行政法視野下的環(huán)境責(zé)任之生態(tài)補(bǔ)償

【摘 要】 為了遏制生態(tài)破壞和資源衰竭，維持生態(tài)平衡從而實(shí)現(xiàn)人與自然整體利益最優(yōu)化，政府作為社會(huì)秩序的調(diào)度人對(duì)惡化的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管理，生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)即在于此。這也是解決亦或是阻止生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的一項(xiàng)重要探索。本文從政府角度出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有環(huán)境問(wèn)題作簡(jiǎn)要闡述，同時(shí)就生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探索，并對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕胧┳骱?jiǎn)要分析。

【關(guān)鍵詞】 政府 生態(tài)補(bǔ)償 環(huán)境責(zé)任 行政

一、前言

“人類(lèi)既是他的環(huán)境的創(chuàng)造物，又是他的環(huán)境的塑造者，環(huán)境給予人以維持生命的東西，并給他提供了在智力、道德、社會(huì)和精神等方面獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)”[1]作為人類(lèi)生存發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境越來(lái)越受到人們的重視。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，打破人與自然和諧共處的瓶頸以便在調(diào)和生態(tài)保護(hù)的同時(shí)更好地利用環(huán)境為人類(lèi)發(fā)展謀福利，著力完善生態(tài)補(bǔ)償體系尤為重要。但環(huán)境問(wèn)題并非是某一個(gè)或某幾個(gè)主體的責(zé)任，本文的重點(diǎn)是從政府角度出發(fā)，對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行分析并對(duì)生態(tài)補(bǔ)償展開(kāi)論述。

二、生態(tài)補(bǔ)償概述

環(huán)境侵權(quán)損害賠償一般都是事后補(bǔ)償性的救濟(jì)。[2]在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境保護(hù)中，某些地區(qū)由于具有特殊的生態(tài)價(jià)值要嚴(yán)格保護(hù)，如自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等。這些重要的生態(tài)功能區(qū)如果保護(hù)好了能造福一方，反之可能帶來(lái)災(zāi)難。在我國(guó)，這些地方大都是經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，人口貧窮且偏少。為了維持必要的生活條件，對(duì)天然資源進(jìn)行利用必不可少，但不正當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)極易導(dǎo)致脆弱的生態(tài)環(huán)境瀕臨崩潰，因而必須致力于這些生態(tài)功能區(qū)域的保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)，生態(tài)行政補(bǔ)償制度構(gòu)建勢(shì)在必行。

（一）概念界定

“生態(tài)補(bǔ)償”源于環(huán)境科學(xué)或生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，最初只是一個(gè)生態(tài)學(xué)意義的概念，隨著環(huán)境保護(hù)的需要，人們的環(huán)保意識(shí)不斷提高，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x也上升到學(xué)術(shù)研究層面，多學(xué)科視野下對(duì)生態(tài)補(bǔ)償有不同的理解。生態(tài)學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償又稱自然生態(tài)補(bǔ)償，指自然生態(tài)系統(tǒng)的自我凈化能力和自我恢復(fù)能力。這是從自然生態(tài)系統(tǒng)角度提出的具有代表性的概念。而生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)概念則將其定義為一種生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)，這是一種生態(tài)資源、一種基本的生產(chǎn)要素，而這種生態(tài)服務(wù)或者我們稱之為生態(tài)價(jià)值的載體即生態(tài)資本。將生態(tài)服務(wù)視為“公益事業(yè)”，隨著生態(tài)資本的增值，生態(tài)服務(wù)的投資者將得到相應(yīng)的利益回報(bào)。

實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償面臨諸多的困境，如何明確補(bǔ)償主體，界定補(bǔ)償對(duì)象以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等會(huì)因區(qū)域的發(fā)展水平或補(bǔ)償類(lèi)型的不同而各有所異。法學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償被認(rèn)為是“國(guó)家或者社會(huì)主體之間的一項(xiàng)約定，并通多此項(xiàng)約定實(shí)施的補(bǔ)償性措施，其運(yùn)用一定的法律手段來(lái)懲罰生態(tài)環(huán)境破壞者，通過(guò)對(duì)環(huán)境破壞者收取一定的費(fèi)用給予保護(hù)生態(tài)環(huán)境者一定補(bǔ)償，從而體現(xiàn)生態(tài)責(zé)任和生態(tài)利益的公平分批額，實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義，并達(dá)到維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡和穩(wěn)定性的目的?！盵3]

