我國(guó)失獨(dú)家庭精準(zhǔn)扶助政策創(chuàng)新研究

孫東青 劉美華 王中燦 馮顯東

自上世紀(jì)70年代末我國(guó)全面推行計(jì)劃生育以來(lái)，廣大群眾積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，自覺(jué)實(shí)行計(jì)劃生育，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有利的人口環(huán)境[1]。目前，失獨(dú)家庭由于獨(dú)生子女傷殘死亡，其身心健康受到很大影響[2]，并在生活保障、養(yǎng)老照料、大病醫(yī)療、精神慰藉等方面遇到一些特殊困難。這些家庭是我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)形成的特殊群體，已由社會(huì)“光榮群體”變?yōu)椤叭鮿?shì)群體”[3]?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》將幫扶存在特殊困難的計(jì)劃生育家庭列為國(guó)家“十三五”期間的一項(xiàng)重要任務(wù)。十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展。這無(wú)疑對(duì)失獨(dú)家庭的扶助工作提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，如何在新的歷史條件下為失獨(dú)家庭提供更為精準(zhǔn)、有效的幫扶，使他們的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)成為重要議題。

一、失獨(dú)家庭精準(zhǔn)扶助的內(nèi)涵及作用

失獨(dú)家庭精準(zhǔn)扶助的定義是精確對(duì)準(zhǔn)失獨(dú)家庭和人口，在精準(zhǔn)識(shí)別失獨(dú)家庭和人口的需求和主要困難基礎(chǔ)上，以失獨(dú)家庭迫切需求且政府有義務(wù)也有能力提供的幫扶需求為重點(diǎn)，有針對(duì)性的采取幫扶措施，保障失獨(dú)家庭需求，解決其面臨的主要困難，提高失獨(dú)家庭對(duì)扶助工作的滿(mǎn)意程度。失獨(dú)家庭精準(zhǔn)扶助的主要內(nèi)容包括：失獨(dú)家庭的人口需求和主要困難的精準(zhǔn)識(shí)別及精準(zhǔn)扶助，失獨(dú)家庭的動(dòng)態(tài)管理和扶助效果的精準(zhǔn)考核。對(duì)需求的精準(zhǔn)識(shí)別即通過(guò)一定的方式將失獨(dú)家庭和人口的需求和主要困難識(shí)別出來(lái)，它是精準(zhǔn)扶助的基礎(chǔ)。精準(zhǔn)扶助是指針對(duì)失獨(dú)家庭和人口的不同需求和面臨的主要困難，采取舉措，保障失獨(dú)家庭和人口的利益。失獨(dú)家庭的動(dòng)態(tài)管理是將失獨(dú)家庭和人口納入信息管理系統(tǒng)，搜集失獨(dú)家庭和人口的家庭基本信息、面臨的主要困難、幫扶舉措等，為精準(zhǔn)扶助提供信息基礎(chǔ)。精準(zhǔn)考核主要就扶助效果進(jìn)行考核，主要針對(duì)扶助舉措的提供者。

目前我國(guó)失獨(dú)家庭總量和規(guī)模沒(méi)有明確的數(shù)目，眾多學(xué)者通過(guò)多種方式對(duì)失獨(dú)家庭總量及變化趨勢(shì)進(jìn)行了預(yù)測(cè)，如王廣州估算我國(guó)將有1000萬(wàn)的失獨(dú)家庭[4]，陳恩估算我國(guó)2010年涵蓋具有再生育能力的廣義失獨(dú)家庭規(guī)模為851.7萬(wàn)[5]，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》顯示，2012年中國(guó)至少有100萬(wàn)個(gè)失獨(dú)家庭，且每年以約7.6萬(wàn)個(gè)的數(shù)量持續(xù)增加[6]。雖然基于資料和預(yù)測(cè)工具的不同，學(xué)界目前對(duì)失獨(dú)家庭總量及變化趨勢(shì)還未達(dá)成一致意見(jiàn)，但總的來(lái)說(shuō)，失獨(dú)家庭總量較大，涉及到眾多人的利益為學(xué)界公認(rèn)。這也說(shuō)明我國(guó)從國(guó)家層面對(duì)失獨(dú)家庭和人口的規(guī)模和發(fā)展趨勢(shì)存在不確定問(wèn)題，扶助政策存在許多盲點(diǎn)，供需存在錯(cuò)位的問(wèn)題。通過(guò)建立精準(zhǔn)扶助機(jī)制，將由粗放式扶助轉(zhuǎn)為精細(xì)化扶助，合理利用國(guó)家扶助資源，精準(zhǔn)對(duì)接失獨(dú)家庭和人口的需求，解決其主要困難，促進(jìn)失獨(dú)家庭扶助高質(zhì)量發(fā)展。

