行政生態(tài)學(xué)視角下的政府績(jī)效治理分析

李建勇

（青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，西寧 810000）

一、引言

政府績(jī)效是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)在行使行政職能的過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)既定的行政目標(biāo)，運(yùn)用有限的資源，充分發(fā)揮社會(huì)組織等多元主體的作用，從而所取得的效益、效率和效能，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使其管理服務(wù)職能所體現(xiàn)出來(lái)的管理能力。政府績(jī)效治理作為提高政府工作效率，提升政府服務(wù)水平的一種治理方式，一直備受關(guān)注?！拔鞣綄W(xué)者對(duì)政府績(jī)效管理理論的研究始于20世紀(jì)70年代末80年代初的‘新公共管理運(yùn)動(dòng)’（1）［1］，直到20世紀(jì)90年代中期，我國(guó)的政府績(jī)效管理才開(kāi)始受到重視”［2］。隨著社會(huì)的發(fā)展和公眾對(duì)政府價(jià)值訴求的提高，當(dāng)今我國(guó)學(xué)者研究的重點(diǎn)已經(jīng)由政府績(jī)效管理向政府績(jī)效治理轉(zhuǎn)變。雖然看起來(lái)，我國(guó)學(xué)者目前對(duì)于政府績(jī)效治理的理論研究有了突破性的進(jìn)展，許多理論研究成果在政府績(jī)效治理實(shí)踐活動(dòng)中也得到了一定程度的體現(xiàn)，但是在政府績(jī)效治理的各種價(jià)值體系和研究方法上還主要禁錮于西方學(xué)者的研究理論與模式。由于中西方制度不同，很多西方學(xué)者的治理理論在我國(guó)的治理實(shí)踐中并沒(méi)有得到很好的運(yùn)用，并且我國(guó)現(xiàn)有的政府績(jī)效治理的相關(guān)著作相對(duì)較少，從行政生態(tài)學(xué)視角研究政府績(jī)效的文獻(xiàn)相當(dāng)有限，在知網(wǎng)檢索中發(fā)現(xiàn)相關(guān)文獻(xiàn)僅有幾篇，還存在諸多不足之處，往往是理論研究與現(xiàn)實(shí)主體之間的差距，導(dǎo)致政府績(jī)效治理實(shí)踐中的許多問(wèn)題無(wú)法得到理論的正確指導(dǎo)。所以，只有從我國(guó)政府績(jī)效治理的實(shí)踐出發(fā)，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和政府運(yùn)行機(jī)制，才能為最終解決實(shí)際問(wèn)題找到合理路徑。

二、行政生態(tài)學(xué)理論闡釋

“行政生態(tài)學(xué)主要是指在行政管理過(guò)程中，運(yùn)用生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)和方法來(lái)研究行政現(xiàn)象與行政行為相互關(guān)系的一門(mén)行政學(xué)分支學(xué)科”［3］。行政生態(tài)學(xué)把行政過(guò)程看作一個(gè)整體的系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行研究，同時(shí)要求對(duì)行政系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)運(yùn)作過(guò)程做出整體觀察與細(xì)致分析，研究行政過(guò)程與行政運(yùn)行的規(guī)律。行政生態(tài)學(xué)理論的提出，為研究行政行為提供了新的理論方法和研究模式，它超越了傳統(tǒng)理論只對(duì)行政系統(tǒng)做靜態(tài)方面研究，強(qiáng)調(diào)行政與生態(tài)環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系，為行政理論和績(jī)效治理的研究開(kāi)辟了一條新的路徑。