本文的補(bǔ)償主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，因而我們可以將生態(tài)行政補(bǔ)償定義為政府基于環(huán)境正義及環(huán)境公平的要求，為解決環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的矛盾，通過(guò)稅收和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)及保護(hù)者予以合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

（二）理論保障

正如施韋澤所言，“人類(lèi)在自然共同體中所享有的舉足輕重的特殊地位所賦予他的，不是掠奪的權(quán)力，而是保護(hù)的責(zé)任?！盵4]生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)意義即在于此。

（1）可持續(xù)發(fā)展理念

可持續(xù)發(fā)展的核心就是“發(fā)展”，既要求為人類(lèi)謀福祉，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善人們的生活水平，又要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡性與穩(wěn)定性?？沙掷m(xù)發(fā)展是一個(gè)全面協(xié)調(diào)的發(fā)展演變過(guò)程，體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域就是要保持自然的持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性和社會(huì)的持續(xù)性。它追求的不僅是同代人在資源上的合理公平分配，還要將對(duì)后代人的資源權(quán)利的生存發(fā)展納入到生態(tài)成本之內(nèi)。

（2）生態(tài)安全理念

生態(tài)環(huán)境是一切生物賴以生存的基礎(chǔ)，只有在保障生態(tài)安全的前提下才能從根本上解決自身生存安全問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展必須樹(shù)立生態(tài)安全理念，將維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的各項(xiàng)措施納入法制軌道，以生態(tài)安全理念指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償法律體系構(gòu)建。

（3）生態(tài)平衡理論

生態(tài)平衡是指在一定時(shí)間內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)中的生物和環(huán)境之間、生物各個(gè)種群之間，通過(guò)能量流動(dòng)、物質(zhì)循環(huán)和信息傳遞，使他們相互之間達(dá)到高度適應(yīng)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的狀態(tài)。[5]實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償就是將生態(tài)環(huán)境當(dāng)作一個(gè)整體，協(xié)調(diào)協(xié)內(nèi)部各相關(guān)要素，保障其自動(dòng)調(diào)節(jié)和恢復(fù)能力從而促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

（三）目前困境

現(xiàn)階段，我國(guó)也有相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制約束。如：制定相關(guān)補(bǔ)償制度或經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)，對(duì)為保護(hù)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的人以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或利益補(bǔ)助;制定有關(guān)資源開(kāi)發(fā)的禁止或限制等相關(guān)事宜;構(gòu)建資源有償使用機(jī)制與生態(tài)破壞補(bǔ)償、賠償機(jī)制。但所有能以文字表達(dá)的意思都不可能是完善的，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)踐中也面臨了不少困境。

（1）生態(tài)補(bǔ)償管理體制混亂

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中并沒(méi)有明確政府在環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)，這就導(dǎo)致了行政主管部門(mén)與其他業(yè)務(wù)部門(mén)分工不明確，缺乏統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管部門(mén)使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾碜兊孟喈?dāng)不規(guī)范，生態(tài)補(bǔ)償金的使用及分發(fā)具有相當(dāng)大的隨意性，尤其在落后地區(qū)。其次，各個(gè)部門(mén)以嚴(yán)格行政區(qū)域劃分的環(huán)境管理模式切割了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)性，同時(shí)也加大了區(qū)域之間分配不平衡。

（2）缺乏完善的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和獎(jiǎng)懲制度

不能說(shuō)個(gè)體都是自私的，但激勵(lì)獎(jiǎng)懲確能激發(fā)人們的積極性。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失主要表現(xiàn)在：收費(fèi)制度設(shè)置不合理，有些企業(yè)寧愿花錢(qián)排污也不愿花錢(qián)治污，這在一定程度上就縱容了企業(yè)的排污行為;缺乏有效的財(cái)政資金績(jī)效機(jī)制，就是我們所說(shuō)的罰過(guò)于賞，激勵(lì)性的獎(jiǎng)勵(lì)制度處于劣勢(shì)地位，人們?nèi)狈ΡＷo(hù)環(huán)境的主觀積極性;稅收制度在節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境方面沒(méi)有發(fā)揮有效作用;政府對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)入控制過(guò)硬，不利于社會(huì)公眾的廣泛參與。