二、失獨(dú)家庭精準(zhǔn)扶助的特征

（一）扶助需求精準(zhǔn)化

明確扶助對(duì)象的需求和主要困難是扶助舉措精準(zhǔn)化的前提。扶助需求的精準(zhǔn)化主要通過(guò)建立暢通的需求表達(dá)、反饋機(jī)制，聽(tīng)取扶助對(duì)象的意見(jiàn)，將自上而下的調(diào)查與自下而上的主動(dòng)傳遞結(jié)合起來(lái)，把握失獨(dú)家庭對(duì)于服務(wù)需求的發(fā)展變化情況，確保及時(shí)有效地獲取失獨(dú)家庭的扶助需求信息，從而找準(zhǔn)其最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。另外，在精確識(shí)別失獨(dú)家庭現(xiàn)實(shí)而緊迫的扶助需求的過(guò)程中，需要加強(qiáng)對(duì)其需求的預(yù)期管理，既不降低標(biāo)準(zhǔn)，也不盲目承諾，避免脫離實(shí)際提高失獨(dú)家庭對(duì)扶助內(nèi)容和扶助標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期。

（二）扶助主體多元化

當(dāng)前對(duì)于失獨(dú)家庭的扶助，存在著主體單一的問(wèn)題。在實(shí)際運(yùn)作中，仍然是以政府為主導(dǎo)，社會(huì)力量參與相對(duì)不足，難以滿(mǎn)足扶助對(duì)象差異性所帶來(lái)的多樣化的扶助需求。事實(shí)上，隨著市場(chǎng)體制的建立健全和社會(huì)力量的發(fā)展壯大，理應(yīng)有更多的主體參與到對(duì)失獨(dú)家庭的幫扶中來(lái)。需要注意的是，強(qiáng)調(diào)扶助主體多元化，并非簡(jiǎn)單地讓政府將對(duì)失獨(dú)家庭扶助的職能交給市場(chǎng)或者社會(huì)本身，更不意味著公共服務(wù)的無(wú)政府主義。相反，幫扶主體的多元化對(duì)于政府履行幫扶職能的方式提出了更高要求，其主導(dǎo)地位不是削弱了，而是增強(qiáng)了。政府不僅要扮演相關(guān)服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者的角色，還要扮演市場(chǎng)、社會(huì)等其他幫扶主體的培育者和監(jiān)管者的角色。因此，應(yīng)在堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與的前提下，在適當(dāng)加大公共服務(wù)的財(cái)政投入力度的同時(shí)，建立健全政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體和社會(huì)力量的參與，通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，多方面、多渠道增加失獨(dú)家庭相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。

（三）扶助內(nèi)容多樣化

獨(dú)生子女家庭結(jié)構(gòu)的突然斷裂導(dǎo)致其成為特殊而又脆弱的空巢家庭，其不僅要承受喪子之痛，還面臨更多的醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)融入等一系列現(xiàn)實(shí)難題[7]。雖然我國(guó)對(duì)失獨(dú)家庭扶助實(shí)施了很多有針對(duì)性的政策，也取得了較好的成效，但扶助工作還有許多提高的空間。比如，目前對(duì)“失獨(dú)”家庭的幫扶主要集中在經(jīng)濟(jì)扶助方面，而對(duì)于精神撫慰、養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題涉及相對(duì)較少，扶助范圍相對(duì)狹窄。因此，對(duì)于失獨(dú)家庭的精準(zhǔn)扶助，首先要通過(guò)建立暢通的需求表達(dá)、反饋機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別扶助對(duì)象需求，為公共服務(wù)規(guī)劃的設(shè)計(jì)制定奠定基礎(chǔ)，避免出現(xiàn)因?yàn)楣┬桢e(cuò)位而導(dǎo)致的“費(fèi)力不討好”的尷尬局面。另外，通過(guò)多元幫扶主體的合作互動(dòng)，整合服務(wù)資源，精確扶助內(nèi)容，促進(jìn)由傳統(tǒng)的物質(zhì)救助轉(zhuǎn)向生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會(huì)融入相結(jié)合的綜合援助，實(shí)現(xiàn)扶助方式的多樣化、組合化、專(zhuān)業(yè)化和個(gè)性化。

