PPP 模式與環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展

[摘要] 我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，投資額增長(zhǎng)迅速。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，國(guó)家財(cái)政收入放緩、財(cái)政支出壓力巨大。在此背景下，PPP模式成為解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的有效途徑。PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用有著廣闊的空間和市場(chǎng)前景。根據(jù)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、PPP模式的理論和實(shí)踐分析，提出我國(guó)發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式應(yīng)用的可行性、必要性及其意義，推動(dòng)PPP模式在首都環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

[關(guān)鍵詞] PPP模式;" 環(huán)保產(chǎn)業(yè);" 高質(zhì)量發(fā)展;" 營(yíng)商環(huán)境

[中圖分類號(hào)] X324" " " "[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " " [文章編號(hào)] 0529-1445（2019）04-0076-03

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題催生了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的勃興。近十年來(lái)，我國(guó)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)一直保持10%以上的增長(zhǎng)率?！笆濉逼陂g，環(huán)保產(chǎn)業(yè)總投資有望超過(guò)17萬(wàn)億元，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度也越來(lái)越高。我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，國(guó)家財(cái)政收入放緩、財(cái)政支出壓力巨大。在此背景下，PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）模式成為解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的有效途徑，受到政府和社會(huì)資本的青睞。PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用有著廣闊的空間和前景，但仍存在很多的問(wèn)題，環(huán)境治理投入量大、時(shí)間長(zhǎng)、回報(bào)率低，暴露出環(huán)保PPP項(xiàng)目落地難，很多項(xiàng)目運(yùn)行不理想，甚至出現(xiàn)了失敗的案例，給社會(huì)帶來(lái)了巨大的損失。1根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，污水處理、垃圾無(wú)害處理、環(huán)境綜合治理等環(huán)保產(chǎn)業(yè)是重點(diǎn)發(fā)展方向。2017年7月1日，財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。這標(biāo)志著在污水和垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式。面對(duì)“來(lái)勢(shì)洶涌”的PPP模式，有必要對(duì)其在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用情況進(jìn)行分析，對(duì)應(yīng)用中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行研究，提出解決問(wèn)題的對(duì)策，應(yīng)對(duì)促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，更好推動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的可行性

政策帶來(lái)新商機(jī)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，同時(shí)帶來(lái)了巨大的環(huán)境壓力。隨著生活水平的逐步提高，人民對(duì)于環(huán)境質(zhì)量改善方面的要求越來(lái)越高，如何通過(guò)更好的方式推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就成為各地政府必須要解決的首要問(wèn)題之一。黨的十八大提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。有關(guān)部委連續(xù)發(fā)布了一系列行政法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，掀起了新一輪PPP項(xiàng)目發(fā)展浪潮。據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)：截至2016年12月末，入庫(kù)項(xiàng)目11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。2

環(huán)保PPP模式經(jīng)驗(yàn)豐富。20世紀(jì)80年代中期，PPP模式正式引入中國(guó)。30多年來(lái)，PPP在中國(guó)先后歷了探索、試點(diǎn)、推廣三個(gè)階段，中央及地方政府在PPP規(guī)范化、專業(yè)化及本土化方面積極探索，為PPP的規(guī)范化發(fā)展奠定了初步的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，中國(guó)已經(jīng)形成了自己獨(dú)特的PPP治理模式和經(jīng)驗(yàn)。1以北京市豐臺(tái)區(qū)建筑垃圾處理項(xiàng)目為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)北京市的砂石骨料年需求量約1億噸，市場(chǎng)缺口40%，而另一方面，建筑垃圾卻成為很多地區(qū)的困擾因素。在這種背景下，豐臺(tái)區(qū)建筑垃圾項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式引入社會(huì)資本，把建筑垃圾轉(zhuǎn)化為骨料，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，變廢為寶，滿足市場(chǎng)需求。目前，我國(guó)將PPP模式應(yīng)用到環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，取得不錯(cuò)的成效，也獲得很多成功經(jīng)驗(yàn)。這進(jìn)一步說(shuō)明在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中采用PPP模式，會(huì)成為未來(lái)的主流項(xiàng)目實(shí)施方式。

PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的必要性

環(huán)保產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展初期。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是近年來(lái)逐漸興起的一個(gè)新興行業(yè)，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)有一定區(qū)別。環(huán)保產(chǎn)業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的39個(gè)大行業(yè)有很多聯(lián)系，與很多縱向門(mén)類建立了不可分割的關(guān)系。同時(shí)，它還是一種十分典型的橫向體系，具有非常明確的政策驅(qū)動(dòng)性、經(jīng)濟(jì)周期性、資金密集性、社會(huì)公益性和技術(shù)導(dǎo)向性等特性。環(huán)保產(chǎn)業(yè)屬于技術(shù)密集性產(chǎn)業(yè)，在技術(shù)層面有相對(duì)成熟的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)尚處于技術(shù)力量不足、服務(wù)公眾水平不高、亟須技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展階段。通過(guò)PPP模式逐步引入更多社會(huì)資本，可以彌補(bǔ)社會(huì)資本所擁有的專業(yè)技術(shù)以及管理經(jīng)驗(yàn)的不足，有效促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展。

解決資金和效率問(wèn)題。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP 的比例達(dá) 1%—1.5%時(shí)，可控制環(huán)境惡化的趨勢(shì);當(dāng)該比例達(dá)到 2%—3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。20世紀(jì) 70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比例已達(dá)到2%。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)保投資額占GDP的比例只達(dá)到1.5%—2%，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的嚴(yán)峻環(huán)境生態(tài)問(wèn)題?！度珖?guó)城市生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》（2015年—2020年）提出，到2020 年，我國(guó)環(huán)保投資占GDP 的比例不低于3.5%?，F(xiàn)階段，污染治理重建設(shè)、輕管理，設(shè)施運(yùn)行達(dá)標(biāo)率較低，資金使用效率低下的現(xiàn)象依然存在。以污染處置設(shè)施的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況為例，有1/3的項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)，確實(shí)取得了很好的效果;有1/3項(xiàng)目處于半運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，而另外1/3則基本上被閑置不用，這必然造成環(huán)保投資的極大浪費(fèi)，不能有效發(fā)揮其在污染治理中的作用。