約翰·M·高斯最早把“生態(tài)學(xué)”引入行政學(xué)研究領(lǐng)域；行政生態(tài)學(xué)理論集大成者弗雷德·W·里格斯［4］運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論與方法來(lái)研究行政現(xiàn)象；臺(tái)灣學(xué)者彭文賢［5］從生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)分析公共行政和行政環(huán)境的關(guān)系的三個(gè)特點(diǎn)，即功能依附關(guān)系（rela?tionshipoffunctionalinterdependence）、生態(tài)平衡關(guān)系（relationshipofdynamicequilibrium）和生態(tài)學(xué)的多學(xué)科性；史傳林、包國(guó)憲［6］認(rèn)為作為一種新的政府治理工具，政府績(jī)效治理是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，必然會(huì)受到諸多社會(huì)因素的影響，因此，政府績(jī)效治理研究不僅要關(guān)注“內(nèi)部問(wèn)題”和技術(shù)問(wèn)題，而且要關(guān)注“生態(tài)問(wèn)題”。從里格斯的融合型行政模式（FusedModel）、衍射型行政模式（Diffracted Model）、棱鏡型行政模式（PrismaticModel）來(lái)看，我國(guó)目前正處于第三種狀態(tài)，即過(guò)渡型社會(huì)模式。此階段的政治文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值系統(tǒng)、行為方式等都存在內(nèi)發(fā)的或外發(fā)的巨大變化?；谶^(guò)渡社會(huì)行政生態(tài)的特殊性，里格斯總結(jié)出過(guò)渡社會(huì)具有異質(zhì)性（heterogenicity）、重疊性（overlapping）和形式主義（formalism）三種基本特征，他們之間相互作用、相互影響。并且，由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、溝通網(wǎng)絡(luò)（thecommunicationnetwork）、符號(hào)系統(tǒng)（symbol system）等諸多要素的發(fā)展存在不平衡的狀況，而且由于國(guó)家發(fā)達(dá)程度不高，制度不完善，造成政府失靈、行政低效、貪污腐敗現(xiàn)象多發(fā)，導(dǎo)致政府績(jī)效信息供給不足，不能滿(mǎn)足公眾日益增長(zhǎng)的需求，不利于對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行有效評(píng)估，阻礙了政府治理的有序進(jìn)行。

政府績(jī)效治理就是研究政府機(jī)關(guān)對(duì)各種社會(huì)資源的輸入與政府績(jī)效產(chǎn)出能否達(dá)到一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡，能否達(dá)到政府既定的工作目標(biāo)和人民的期望，也是為了表明只有在一個(gè)適宜的社會(huì)生態(tài)環(huán)境中，政府績(jī)效治理才能有效實(shí)施和運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的充分利用。從而在提高行政效率、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化公共服務(wù)等方面發(fā)揮建設(shè)性作用，同時(shí)也有助于增加政府公信力和人民滿(mǎn)意度，否則就會(huì)造成公共政策失效、政府公信力缺失、政府腐敗等，從而引發(fā)“治理失靈”（2）。

三、我國(guó)政府績(jī)效治理的現(xiàn)狀

目前我國(guó)政府績(jī)效治理存在諸多方面的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治制度和發(fā)展階段的深入思考，并從評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、信息公開(kāi)程度、績(jī)效評(píng)價(jià)模式、評(píng)估考核內(nèi)容以及績(jī)效評(píng)估規(guī)范性等幾方面進(jìn)行綜合分析，筆者認(rèn)為可把問(wèn)題概況為如下幾個(gè)方面：

（一）我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)問(wèn)題

就我國(guó)政府目前的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系而言，人治大于法治的現(xiàn)象依然程度不同地存在，評(píng)價(jià)指標(biāo)的規(guī)范程度亟待進(jìn)一步加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在評(píng)價(jià)指標(biāo)的規(guī)范程度、價(jià)值取向、評(píng)價(jià)方式等問(wèn)題上。

1.評(píng)價(jià)指標(biāo)有待完善

目前我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的問(wèn)題主要體現(xiàn)在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的“命令性指標(biāo)”占有較大比重，這就造成了下級(jí)政府的工作重心主要是嚴(yán)格完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)，績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容也主要是看能否完成這些任務(wù)，而對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展缺乏重視，對(duì)實(shí)際問(wèn)題的解決缺乏主動(dòng)性和積極性，這樣就造成了政府績(jī)效評(píng)估效果偏離了地區(qū)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)價(jià)值偏離