（四）扶助結(jié)構(gòu)合理化

當(dāng)前失獨(dú)家庭幫扶工作面臨的形勢(shì)是：一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，財(cái)政收入將不可避免地受到影響，政府能夠投入到失獨(dú)家庭幫扶領(lǐng)域的資源難以保持持續(xù)快速的增長(zhǎng);另一方面，隨著人民生活水平的不斷提高，失獨(dú)家庭對(duì)幫扶的期望和需求也越來(lái)越多樣化，僅靠增加財(cái)政投入，不一定能帶來(lái)幫扶效果尤其是主觀滿(mǎn)意度的提升。就目前可供參考的扶助制度而言，都是比較籠統(tǒng)的規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)失獨(dú)家庭進(jìn)行細(xì)分，更談不上分類(lèi)扶助，往往采用統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展扶助，造成扶助供給與需求之間一定程度上的脫節(jié)。因此，對(duì)于失獨(dú)家庭的幫扶已經(jīng)到了必須調(diào)整結(jié)構(gòu)才能進(jìn)一步提高幫扶效率和改善幫扶效果的階段。推進(jìn)失獨(dú)家庭的精準(zhǔn)幫扶工作，迫切需要解決失獨(dú)家庭幫扶中存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，加大對(duì)失獨(dú)家庭扶助需求的關(guān)注，圍繞失獨(dú)家庭的合理需求，既盡力而為，又量力而行，不斷提高扶助的針對(duì)性和有效性，減少幫扶項(xiàng)目和內(nèi)容與失獨(dú)家庭現(xiàn)實(shí)需求之間的錯(cuò)位現(xiàn)象。

三、失獨(dú)家庭精準(zhǔn)扶助的框架構(gòu)想

對(duì)失獨(dú)家庭的精準(zhǔn)扶助并非簡(jiǎn)單的公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)重組或機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，或者單純的全面質(zhì)量管理或者現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用，而是一種全新的以“服務(wù)鏈”作為紐帶的政府、市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、社會(huì)工作者、志愿者及失獨(dú)家庭互助群體及其自身等多元主體共同參與的服務(wù)創(chuàng)新。這種創(chuàng)新包含了一系列基本理念和價(jià)值追求的變化，是對(duì)扶助主體、扶助需求、扶助內(nèi)容、扶助結(jié)構(gòu)、扶助方式等進(jìn)行的全方位的再思考和整體性的再設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)扶助供給決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)聯(lián)系和協(xié)作互動(dòng)。

（一）多主體協(xié)同構(gòu)建精細(xì)服務(wù)體系

政府、社會(huì)組織、社區(qū)、社會(huì)工作者、志愿者、失獨(dú)家庭互助群體及其自身是失獨(dú)家庭的扶助體系的重要主體，各主體只有協(xié)同發(fā)展，才能盡可能快速、準(zhǔn)確地回應(yīng)和滿(mǎn)足失獨(dú)家庭多層次、多樣化的公共服務(wù)需求，讓失獨(dú)家庭盡可能多地分享發(fā)展的資源和成果。具體來(lái)說(shuō)，要重點(diǎn)構(gòu)建好兩個(gè)層面的主體協(xié)同機(jī)制：第一，要處理好政府內(nèi)部各部門(mén)之間的關(guān)系，成立計(jì)劃生育特殊家庭社會(huì)關(guān)懷領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，積極協(xié)調(diào)衛(wèi)生計(jì)生、民政、財(cái)政、人社、住建、司法、殘聯(lián)等相關(guān)部門(mén)，加大統(tǒng)籌力度，形成齊抓共管態(tài)勢(shì);第二，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與的前提下，建立健全政府、社會(huì)組織、社區(qū)、社會(huì)工作者、失獨(dú)家庭互助群體及失獨(dú)家庭等多元協(xié)商議事機(jī)制，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，形成扶助合力。

（二）整合各類(lèi)資源提供精細(xì)化服務(wù)