（3）公眾意識(shí)欠缺

我國(guó)公民的公眾環(huán)境意識(shí)較為落后，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償知之甚少，就加大了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效實(shí)施。環(huán)境資源作為公共財(cái)產(chǎn)，人人都可以享有并隨心支配且無(wú)需支付費(fèi)用，但這一自由財(cái)產(chǎn)并非取之不盡用之不竭的。

三、政府環(huán)境責(zé)任的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）環(huán)境法治

環(huán)境法治就是要將環(huán)境的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和完善納入環(huán)境法律規(guī)范。環(huán)境法偏重于對(duì)行政相對(duì)人的行為規(guī)制，突出強(qiáng)調(diào)政府對(duì)企業(yè)、公眾的環(huán)境管理制裁，對(duì)政府的環(huán)境責(zé)任并未有較為完善的規(guī)范。這就相當(dāng)于政府在環(huán)境法中以主體自居，但這是不正確的。正如有的學(xué)者所說(shuō)的“任何社會(huì)里的法律皆有權(quán)威，法治所要求的法律權(quán)威是立于政府之上的權(quán)威。任何社會(huì)里的政府皆有權(quán)威，法治所要求的政府權(quán)威是置于法律之下的權(quán)威?！盵6]環(huán)境法治的重心應(yīng)該放在政府身上。

（二）政府職責(zé)

康德認(rèn)為，責(zé)任就是由于認(rèn)識(shí)規(guī)律并尊重規(guī)律而產(chǎn)生的行為上的必要性，只有基于責(zé)任而做出的行為才具有道德價(jià)值。[7]權(quán)力與職責(zé)是相伴而生的，享有權(quán)力必然要履行職責(zé)。政府享有越來(lái)越多的權(quán)力，這也意味著其必承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任也將隨之增加?！霸谛姓殭?quán)和職責(zé)的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系中，職責(zé)是第一位的、更基本的，職權(quán)是由職責(zé)所決定和界定的，是為履行職責(zé)提供手段和保證。也就是說(shuō)，職責(zé)是‘體，職權(quán)是‘用，職責(zé)是本位，職權(quán)是其衍生?！盵8]

（三）公眾需求

環(huán)境權(quán)作為一種基本權(quán)利，在現(xiàn)代愈顯重要。對(duì)良好環(huán)境的需求也逐漸演變成一種公共需求，而環(huán)境的公共性意味著其提供者也只能是政府。一個(gè)管的多的政府不一定是好政府，但服務(wù)多、質(zhì)量好的政府一定是好的政府。保障公民的基本環(huán)境權(quán)，滿足民眾的高質(zhì)量環(huán)境需求要求政府承擔(dān)對(duì)公眾服務(wù)的環(huán)境責(zé)任。

四、完善行政生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵

（一）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法律體系構(gòu)建

1、制定專門(mén)的生態(tài)補(bǔ)償條例

憲法保障是前提，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚皇腔A(chǔ)。本文是從行政角度出發(fā)，故重點(diǎn)分析生態(tài)補(bǔ)償條例。現(xiàn)如今，已經(jīng)有越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到環(huán)境資源的巨大價(jià)值以及生態(tài)保護(hù)的重要性，但對(duì)生態(tài)補(bǔ)償本身而言并沒(méi)有太多的了解，故而制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》存在現(xiàn)實(shí)必要性，其中應(yīng)涉及生態(tài)效益為主兼顧經(jīng)濟(jì)效益原則、公平補(bǔ)償原則等。

2、完善環(huán)境保護(hù)單行法

這是以憲法和環(huán)境保護(hù)法為基礎(chǔ)，針對(duì)特定的保護(hù)對(duì)象或污染防治對(duì)象而制定的單項(xiàng)法律規(guī)范。當(dāng)前《環(huán)境保護(hù)法》在實(shí)踐中也暴露出不少問(wèn)題，難以應(yīng)對(duì)建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的需要。國(guó)內(nèi)單行法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償所作的規(guī)定呈零散狀態(tài)，如《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》，其中涉及到的生態(tài)補(bǔ)償，要么是原則性規(guī)定，要么只字不提，這相當(dāng)不利于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

3、生態(tài)補(bǔ)償政策

較之剛性法律，政策更具有靈活性。現(xiàn)如今，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)納入我國(guó)相關(guān)政策之中，重視生態(tài)補(bǔ)償政策的輔助作用，就要重視政府的引導(dǎo)工作，加強(qiáng)政策的延續(xù)性。因地制宜，根據(jù)各個(gè)地區(qū)的不同經(jīng)濟(jì)條件制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)打破傳統(tǒng)以財(cái)政支付為主的補(bǔ)償管理，開(kāi)通多元的融資渠道調(diào)動(dòng)公眾的積極性，吸引更多利益相關(guān)者參與其中。

4、生態(tài)補(bǔ)償法制宣傳

加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ涡麄魇且粋€(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程，這是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。生態(tài)補(bǔ)償法制宣傳是一項(xiàng)社會(huì)化活動(dòng)，但就目前國(guó)內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償法制觀念而言，現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。民眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、作用及重要性缺乏認(rèn)識(shí)。創(chuàng)新宣傳手段，加強(qiáng)落后地區(qū)，尤其是生態(tài)保護(hù)區(qū)域的生態(tài)法制宣傳，避免宣傳流于形式。

5、財(cái)政稅收

生態(tài)補(bǔ)償包括資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)?。最常?jiàn)的便是資金補(bǔ)償，如減免稅收、補(bǔ)償金、退稅。財(cái)政的意義也在于此。前文我們談到，財(cái)政稅收是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Y金來(lái)源，也就是說(shuō)，政府是生態(tài)補(bǔ)償工作的管理者和組織者。環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)性以及環(huán)境保護(hù)的公益性要求政府成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕o付主體，發(fā)行環(huán)境彩票、環(huán)境債券包括社會(huì)捐贈(zèng)在很大程度上也為政府環(huán)境管理提供了較大助力。

（二）落實(shí)環(huán)境民主

民眾享有環(huán)境基本權(quán)利，同樣也應(yīng)履行環(huán)境構(gòu)建義務(wù)。公眾參與是環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公民有權(quán)平等地參與環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法等與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的一切活動(dòng)。[9]政府作為服務(wù)型存在，不可能面面俱到，環(huán)境民主的落實(shí)也是對(duì)政府責(zé)任的監(jiān)督與制約。公眾參與是民主落實(shí)的主要途徑，這一參與不僅僅是簡(jiǎn)單的環(huán)境保護(hù)落實(shí)，還包括環(huán)境立法，以主人翁形態(tài)切實(shí)加入到行政領(lǐng)域，與政府并行。

五、政府生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的保障

政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償即政府承擔(dān)環(huán)境職責(zé)的切實(shí)履行，健全政府環(huán)境責(zé)任問(wèn)責(zé)制度是政府生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)保障。就立法機(jī)關(guān)而言，立法對(duì)行政規(guī)制是極其重要的一環(huán)。確立專門(mén)的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)并賦予其獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)來(lái)監(jiān)督政府是否履行環(huán)境責(zé)任，是否合理有效地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。聽(tīng)取利益相關(guān)者的建議并對(duì)政府行為實(shí)時(shí)監(jiān)察。其次，確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)目稍V性，擴(kuò)大受案范圍。對(duì)于不當(dāng)補(bǔ)償亦或是政府的不當(dāng)政策有請(qǐng)求建議權(quán)，畢竟每個(gè)人都有為自己利益爭(zhēng)取的機(jī)會(huì)。就行政機(jī)關(guān)而言，完善內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立政府生態(tài)補(bǔ)償審計(jì)，強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)的績(jī)效考核。關(guān)于民眾監(jiān)督，公民作為政府管理的客體更有言語(yǔ)權(quán)。將群眾納入政府監(jiān)督行列更能有效發(fā)現(xiàn)政府實(shí)踐的漏洞從而使政府能夠更好地為民服務(wù)。

政府行政生態(tài)補(bǔ)償有效解決了環(huán)境權(quán)、生存權(quán)及發(fā)展權(quán)之間的矛盾，但環(huán)境與人類(lèi)的調(diào)和是一個(gè)長(zhǎng)期演變的過(guò)程。為保護(hù)和恢復(fù)環(huán)境，政府作為“第一買(mǎi)單人”是職責(zé)使之然。本文對(duì)生態(tài)行政補(bǔ)償?shù)姆治鲋皇菧婧Ｒ凰?，為了更好地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)，我們尚需作更大的努力。

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作者簡(jiǎn)介：張學(xué)敏（1993.8），女，研究生在讀，上海政法學(xué)院，研究方向：憲法與行政法學(xué)