市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)程度不高。從市場(chǎng)主體的分布看，大型國(guó)有企業(yè)在資金、技術(shù)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等方面占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主體。但客觀上也擠壓了中小企業(yè)的市場(chǎng)生存空間。由于環(huán)保投資利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域的動(dòng)力明顯不足。市場(chǎng)不規(guī)范，地方保護(hù)，以及低價(jià)低質(zhì)等惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象屢禁不止，這導(dǎo)致部分社會(huì)資本對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏投資信心。

革新能力不足，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)。當(dāng)前，以企業(yè)為主體的環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新體系不完善，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不緊密，技術(shù)開(kāi)發(fā)投入嚴(yán)重不足。環(huán)保企業(yè)小而散，缺乏核心技術(shù)，缺乏有競(jìng)爭(zhēng)力的跨國(guó)公司，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)。以建筑垃圾處理為例，國(guó)內(nèi)企業(yè)基本停留在將建筑垃圾變?yōu)楣橇?、混凝土的常?guī)處理階段，對(duì)于美國(guó)的微波技術(shù)、德國(guó)的干餾垃圾燃燒處理工藝，尚未達(dá)到國(guó)際水平。

PPP模式對(duì)首都環(huán)保產(chǎn)業(yè)的啟示

提供社會(huì)化的資金解決方案。在傳統(tǒng)模式上，政府是公共物品和服務(wù)的提供者。PPP模式則通過(guò)吸引社會(huì)資本參與公共物品和服務(wù)，使政府獲得更多資金和技術(shù)支持。社會(huì)資本可以運(yùn)用多種融資方式，為環(huán)保設(shè)施籌集資金，從而解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金短缺的問(wèn)題。社會(huì)資本與政府可發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方不足。在對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別并進(jìn)行可行性研究過(guò)程中，需要各個(gè)方面的共同參與。這可以對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的可行性，在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行充分論證，進(jìn)一步縮短工作周期，取得可預(yù)期的實(shí)施效果。在項(xiàng)目進(jìn)入投融資階段以及后期建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的共同參與，可以有效降低融資難度，提高項(xiàng)目成功概率;可以提高項(xiàng)目在設(shè)計(jì)和施工方面的創(chuàng)新動(dòng)力，推動(dòng)管理革新，進(jìn)一步提高項(xiàng)目的實(shí)施效率，也有利于繼續(xù)降低成本。仍以前述豐臺(tái)區(qū)建筑垃圾項(xiàng)目為例，如果按照傳統(tǒng)模式，一期工程預(yù)算總投資的7.5億元由政府全部出資，而收益為零。通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本，委托項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)30年，采用“生產(chǎn)者付費(fèi)”+“自行獲取資源化再生產(chǎn)品收入”模式，節(jié)省了政府投入，充分發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿作用。

促進(jìn)社會(huì)良性競(jìng)爭(zhēng)。公私合作模式超越了以往政府對(duì)公共事業(yè)領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營(yíng)。當(dāng)市場(chǎng)主體參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)建設(shè)與產(chǎn)品服務(wù)提供過(guò)程，社會(huì)資本就獲得了實(shí)質(zhì)意義上的選擇機(jī)會(huì)，有利于推進(jìn)社會(huì)良性競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施中的各類風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。

促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)普遍技術(shù)門(mén)檻較高，面對(duì)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)力量不足、服務(wù)水平不高等困境，PPP模式可引進(jìn)社會(huì)資本的專業(yè)技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提高其服務(wù)質(zhì)量和效率。投資主體的多元化，將促使政府從過(guò)去公共服務(wù)的提供者變成監(jiān)管者的角色，更有利于減輕政府負(fù)擔(dān)、發(fā)揮政府作用。PPP模式不僅能有效解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金投入不足問(wèn)題，還可以保證產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。需要說(shuō)明的是，環(huán)保PPP項(xiàng)目大都耗資巨大，周期長(zhǎng)，其間可能產(chǎn)生許多不確定因素和很多過(guò)程中的困難。政府應(yīng)從投融資、政府付費(fèi)、收益補(bǔ)貼、保證擔(dān)保等方面建立多元化的激勵(lì)機(jī)制，協(xié)助解決PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)用中出現(xiàn)的問(wèn)題，吸引更多社會(huì)資本參與到PPP模式中來(lái)，確保社會(huì)資本更好地履行環(huán)保PPP項(xiàng)目合同，滿足其預(yù)期收益，使社會(huì)資本在實(shí)現(xiàn)自身盈利的同時(shí)提供優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共服務(wù)。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。“我們正走向一個(gè)‘公共產(chǎn)品’和‘外部效應(yīng)’無(wú)所不在的世界，國(guó)家的作用將越來(lái)越突出。因此，國(guó)家需要全面重新考慮用什么樣的組織機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)需求與收益的有效和公平”。1促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是首都高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。今后，北京應(yīng)以環(huán)保產(chǎn)業(yè)為突破口，研究探索和完善PPP模式的相關(guān)工作機(jī)制。PPP模式不應(yīng)將其作為單一的融資工具，而應(yīng)從全面深化改革的高度，充分認(rèn)識(shí)PPP模式對(duì)于推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能的重要意義，并將其作為本地區(qū)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手2。

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（作者簡(jiǎn)介：劉闖，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯 / 高" "斌