青海省生態(tài)法治建設(shè)格局動(dòng)態(tài)變化及發(fā)展新思路

王騰茜 張雙喜

摘要：生態(tài)法治建設(shè)是新時(shí)代歷久彌新的議題，是美麗中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中必須把握的一環(huán)，是素來(lái)有山水美譽(yù)的西北地區(qū)依法治國(guó)的重要表現(xiàn)。因此，在關(guān)注我國(guó)生態(tài)法治建設(shè)進(jìn)程基礎(chǔ)上，梳理近年來(lái)青海省的生態(tài)法治建設(shè)動(dòng)態(tài)，縷清青海省生態(tài)法治建設(shè)的基本進(jìn)程和變遷邏輯。從而立足青海省生態(tài)法治建設(shè)現(xiàn)實(shí)需求，探索青海省在生態(tài)法治建設(shè)轉(zhuǎn)型期的新思路，有著非常鮮明的時(shí)代意義。

關(guān)鍵詞：生態(tài)法治;青海省

一、生態(tài)法治建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵與探究意義

生態(tài)法治是我國(guó)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容。在全面依法治國(guó)的基本格局中，我國(guó)生態(tài)法治建設(shè)需要統(tǒng)籌從科學(xué)生態(tài)立法、嚴(yán)格生態(tài)執(zhí)法、公正生態(tài)司法到全面生態(tài)守法的全方位體系。目前，我國(guó)處在決勝全面建設(shè)小康社會(huì)、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的關(guān)鍵時(shí)期，系統(tǒng)分析青海省生態(tài)法治建設(shè)的成果，可以從全方位視角把握生態(tài)文明建設(shè)的成就與不足，對(duì)推動(dòng)新時(shí)代我國(guó)西北地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)進(jìn)程具有重要意義。本文將生態(tài)法治建設(shè)的相關(guān)政策內(nèi)容及法律法規(guī)納入分析范疇，以?xún)?nèi)容分析法為主，對(duì)近年青海省生態(tài)法治建設(shè)的各個(gè)方面進(jìn)行梳理和回顧，可對(duì)我國(guó)類(lèi)似省份生態(tài)法治建設(shè)的優(yōu)化提供決策參考。

二、我國(guó)生態(tài)法治建設(shè)的發(fā)展歷程

我國(guó)生態(tài)法治建設(shè)飽經(jīng)艱難，歷久彌新，對(duì)生態(tài)文明的價(jià)值取向經(jīng)歷了“既要金山銀山，又要綠水青山”——“寧要綠水青山，不要金山銀山”——“綠水青山就是金山銀山”——“人與自然生命共同體”的轉(zhuǎn)變歷程。

十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)立法逐漸落實(shí)，逐步構(gòu)建全面、系統(tǒng)、嚴(yán)格的生態(tài)法治建設(shè)體系。2018年《憲法》修訂之際，生態(tài)文明與物質(zhì)文明、政治文明等并舉，寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)憲法修正案》。我國(guó)生態(tài)執(zhí)法配套體系也在不斷完善，[1]不過(guò)生態(tài)執(zhí)法的社會(huì)效果與關(guān)鍵性社會(huì)地位形成了鮮明矛盾，成為我國(guó)生態(tài)法治建設(shè)的阻礙。生態(tài)司法是生態(tài)法治建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)出臺(tái)了相關(guān)司法解釋和示范法政策，并及時(shí)發(fā)布相關(guān)典型案例，為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)筑起了法治高墻。李明義表示，推進(jìn)生態(tài)司法建設(shè)的根本行動(dòng)指南就是習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持司法為民、公正司法，可以為建設(shè)美麗中國(guó)提供更加堅(jiān)強(qiáng)有力的司法服務(wù)和保障。[2]隨著時(shí)代的進(jìn)步，我國(guó)民眾的生態(tài)保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)的活動(dòng)如雨后春筍般出現(xiàn)在人們的視野中，自覺(jué)守法與參與決策成為生態(tài)法治建設(shè)中的新常態(tài)。董洪光認(rèn)為，提高全民法制意識(shí)是建設(shè)生態(tài)文明的重要步驟，營(yíng)造良好的生態(tài)環(huán)保氛圍，才能更好地提高公眾參與生態(tài)守法效果。[3]

迄今，我國(guó)生態(tài)法治建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，已經(jīng)初具立法、執(zhí)法、司法、手法的系統(tǒng)化體系，但體系獨(dú)立劃分后顯現(xiàn)出規(guī)范性不足問(wèn)題。同時(shí)，針對(duì)新時(shí)代生態(tài)法治體系建設(shè)的新模式以及地區(qū)特色生態(tài)法治建設(shè)規(guī)劃，尚需根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)權(quán)衡后開(kāi)展科學(xué)制定。

三、青海省近年來(lái)生態(tài)法治建設(shè)的成果回顧

鑒于特殊的自然條件與地理位置的具備，青海省在全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中占據(jù)不可替代的位置。青海省已經(jīng)開(kāi)展生態(tài)法治的本土化建設(shè)進(jìn)程，且取得一定實(shí)踐成果。2010年開(kāi)始，青海省政府就對(duì)生態(tài)文明建設(shè)開(kāi)展了針對(duì)性規(guī)劃，如，制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、三江源自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃等。2015年，青海省實(shí)施了關(guān)于生態(tài)文明方面的省級(jí)地方性法規(guī)，頒布了《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》。2016年，起草《大氣污染防治實(shí)施方案》。2017年，青海制定出臺(tái)《青海省生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法（試行）》。2019年，青海實(shí)施《青海省大氣污染防治條例》。[4]整體而言，青海省在生態(tài)法治建設(shè)的探索中已取得可喜的成績(jī)，但仍任重道遠(yuǎn)。青海省因其獨(dú)特的生態(tài)地位為生態(tài)文明建設(shè)奠定了良好契機(jī)，但青海多元民族文化的特點(diǎn)也為構(gòu)建青海生態(tài)法治體系帶來(lái)了一定困難。原生態(tài)習(xí)慣法和新時(shí)代生態(tài)法發(fā)生碰撞，勢(shì)必導(dǎo)致接受新時(shí)代生態(tài)法治思想進(jìn)展緩慢，這表現(xiàn)在公民素質(zhì)和生態(tài)意識(shí)提升的艱巨任務(wù)上。

四、青海省生態(tài)法治建設(shè)的發(fā)展新思路探究

中共十七大，明確提出建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式。然而，特殊省域的生態(tài)法治建設(shè)，需要充分立足本土省情和生態(tài)環(huán)境，實(shí)施以保護(hù)生態(tài)文明、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、培育生態(tài)文化為內(nèi)核的“生態(tài)立省”戰(zhàn)略，才能更好地完成本土生態(tài)法治建設(shè)。[5]

因此，新時(shí)代背景下，青海省在構(gòu)建生態(tài)法治體系的過(guò)程中，要做好轉(zhuǎn)型準(zhǔn)備，探索適合青海生態(tài)法治建設(shè)的新思路。重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

1.立足國(guó)家方針，融入地方特色的生態(tài)法治建設(shè)方式

針對(duì)青海省的生態(tài)法治建設(shè)，要以依法治國(guó)為思想基準(zhǔn)，同時(shí)考慮民族特色和地域特性。黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方針是依法治國(guó)，各地區(qū)不能成為獨(dú)特的個(gè)體，要全面順應(yīng)國(guó)家法治體系建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)特色社會(huì)主義道路的重要內(nèi)容，也是各省實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的重要部分。青海省作為我國(guó)西北關(guān)鍵生態(tài)保護(hù)地區(qū)，要注重國(guó)家生態(tài)法治建設(shè)的運(yùn)行軌跡與發(fā)展要求，貼合本地生態(tài)法治建設(shè)的特殊需求，發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，建立健全適合青海省情和少數(shù)民族實(shí)情生態(tài)法律政策體系。

2.改良直接強(qiáng)硬領(lǐng)導(dǎo)手段，塑造自覺(jué)生態(tài)保護(hù)意識(shí)

青海省生態(tài)法治建設(shè)能否成功，與領(lǐng)導(dǎo)干部的管理水平密切相關(guān)，也與公民的生態(tài)文明法治意識(shí)強(qiáng)度不可分離。生態(tài)法治建設(shè)是關(guān)乎我國(guó)國(guó)計(jì)民生的大事，更是關(guān)乎青海省可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要環(huán)節(jié)?？紤]到我國(guó)民眾的生態(tài)法治意識(shí)盡管逐步提升，但仍為薄弱。不過(guò)，在生態(tài)法治建設(shè)過(guò)程中，基層政府需要全面改善簡(jiǎn)單粗暴的強(qiáng)制性執(zhí)法管理方法，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的引領(lǐng)作用，同時(shí)要發(fā)揮人民群眾的智慧。我們已然借助依法治國(guó)思想建立起的“硬約束”，依靠基層管理人員執(zhí)行并監(jiān)督，若再建立民眾的自覺(jué)守法意識(shí)的“軟約束”，可以豐富并強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的守法意識(shí)。因此，通過(guò)鼓勵(lì)人民群眾積極參與和監(jiān)督，建立有效的生態(tài)保護(hù)公眾參與機(jī)制，可以形成上下互動(dòng)、內(nèi)外一體的生態(tài)法治建設(shè)體系。

3.明確體系頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)格把控實(shí)施過(guò)程，配套實(shí)施體系

首先，生態(tài)法律法規(guī)體系要有相關(guān)配套體制機(jī)制的推行和實(shí)施，在充分調(diào)研生態(tài)保護(hù)管理體制的成果及困境基礎(chǔ)上，也可將切實(shí)可行的改革成果上升為地方立法，建立本土完備的生態(tài)法治建設(shè)相關(guān)配套政策法規(guī)和行政執(zhí)法體系，從而不斷完善生態(tài)文明法治體系。其次，要注重生態(tài)法治建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)矛盾的調(diào)和，巧妙破除地方保護(hù)主義，設(shè)立垂直化的環(huán)保部門(mén)，跳脫傳統(tǒng)地方政府束縛;再次，通過(guò)建立環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，搭建生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)與司法部門(mén)的溝通橋梁與執(zhí)法機(jī)制，切實(shí)化解生態(tài)違法問(wèn)題的治理困境。

4.扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)重于生態(tài)固化思想，明確科學(xué)政績(jī)觀

盡管生態(tài)法治建設(shè)被廣泛認(rèn)可，但具體執(zhí)行到各省市，或多或少都會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)調(diào)和失控的問(wèn)題。對(duì)青海省來(lái)說(shuō)，從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕環(huán)境保護(hù)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)并重，再到以環(huán)境質(zhì)量改善為核心、建設(shè)生態(tài)安全屏障轉(zhuǎn)變，這并不意味著要保護(hù)不要發(fā)展，而是要將發(fā)展與保護(hù)統(tǒng)籌起來(lái)。其實(shí)，地方全面發(fā)展的成績(jī)不只是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，環(huán)境治理成效也是地區(qū)發(fā)展水平的考量要素之一。只有青海省政府樹(shù)立起科學(xué)的政績(jī)觀，正視地方發(fā)展的表現(xiàn)維度，才能在實(shí)踐過(guò)程中，依然重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，大力推進(jìn)生態(tài)法治建設(shè)。因此，通過(guò)正確處理青海經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境承載力的矛盾，保證青海省經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)民眾福利的雙向增加，才能可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)生態(tài)法治建設(shè)。

在美麗中國(guó)建設(shè)中，青海省為整個(gè)中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化生態(tài)法治建設(shè)提供了一個(gè)優(yōu)秀的樣板，對(duì)我國(guó)多民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供了重要的實(shí)踐和理論指導(dǎo)意義。青海素有山之宗、水之源的美譽(yù)，其“生態(tài)文明建設(shè)”的特殊性是中國(guó)的建設(shè)標(biāo)桿，這也是青海省對(duì)于中華民族的責(zé)任和價(jià)值所在。通過(guò)系統(tǒng)化分析，我國(guó)生態(tài)法治建設(shè)進(jìn)程的核心內(nèi)涵與關(guān)鍵歷史進(jìn)程，有助于科學(xué)引導(dǎo)青海實(shí)現(xiàn)生態(tài)法治建設(shè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為青海制定環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展規(guī)劃提供參考依據(jù)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)生態(tài)法治建設(shè)精準(zhǔn)變革。

基金項(xiàng)目：本文系2018年青海省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室與青海省法學(xué)會(huì)立項(xiàng)的法學(xué)研究一般課題“祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)（青海片區(qū)）中的法律問(wèn)題研究”（批準(zhǔn)號(hào)：A-1802）的階段性成果。

注 ?釋?zhuān)?/p>

[1] 金自寧：《現(xiàn)代法律如何應(yīng)對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)——進(jìn)入盧曼的生態(tài)溝通理論》，載葛洪義主編：《法律方法與法律思維》（第8輯），法律出版社，2012（213）。

[2]李明義.習(xí)近平生態(tài)文明思想是環(huán)境司法根本指導(dǎo)[J].中國(guó)生態(tài)文明，2019（01）：16-18。

[3]董洪光.我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的法制建設(shè)研究[D].渤海大學(xué)，2018。

[4] 王麗萍，王鵬.《青海省基層地區(qū)構(gòu)建生態(tài)法治文化體系的路徑探析》[J].山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（07）：90-93。

[5]白廷舉.“生態(tài)立省”戰(zhàn)略的理論蘊(yùn)含和制度安排——以青海生態(tài)法治建設(shè)為例[J].柴達(dá)木開(kāi)發(fā)研究，2012（02）：8-12。

（作者單位：中共青海省委黨校）