xué)歷人才傾斜，而低學(xué)歷人群想要落戶城市則困難重重。

在此背景下，嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為《任務(wù)》出臺意味著城市在后續(xù)類似大中專院校畢業(yè)生落戶方面，不光不會設(shè)置障礙，而且還有可能會給予各類激勵措施;另一方面，全面放開放寬落戶條件，對農(nóng)民工群體具有重要意義。

事實(shí)上，“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的表述被寫進(jìn)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，農(nóng)民工群體占比最重，是這兩年加快非戶籍人口在城市落戶的重點(diǎn)。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年外出農(nóng)民工17185萬人，其中進(jìn)城農(nóng)民工有13710萬人。但是因?yàn)閾?dān)心農(nóng)村權(quán)益的保障問題，大多數(shù)農(nóng)民工不愿在城市落戶。

對此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊曾公開表示，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城落戶定居，是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重農(nóng)民意愿，不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

“現(xiàn)在國家的政策制定者，實(shí)施者們都轉(zhuǎn)變了觀念了，但是政策的接受者觀念沒轉(zhuǎn)變。”戶籍專家、中國人民公安大學(xué)治安系教授王太元說。

據(jù)恒大研究院院長任澤平研究顯示，中國人口流動呈現(xiàn)如下格局：一二線城市常住人口持續(xù)大幅流入，三線稍有流入，四線基本平衡，五六線持續(xù)凈流出。他推斷，未來新增的城鎮(zhèn)人口約有60%將分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等七大城市群。

中國人戶分離人口數(shù)量

偏大的城市人口流入、偏小的城市人口流出。陸銘認(rèn)為這在宏觀上有利于提高勞動力資源配置效率，在微觀上有利于個(gè)體通過勞動力流動獲得就業(yè)機(jī)會的改善和經(jīng)濟(jì)收入的提高，是世界各國通行的規(guī)律?！扒靶┠陣以噲D用行政管理的手段去扭轉(zhuǎn)這個(gè)趨勢，被證明是螳臂擋車，現(xiàn)在思路調(diào)整過來了?！?h3>“小局”和“大局”

與之前的戶改政策相比，《任務(wù)》對各類人口規(guī)模城市的落戶政策均進(jìn)行了提檔升級，但能否在今年完整落地，專家們均持審慎意見。

2014年戶籍制度改革時(shí)，王太元寫了份內(nèi)參，提醒相關(guān)部門防止“腸梗阻”現(xiàn)象——頂層設(shè)計(jì)和公眾需求本來一致，但地方的政策執(zhí)行者選擇性執(zhí)行，使得政策落地困難。

黃匡時(shí)舉了一個(gè)例子：針對全面取消落戶限制的要求，有些城市表面上取消落戶限制，實(shí)質(zhì)上是將原來的常住人口或者流動人口放在公共戶口上。盡管這也算落戶，但是在子女上學(xué)、社會保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面依然與非公共戶籍存在差異，依然是事實(shí)上的“二等公民”。去年西安開啟“最優(yōu)落戶政策”，并吸引近50萬人落戶，但其后針對新落戶者參加高考推出的“三年學(xué)籍+三年戶籍”規(guī)定便引起爭議。

放開除超大特大城市外的城市落戶限制，意味著教育、衛(wèi)生、治安、交通、環(huán)境等方面的落戶成本增加。陸銘分析稱，新政落地的挑戰(zhàn)將來自于兩個(gè)層面：“一個(gè)層面是關(guān)于戶籍改革的意義，公眾認(rèn)識恐怕不足，把區(qū)域間發(fā)展不平衡，歸結(jié)為勞動力和經(jīng)濟(jì)資源向少數(shù)東南沿海地區(qū)和大城市的集中，又把在大城市出現(xiàn)的城市病歸結(jié)為人多所致。另外一個(gè)難點(diǎn)是地方政府的行為，它們在執(zhí)行政策時(shí)往往只注重眼前利益?！?/p>

理論上，一個(gè)人在哪個(gè)地方生活工作，哪個(gè)地方就應(yīng)該視其為本地人，給予其相應(yīng)的基本公共服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，一些地方政府只見“小局”而忽略了“大局”。

“小局是，別人在我這兒工作、創(chuàng)稅，但不占用我的公共服務(wù)，我的日子就好過了。大局則在于，這對廣大農(nóng)民工和整個(gè)國家的現(xiàn)代化是極為不利的?！崩顕檎f，放開戶籍管制雖然短時(shí)間內(nèi)可能會增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至引起部分居民的反彈，但從一個(gè)地方的長期發(fā)展來看，積極意義也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于負(fù)面效應(yīng)。