部分官員對(duì)政府績(jī)效的認(rèn)識(shí)是片面的、淺顯的，在治理實(shí)踐過(guò)程中大搞“政績(jī)工程”，只注重短期的領(lǐng)導(dǎo)滿(mǎn)意度和表面的形象工程，卻不知道政府績(jī)效治理實(shí)踐是一個(gè)整體互動(dòng)的、社會(huì)多元參與的有機(jī)治理體系。“政績(jī)工程”是我國(guó)政府治理實(shí)踐中一種普遍的現(xiàn)象，許多政府官員為了自身仕途的發(fā)展，不惜消耗大量財(cái)政資金大搞形象工程，而且這些形象工程在政府績(jī)效治理評(píng)估中卻占有相當(dāng)大的比重。但對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，這些形象工程不僅沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的價(jià)值，反而增加了人民的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重背離了政府績(jī)效評(píng)估實(shí)際的作用和價(jià)值。缺乏科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用“政績(jī)工程”這種不符合人民利益的形式主義取代服務(wù)民生的價(jià)值根基，如果依舊視而不見(jiàn)，政府績(jī)效治理必將大打折扣甚至走向失敗。

3.評(píng)價(jià)方式有待轉(zhuǎn)變

政府績(jī)效治理的實(shí)質(zhì)是通過(guò)治理理念的轉(zhuǎn)變、治理過(guò)程的監(jiān)督、治理成果的激勵(lì)，來(lái)獲得政府績(jī)效的提高與改善。但在實(shí)際的政府績(jī)效考核指標(biāo)中，績(jī)效治理往往成為政府開(kāi)展中心工作的輔助性考核工具，只把是否完成某一項(xiàng)中心工作作為‘一票否決制’的標(biāo)準(zhǔn)，或者在績(jī)效考核過(guò)程中，政府部門(mén)往往只把這一階段的某一熱點(diǎn)問(wèn)題看作是考核的重點(diǎn)，而忽視了其他方面的、涉及到實(shí)際問(wèn)題的績(jī)效考核，造成了“雨過(guò)地皮濕，活動(dòng)一陣風(fēng)”短期化的績(jī)效考核評(píng)估模式，使政府績(jī)效考核過(guò)程流于形式，缺乏有效機(jī)制，評(píng)估方式亟待轉(zhuǎn)變。

（二）我國(guó)政府績(jī)效信息的公開(kāi)問(wèn)題

目前我國(guó)公眾發(fā)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題、參與社會(huì)治理的意識(shí)普遍提高，政府績(jī)效信息公開(kāi)已經(jīng)成為人們的迫切需求，大數(shù)據(jù)時(shí)代下的“互聯(lián)網(wǎng)+”，使電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政已成為新時(shí)期民主參與的主要渠道。

1.公開(kāi)制度有待完善

在我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)有的政治體制框架下，地方行政官員的“官本意識(shí)”依然程度不同地頑固存在，政務(wù)公開(kāi)有待加緊落實(shí)，績(jī)效信息缺乏公開(kāi)透明，導(dǎo)致公眾和其他社會(huì)組織無(wú)法對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行詳細(xì)了解并做出客觀評(píng)價(jià)，無(wú)法監(jiān)督政府行為。

2.公開(kāi)程度存在差異

縱觀全國(guó)，由于各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，而且信息化程度也略有差異，從而導(dǎo)致各地區(qū)之間對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)制也各有不同。像北上廣等這樣政治經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)全面實(shí)現(xiàn)信息化辦公，電子政務(wù)發(fā)展迅速，但在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)，依然還保留著傳統(tǒng)的辦公方式，政府績(jī)效信息的公開(kāi)更是難上加難。

3.網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政一定程度上形同虛設(shè)

已經(jīng)實(shí)現(xiàn)信息化辦公的地方政府之間對(duì)績(jī)效信息的公開(kāi)程度也不盡相同，有些政府對(duì)績(jī)效信息的管理缺位，信息難以做到及時(shí)更新、及時(shí)發(fā)布，很多地區(qū)的政府績(jī)效信息公開(kāi)性不足，主要原因是缺乏有效監(jiān)管機(jī)制，責(zé)任落實(shí)不清，難以發(fā)揮信息化條件下政府績(jī)效信息公開(kāi)透明的實(shí)質(zhì)作用，導(dǎo)致公眾不能及時(shí)了解政府信息，不能對(duì)政府績(jī)效信息做出客觀評(píng)價(jià)。