失獨(dú)家庭扶助工作的精準(zhǔn)化程度不僅取決于服務(wù)資源的數(shù)量，同時(shí)也取決于其整合程度。要做好失獨(dú)家庭扶助資源的整合工作，重點(diǎn)需要從以下幾個(gè)方面著手：一是整合政府資源。各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，推動(dòng)相關(guān)優(yōu)惠政策和政府資源向重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)人群的扶助需求傾斜，強(qiáng)化政府財(cái)政的經(jīng)費(fèi)支持，完善扶助金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制;二是整合社會(huì)資源，重視社會(huì)力量。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與失獨(dú)家庭扶助工作，拓寬社會(huì)力量進(jìn)入渠道，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)失獨(dú)家庭的扶助由政府直接提供轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)間接提供。如社會(huì)組織在提供養(yǎng)老服務(wù)中效率更高，比政府直接提供更有優(yōu)勢(shì)，因此可以在明確購(gòu)買(mǎi)失獨(dú)家庭扶助項(xiàng)目范圍、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)分工、購(gòu)買(mǎi)方式、承接主體資質(zhì)、招投標(biāo)程序等內(nèi)容和建立健全購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)規(guī)范、評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制基礎(chǔ)上，由政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)。

（三）運(yùn)用技術(shù)創(chuàng)新助力精細(xì)化服務(wù)

隨著失獨(dú)家庭對(duì)于扶助服務(wù)的期待越來(lái)越高，要求越來(lái)越多，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)有關(guān)需求信息的快速捕捉、甄別、分類(lèi)、篩選、流轉(zhuǎn)、處理、反饋，進(jìn)而及時(shí)有效地整合和調(diào)動(dòng)各類(lèi)資源，提供讓失獨(dú)家庭滿(mǎn)意的扶助服務(wù)，是創(chuàng)新扶助方式、推進(jìn)扶助工作必須予以正面回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。黨的十九大明確提出，全黨要善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作。在對(duì)失獨(dú)家庭進(jìn)行扶助的過(guò)程中要善于利用以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)，建立和完善“互聯(lián)網(wǎng)+失獨(dú)家庭扶助”工作模式，全面掌握失獨(dú)家庭的基本信息，及時(shí)了解失獨(dú)家庭扶助需求的變化，推進(jìn)大數(shù)據(jù)的分析挖掘應(yīng)用，力求以“線(xiàn)上”數(shù)據(jù)推動(dòng)“線(xiàn)下”工作，增強(qiáng)對(duì)失獨(dú)家庭多樣化多層次多方面扶助需求的回應(yīng)能力，推動(dòng)失獨(dú)家庭幫扶模式由粗放式向精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變。另外，利用信息化手段對(duì)扶助的全過(guò)程采取精細(xì)化管理，為失獨(dú)家庭提供更加快捷、更加便利、更加周到的扶助服務(wù)。

（四）建立健全精細(xì)化扶助制度

構(gòu)建優(yōu)化機(jī)制，完善制度環(huán)境，將為失獨(dú)家庭精準(zhǔn)扶助工作的規(guī)范發(fā)展奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)。近年來(lái)，各級(jí)政府部門(mén)已經(jīng)制定了一系列關(guān)于失獨(dú)家庭扶助工作的政策法規(guī)，但是部分政策法規(guī)頒布之后，并沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致政策缺乏可操作性，另有部分政策法規(guī)雖然較為明晰，但缺乏權(quán)威性，存在執(zhí)行不到位的問(wèn)題。對(duì)此，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)在充分調(diào)研失獨(dú)家庭扶助需求與主要困難以及現(xiàn)有供給情況的基礎(chǔ)上，完善和制定相關(guān)政策法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，建立健全精準(zhǔn)化的失獨(dú)家庭扶助制度體系，健全失獨(dú)家庭精準(zhǔn)扶助工作的各項(xiàng)規(guī)章制度，特別是決策、評(píng)估、監(jiān)督等方面的制度，切實(shí)解決失獨(dú)家庭在醫(yī)療、養(yǎng)老、生活照料、心理慰籍、社會(huì)融入等方面的現(xiàn)實(shí)難題。

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作? 者：孫東青，重慶市委黨校碩士研究生

劉美華，重慶市委黨校碩士研究生

王中燦，重慶醫(yī)科大學(xué)碩士研究生

馮顯東，重慶醫(yī)科大學(xué)碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