多維度審視預(yù)算績效管理

余小林

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理作為一種科學(xué)的管理理念具有一定的理論支撐和現(xiàn)實(shí)需求。

一、預(yù)算績效管理的理論支撐

（一）新公共管理理論

20世紀(jì)70年代，伴隨著全球化、信息化時(shí)代的來臨，傳統(tǒng)官僚運(yùn)作下的西方政府既無力應(yīng)付自身機(jī)構(gòu)膨脹及財(cái)政支出加大的困境，又無法滿足不斷增強(qiáng)的公共需求。因此英國撒切爾內(nèi)閣、美國里根政府等率先對(duì)公共部門進(jìn)行改革，興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)。在這場進(jìn)程中，出現(xiàn)了一種全新的管理方法——新公共管理理論，該理論與傳統(tǒng)公共管理理論不同，主張：

第一，以顧客為導(dǎo)向，奉行顧客至上的全新價(jià)值理念。這一理念完全改變了傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關(guān)系，政府不再是發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，政府公共行政不再是“管治行政”，而是“服務(wù)行政”。

第二，明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和績效評(píng)估。新公共管理與傳統(tǒng)的公共行政的一個(gè)重要差別在于關(guān)注產(chǎn)出或結(jié)果。各種公共機(jī)構(gòu)被要求制訂出業(yè)績指標(biāo)，以此作為衡量目標(biāo)取得情況的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，引進(jìn)企業(yè)管理模式和機(jī)制，改造行政文化，降低行政成本。它主張政府如同一個(gè)碩大的企業(yè)，應(yīng)借鑒先進(jìn)的企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行管理。應(yīng)將市場競爭機(jī)制引入公共管理，優(yōu)勝劣汰，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低服務(wù)成本。

第四，倡導(dǎo)監(jiān)控機(jī)制，對(duì)公共管理活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)控，如實(shí)行公共問責(zé)機(jī)制、績效考核等管理機(jī)制。

（二）委托代理理論

20世紀(jì)30年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯因?yàn)槎聪て髽I(yè)所有者兼具經(jīng)營者的做法存在著極大的弊端，于是提出委托代理理論，該理論主張：

第一，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而讓渡經(jīng)營權(quán)利。

第二，在利益相沖突和信息不對(duì)稱的情況下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵(lì)代理人。委托—代理關(guān)系中，委托人需要了解受托人履職情況，因此兩者之間產(chǎn)生績效評(píng)價(jià)的需求。

在公共財(cái)政框架下，存在三方主體，包括財(cái)政部門、用款單位和社會(huì)公眾，財(cái)政部門與用款單位存在委托—代理關(guān)系，財(cái)政部門撥款給用款單位，用款單位有責(zé)任確保財(cái)政資金安全和高效，需要實(shí)施績效評(píng)價(jià)。社會(huì)公眾與財(cái)政部門也存在委托—代理關(guān)系，社會(huì)公眾作為納稅人是委托人，政府部門是受托人，代替納稅人使用財(cái)政資金，需要對(duì)財(cái)政支出開展績效評(píng)價(jià)，以此判斷支出是否實(shí)現(xiàn)效率、效益最大化。

二、預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)需求

（一）財(cái)政收支矛盾加劇

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入持續(xù)低速增長新常態(tài)，財(cái)政收入增長總體緩慢，同時(shí)減稅降費(fèi)壓力增加，而公共財(cái)政支出卻因擴(kuò)大民生保障而持續(xù)增長。在此背景下，快速增長的政府公共支出與低速增長的財(cái)政收入之間的矛盾加劇，政府財(cái)政赤字進(jìn)一步擴(kuò)大，財(cái)政處于“緊平衡”的運(yùn)行模式，不利于國家正常發(fā)展。有效實(shí)施預(yù)算績效管理可以提高財(cái)政資金使用效益，緩解當(dāng)前政府財(cái)政收支的矛盾。

（二）建設(shè)服務(wù)型、讓人民滿意的政府

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是中國特色社會(huì)主義新時(shí)代我國行政體制管理改革的基本方向。隨著進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，需要利用手上的資源和權(quán)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，大力發(fā)展社會(huì)和公共事業(yè)。做到財(cái)政取之于民，用之于民。預(yù)算績效管理突出為民理財(cái)?shù)睦砟?，?qiáng)調(diào)支出的責(zé)任和效率，客觀上要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，少花錢、多辦事，更多、更好、更有效率地向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，踐行“為人民服務(wù)”的宗旨。

三、我國預(yù)算績效管理的發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國預(yù)算績效管理的歷史沿革

2003年黨的十六屆三中全會(huì)在推進(jìn)財(cái)政管理體制改革中提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”。這標(biāo)志著具有完整意義的、以績效為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理開始在我國逐步建立起來。績效評(píng)價(jià)成為此階段預(yù)算改革的主要內(nèi)容之一。2011年財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》提出“把績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的有機(jī)融合”，標(biāo)志著我國從預(yù)算績效評(píng)價(jià)進(jìn)入到預(yù)算績效管理階段。黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，標(biāo)志著我國績效管理進(jìn)入了全面實(shí)施的新時(shí)代。

（二）施行新政府會(huì)計(jì)制度將進(jìn)一步助推我國預(yù)算績效管理發(fā)展

2015年以來，財(cái)政部發(fā)布了系列新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、新政府會(huì)計(jì)制度，并于2019年在行政事業(yè)單位中全面施行，這標(biāo)志著我國政府會(huì)計(jì)實(shí)踐進(jìn)入了政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)并行的新階段。以往的政府會(huì)計(jì)僅以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，不能全面反映政府獲取資源的能力以及使用這些資源的效率和效果。新的政府會(huì)計(jì)還包括以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，全面反映政府可以用于履職的資源存量信息、資產(chǎn)折舊信息以及運(yùn)行成本、履職后的余額，提供政府履責(zé)能力、投入產(chǎn)出效率和效果等方面的信息，為預(yù)算績效管理提供重要的信息保證和實(shí)施基礎(chǔ)。新政府會(huì)計(jì)制度的施行將有力助推預(yù)算績效管理的全面有效實(shí)施。

我們要清醒地認(rèn)識(shí)到，全面推行預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。雖然經(jīng)過努力現(xiàn)階段預(yù)算績效管理取得了較大成效，但與黨中央國務(wù)院的要求相比，與人民群眾的期待相比，依然存在不小差距。

（作者單位為上海市財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理中心）