（三）我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的模式問(wèn)題

公民主體參與績(jī)效治理缺乏穩(wěn)定的機(jī)制和途徑，政府績(jī)效評(píng)估多元主體系統(tǒng)發(fā)展不完善等諸多問(wèn)題，在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中還比較廣泛存在。

1.評(píng)價(jià)模式缺乏民主

我國(guó)當(dāng)前很多地區(qū)對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)主要在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，缺乏公正客觀的第三方評(píng)價(jià)以及社會(huì)公眾的合理評(píng)判。在績(jī)效考核過(guò)程中，往往按照“大家都好”的考核初衷，以及受“不出事就好”錯(cuò)誤觀念左右，容易造成考核結(jié)果的不真實(shí)。

2.評(píng)價(jià)模式有失偏頗

很多政府機(jī)關(guān)考核不嚴(yán)格，不按照考核機(jī)制進(jìn)行評(píng)價(jià)，而往往憑領(lǐng)導(dǎo)者的主觀臆斷，即使有些政府機(jī)關(guān)在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中設(shè)置了多元主體評(píng)估機(jī)制，但在實(shí)踐中由于多種因素牽制也往往得不到嚴(yán)格執(zhí)行，或者在評(píng)估結(jié)果權(quán)重的安排上有失偏頗。非政府組織、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和公眾都作為政府績(jī)效的評(píng)估主體，但在評(píng)估結(jié)果上所占比重卻少之又少，難以發(fā)揮考核的公正性和客觀性。

（四）我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容問(wèn)題

我國(guó)很多地區(qū)政府績(jī)效考核的內(nèi)容不完善、不全面，缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，一些地方政府在政績(jī)考核中往往只看重地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是以本地區(qū)GDP為唯一的評(píng)價(jià)指標(biāo)，忽視了對(duì)其他方面考核指標(biāo)的評(píng)價(jià)，這樣單一內(nèi)容的評(píng)價(jià)體系就造成了地區(qū)之間和地區(qū)之內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)。由于長(zhǎng)期直接以GDP說(shuō)了算，導(dǎo)致我國(guó)很多地區(qū)只注重片面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，造成很多地區(qū)重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)，破壞了生態(tài)環(huán)境。片面的政府績(jī)效考核不僅背離了政府績(jī)效治理的根本宗旨，而且形成了“為了考核而考核”的局面，甚至有時(shí)候還存在著重復(fù)考核的現(xiàn)象，致使政府績(jī)效考核偏離了正確的軌道，難以發(fā)揮考核的實(shí)質(zhì)效果。

（五）我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的規(guī)范問(wèn)題

我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估工作的相關(guān)制度不甚完善，在考核內(nèi)容、考核時(shí)間、考核方式上存在很大隨意性，同時(shí)又缺乏對(duì)考核過(guò)程的監(jiān)督，對(duì)于績(jī)效考核的程序和方式，往往不是制度說(shuō)了算，而是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，這樣對(duì)很多政府官員的考核有失公平。甚至有些政府機(jī)關(guān)的考核流于形式，評(píng)估結(jié)果都是“合格”，這種“形式大于內(nèi)容”的績(jī)效考評(píng)結(jié)果，導(dǎo)致官員工作缺乏積極性，容易使行政機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事，工作效率低下，甚至出現(xiàn)官員尋租和貪污腐敗的現(xiàn)象。即使有些地方政府嚴(yán)格按照考核程序進(jìn)行，但有時(shí)會(huì)把考核結(jié)果束之高閣，沒(méi)有發(fā)揮績(jī)效考核的作用，沒(méi)有把績(jī)效考核結(jié)果作為官員獎(jiǎng)懲、升降的依據(jù)，只注重考核程序，而忽視了考核結(jié)果，削弱了組織績(jī)效評(píng)估的價(jià)值。

四、我國(guó)政府績(jī)效治理的行政生態(tài)分析框架

（一）經(jīng)濟(jì)要素對(duì)我國(guó)政府績(jī)效治理的影響

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)萌芽的共生階段，我國(guó)政府績(jī)效治理應(yīng)運(yùn)而生，雖然改革開(kāi)放為市場(chǎng)機(jī)制在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了較大的推動(dòng)作用，但是還存在著許多不完善的方面，形成了計(jì)劃與市場(chǎng)同時(shí)存在的“二元局面”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)生和發(fā)展是政府績(jī)效治理的經(jīng)濟(jì)生態(tài)基礎(chǔ)，我國(guó)現(xiàn)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是不完全的，相關(guān)市場(chǎng)運(yùn)行的機(jī)制還不健全，政府為了保證經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行，維護(hù)市場(chǎng)秩序，合理分配資源，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，必須干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。但是涉及到政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度問(wèn)題，如果政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多，一方面導(dǎo)致市場(chǎng)缺乏活力，另一方面會(huì)對(duì)政府自身的效率產(chǎn)生一定的影響。

（二）政治要素對(duì)我國(guó)政府績(jī)效治理的影響

從我國(guó)的國(guó)體和政體可以看出，政治要素對(duì)政府績(jī)效治理也有著十分重要的影響。我國(guó)的民主集中制制度表現(xiàn)為政治與行政的高度統(tǒng)一，兩者都統(tǒng)一于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐。在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度充分體現(xiàn)了政治要素對(duì)政府績(jī)效治理的影響，所以，選舉制度是我國(guó)充分發(fā)揚(yáng)民主政治主要形式，也體現(xiàn)了人民參與國(guó)家事務(wù)治理的正當(dāng)性、必要性和合法性，它決定了政府的民主化及其公共政策的走向，也是評(píng)價(jià)政府績(jī)效優(yōu)劣的重要機(jī)制。同時(shí)，選舉制度的成熟與完善直接關(guān)系到政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考核方式的合理、公正與有效。這充分說(shuō)明，在一個(gè)制度健全，采用合法程序運(yùn)行的選舉制度能夠創(chuàng)造出高績(jī)效的政府。

人民民主專(zhuān)政的國(guó)體決定了我國(guó)政治權(quán)力的集中程度，上級(jí)政府要求政令統(tǒng)一，下級(jí)政府就要聽(tīng)從和執(zhí)行上級(jí)政府的指揮和命令，自上而下的單向權(quán)力運(yùn)作貫穿于我國(guó)政府治理的整個(gè)過(guò)程。從政府績(jī)效評(píng)估的整體模式上看，還是以政府內(nèi)部自我評(píng)估為主導(dǎo)，導(dǎo)致公眾、社會(huì)組織等多元主體的評(píng)估機(jī)制面臨諸多挑戰(zhàn)。

（三）社會(huì)要素對(duì)我國(guó)政府績(jī)效治理的影響

目前，我國(guó)政府部門(mén)主要承擔(dān)著社會(huì)治理和提供公共服務(wù)的行政職能，社會(huì)組織和公民團(tuán)體的發(fā)展還比較緩慢，在很多重大問(wèn)題上還不能承擔(dān)較多的社會(huì)職能。但不可否認(rèn)，社會(huì)組織在推動(dòng)社會(huì)自主治理，提供公共服務(wù)上確實(shí)發(fā)揮著重要作用?！吧鐣?huì)組織能夠提高社會(huì)自治能力，以多元參與、廣泛合作、相互信任為基礎(chǔ)的社會(huì)組織能夠促進(jìn)公共物品和服務(wù)的有效供給，實(shí)現(xiàn)公民主體的自我管理，從而降低政府的社會(huì)治理成本，有助于提高政府績(jī)效”。［7］

以公眾、社團(tuán)為主體的社會(huì)組織積極參與社會(huì)治理，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，分擔(dān)政府職能，有助于政府績(jī)效的提高和治理能力的增強(qiáng)，使政府能夠產(chǎn)出更多符合公眾需求的公共物品和服務(wù)，促進(jìn)資源合理分配和有效利用。同時(shí)在促進(jìn)社會(huì)功能整合、發(fā)揮公共政策導(dǎo)向、廣泛凝聚價(jià)值共識(shí)、表達(dá)公民利益訴求等方面發(fā)揮著十分重要的作用。社會(huì)組織也可以通過(guò)多種方式和渠道與政府溝通，對(duì)政府監(jiān)督，從而影響政府績(jī)效產(chǎn)出的結(jié)構(gòu)和供給的方向，提高政府績(jī)效產(chǎn)出效益，提升政府能力。

（四）生態(tài)環(huán)境對(duì)我國(guó)政府績(jī)效治理的影響

十八大以來(lái)，中央明確提出要統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，首次把生態(tài)文明建設(shè)提升到戰(zhàn)略高度。這充分表明，我國(guó)當(dāng)前和未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不再單純地考慮每一個(gè)地區(qū)的“GDP”指數(shù)，不再走“先污染，后治理”的老路，而是要把生態(tài)文明建設(shè)作為政府績(jī)效考核的一個(gè)重要指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。生態(tài)環(huán)境建設(shè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要影響，我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要依靠自然資源的消耗，造成資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)惡化，對(duì)人民的生命健康造成嚴(yán)重威脅，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。眾所周知，生態(tài)文明關(guān)系到子孫后代的健康發(fā)展，事關(guān)人民幸福和民族未來(lái)，所以一切發(fā)展都不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，必須把生態(tài)保護(hù)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，讓全體人民在共享改革發(fā)展的同時(shí)，更能體會(huì)到生態(tài)文明帶來(lái)的獲得感。

黨中央提出把生態(tài)建設(shè)納入地方政府績(jī)效考核的指標(biāo)當(dāng)中，明確要求各級(jí)政府要狠抓落實(shí)節(jié)能減排的目標(biāo)責(zé)任，嚴(yán)格把生態(tài)保護(hù)納入各地發(fā)展的綜合評(píng)價(jià)體系之中，對(duì)考核不合格的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染的實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，對(duì)造成嚴(yán)重后果的在政績(jī)考核中堅(jiān)決實(shí)行“一票否決制”。

（五）符號(hào)系統(tǒng)對(duì)我國(guó)政府績(jī)效治理的影響

“符號(hào)系統(tǒng)對(duì)我國(guó)行政組織的影響體現(xiàn)在，由符號(hào)系統(tǒng)所形成的‘價(jià)值共識(shí)’是形成行政權(quán)威的重要理念和意識(shí)形態(tài)”。［8］但在現(xiàn)實(shí)生活中，有些政府工作人員的為民服務(wù)的意識(shí)還有待提高，思想觀念還相對(duì)落后，在人民群眾面前一定程度上表現(xiàn)出“官僚政治的傲慢”，忽視人民的利益訴求；有些官員法律意識(shí)淡薄，有些官員法律意識(shí)淡薄，服務(wù)意識(shí)缺失，甚至在其位不謀其政，致使有些官員能力不足，精神懈怠，消極腐敗。所以，要提高行政效率，提升政府績(jī)效水平，必須完善法律法規(guī)，規(guī)范行政人員的行為，提高行政人員的能力，讓全社會(huì)人人都敬畏法律、信仰法治。就現(xiàn)階段而言，我國(guó)的法律法規(guī)還不夠健全，個(gè)別法律制度還有待于進(jìn)一步完善，要充分發(fā)揮法律法規(guī)在政府績(jī)效治理中的監(jiān)督作用，運(yùn)用法治思維，創(chuàng)新法治方式，讓法治精神深入到社會(huì)的各個(gè)方面，不斷推動(dòng)政府績(jī)效治理水平的提高。十八屆四中全會(huì)明確提出，要實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，各級(jí)行政人員要始終堅(jiān)持依法執(zhí)政和依法行政，規(guī)范公務(wù)行為，從而確保我國(guó)政府績(jī)效治理于法有據(jù)、有法可依，并使之逐步納入法治化、制度化的軌道，從而使政府績(jī)效治理取得實(shí)質(zhì)性效果。

圖1我國(guó)政府績(jī)效治理的行政生態(tài)分析框架

五、我國(guó)政府績(jī)效治理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)法律建設(shè)，完善評(píng)估機(jī)制

實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府績(jī)效治理的制度化和法治化是深入推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政的重要體現(xiàn)，也是提高政府績(jī)效治理水平、優(yōu)化公共服務(wù)的重要保障?！包h的十八屆四中全會(huì)提出要實(shí)施依法治國(guó)的方略，從而為我國(guó)政府績(jī)效治理奠定了法律基礎(chǔ)，把政府績(jī)效治理納入法律體系，有助于督促行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員嚴(yán)格依法辦事”。［9］

合理合法的績(jī)效評(píng)估機(jī)制有助于提高政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化，有助于解決評(píng)估體系不全面、方式不健全、機(jī)制不合理等問(wèn)題，克服評(píng)估中的短期化、功利化的考核以及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的主觀臆斷，防止行政人員缺乏工作積極性、人浮于事、工作效率低下，避免尋租行為和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。要通過(guò)評(píng)估機(jī)制的完善，使政府績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程都做到有法可依，提高考核結(jié)果的有效性、合理性和公正性，增強(qiáng)政府公務(wù)人員的工作積極性，提高行政績(jī)效水平。

（二）精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能

行政機(jī)構(gòu)的繁多冗雜和行政職能的重疊交叉是導(dǎo)致政府績(jī)效低下的一個(gè)重要原因，為了避免政出多門(mén)、人浮于事，就必須精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、調(diào)整行政組織、優(yōu)化資源配置，提高政府公務(wù)人員專(zhuān)業(yè)水平，從而增強(qiáng)政府提供公共政策的能力、提供公共物品和公共服務(wù)的能力，以及提高行政人員的辦事效率，提升政府績(jī)效水平。

黨的十九大以來(lái)，中央政府高度重視政府績(jī)效工作，明確提出要轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)“放管服”改革，政府要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，向市場(chǎng)轉(zhuǎn)權(quán)，向社會(huì)移權(quán)，向地方分權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)和地方的積極性和主動(dòng)性?！罢D(zhuǎn)變職能，還可以采用企業(yè)管理的方式和方法，發(fā)揮企業(yè)家政府的精神，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提升政府績(jī)效，改善公共服務(wù)質(zhì)量”。［10］為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要確保政府與市場(chǎng)的價(jià)值天平維持在一個(gè)合理的區(qū)間，就要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的重要作用，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把“兩只手”的作用都要用好，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。政府職能和市場(chǎng)作用要統(tǒng)籌把握、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相輔相成、協(xié)同發(fā)力，政府部門(mén)要努力做到“少花錢(qián)，多辦事”，不斷提高自身公信力。

（三）明確行政責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督

行政責(zé)任的清晰化、明確化，有助于解決當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估的形式化問(wèn)題。目前我國(guó)行政組織規(guī)模龐大、職能交叉，組織內(nèi)部各部門(mén)之間存在權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題，抑制了行政機(jī)關(guān)和行政工作人員的工作積極性，妨礙行政效率的提高。所以，必須明確部門(mén)職責(zé)，建立健全清單制度，實(shí)施目標(biāo)管理，落實(shí)主體責(zé)任，理清責(zé)任鏈條，提高行政官員的履職盡責(zé)能力。

強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督有助于確保行政責(zé)任的落實(shí)，也是提高政府績(jī)效的重要保障?！皬?qiáng)化責(zé)任監(jiān)督必須充分發(fā)揮人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督以及群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等社會(huì)各方面的監(jiān)督，充分發(fā)揮多渠道問(wèn)責(zé)主體的積極作用，建立社會(huì)問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，借助社會(huì)力量實(shí)施多渠道的方式去直接或間接地影響政府責(zé)任的落實(shí)?！保?1］確保所有行政工作都要講求實(shí)效，克服形式主義、官僚主義。

（四）落實(shí)政務(wù)公開(kāi)，擴(kuò)大民主參與

完善政府信息公開(kāi)系統(tǒng)，賦予公眾信息對(duì)等權(quán)，政務(wù)信息公開(kāi)有助于公民及時(shí)了解政府信息，發(fā)揮公民的監(jiān)督責(zé)任。擴(kuò)大民主參與，是公民參與政府治理的重要途徑，也是提高政府績(jī)效的重要保障。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，公民參與社會(huì)治理的意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)，政府績(jī)效信息的公開(kāi)已經(jīng)成為人們的迫切需求。所以，政府必須加快實(shí)施電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等信息機(jī)構(gòu)的建設(shè)，“電子政務(wù)是運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打造一種自由暢通的公共溝通渠道，消除政府組織內(nèi)部和外部各部門(mén)各階層間信息傳遞的界限。”［12］充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)，增加政府績(jī)效信息工作的透明度，實(shí)現(xiàn)信息工作的現(xiàn)代化，強(qiáng)化行政官員的信息意識(shí)，規(guī)范信息業(yè)務(wù)，增強(qiáng)行政人員責(zé)任意識(shí)，使表達(dá)公眾需求的信息在政府績(jī)效中及時(shí)得到回應(yīng)，讓政府信息公開(kāi)成為常態(tài)。

民主參與是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的主要形式，是優(yōu)化公共服務(wù)，提高行政效率的主要內(nèi)容。因此，政府的一切活動(dòng)都應(yīng)以公眾意愿和公眾利益為導(dǎo)向，確保政府代表公眾利益的職能地位，重視政府績(jī)效治理中的公眾參與和民主建設(shè)，充分發(fā)揮多元主體在社會(huì)治理等方面的積極作用和建設(shè)性功能，從而有效提高公共政策制定的科學(xué)化、民主化和專(zhuān)業(yè)化水平，提高行政效率，增強(qiáng)政府公信力。

（五）加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

新時(shí)期，生態(tài)文明建設(shè)是政府績(jī)效治理一項(xiàng)重要內(nèi)容，評(píng)價(jià)政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)不再以GDP說(shuō)了算，而且把生態(tài)保護(hù)納入政府績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)。黨的十九大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境工作，我國(guó)經(jīng)濟(jì)要堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展的理念，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)推進(jìn)，努力建設(shè)綠色生態(tài)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式。要加快科技創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提高資源利用率，加快淘汰“僵尸企業(yè)”和落后產(chǎn)能，積極發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的新格局。生態(tài)文明建設(shè)，體現(xiàn)了人民對(duì)政府績(jī)效治理的認(rèn)同，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要內(nèi)容。我們要繼續(xù)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的理念，充分發(fā)揮社會(huì)活力，政府要積極引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展，以新的理念帶動(dòng)新發(fā)展，消除發(fā)展中的體制機(jī)制障礙，提升發(fā)展動(dòng)力，順應(yīng)發(fā)展形勢(shì)，樹(shù)立發(fā)展新理念，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)綠色、健康、持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，從而提高行政效率，促進(jìn)政府公信力的價(jià)值回歸。

六、結(jié)語(yǔ)

政府績(jī)效治理的實(shí)施和運(yùn)行深受行政生態(tài)環(huán)境的影響，行政生態(tài)環(huán)境的影響導(dǎo)致了不同地區(qū)之間政府績(jī)效治理的差異性，這種差異性是非常值得關(guān)注的。行政生態(tài)學(xué)正是基于對(duì)社會(huì)環(huán)境與政府績(jī)效的綜合分析，來(lái)研究提高政府績(jī)效的方法，尋求提高政府績(jī)效的路徑。行政生態(tài)學(xué)對(duì)我國(guó)政府績(jī)效治理實(shí)踐的相關(guān)理論研究還需要與我國(guó)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)水平、制度特色，以及政府治理方式和運(yùn)行機(jī)制的獨(dú)特性相結(jié)合，要始終立足于我國(guó)的基本國(guó)情和社會(huì)制度。只有把政府績(jī)效治理的實(shí)踐過(guò)程與我國(guó)具體的現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合，才能真正找到解決實(shí)際問(wèn)題的路徑，實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府績(jī)效治理的科學(xué)化、民主化和法治化。

注釋?zhuān)?/p>

（1）新公共管理亦稱(chēng)管理主義，以?shī)W斯本和蓋布勒的《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》為主要代表，是20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)興盛于英美等西方國(guó)家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來(lái)西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)诠膊块T(mén)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、市場(chǎng)機(jī)能和顧客導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)文官對(duì)社會(huì)公眾的政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活和富有成效的管理。

（2）本文所研究的“治理失靈”是指在政府績(jī)效治理過(guò)程中所發(fā)生的公共政策失效、政府尋租及官員腐敗等行為。“治理失靈”預(yù)示著“一個(gè)新時(shí)代”的到來(lái)，面向未來(lái)的政府治理應(yīng)當(dāng)放棄既有的“保守主義”行動(dòng)方案，繼而在革新意義上不斷刷新治理思維、促進(jìn)治理主體間的合作以及創(chuàng)新治理工具的協(xié)同運(yùn)用。