長江流域高效節(jié)水灌溉發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及對策

喬 偉，李亞龍，付浩龍，羅文兵

（長江科學院 農(nóng)業(yè)水利研究所，湖北 武漢 430010）

2015年中央一號文件提出“大力推廣節(jié)水技術(shù)，全面實施區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉行動”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》要求“十三五”期間全國新增高效節(jié)水灌溉面積667萬hm2（1億畝）。2016～2018年的《政府工作報告》中均明確要求“新增高效節(jié)水灌溉面積133萬hm2（2 000萬畝）”。近年來，各級政府高度重視發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術(shù)，積極開展高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)。

長江流域大部分地區(qū)，特別是水稻灌區(qū)普遍存在大灌大排或長流水、不計量、不收水費等現(xiàn)象，用水浪費、用水效率低下的問題十分突出。長江流域節(jié)水灌溉特別是高效節(jié)水灌溉發(fā)展緩慢，高效節(jié)水灌溉面積占比和灌溉水利用系數(shù)均低于全國平均值。由于農(nóng)民節(jié)水意識與體制機制等方面的原因，長江流域的節(jié)水灌溉發(fā)展水平較低。因此，掌握長江流域的高效節(jié)水灌溉發(fā)展現(xiàn)狀，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，在農(nóng)業(yè)用水量基本穩(wěn)定的同時擴大灌溉面積、提高灌溉保證率，是促進水資源可持續(xù)利用、保障國家糧食安全、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要舉措。

本文主要從長江流域高效節(jié)水灌溉的發(fā)展現(xiàn)狀、取得的成效及存在的問題等方面對長江流域高效節(jié)水灌溉的發(fā)展情況進行了介紹，并對長江流域發(fā)展高效節(jié)水灌溉的管理體制、運行機制和政策保障措施等提出建議，可為加快推進長江流域高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)，促進長江流域高效節(jié)水灌溉健康發(fā)展提供支撐。

1 發(fā)展現(xiàn)狀與成效

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

長江流域的農(nóng)業(yè)灌溉歷史悠久，隨著近年來節(jié)水灌溉技術(shù)的應(yīng)用和推廣，灌溉方式正逐漸由傳統(tǒng)漫灌向低壓管道灌溉、噴灌、微灌等高效灌溉方式轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，長江流域灌溉面積達到3 940萬hm2（5.91億畝），其中節(jié)水灌溉面積1 400萬hm2（2.10億畝），高效節(jié)水灌溉面積464萬hm2（6 065.28萬畝），占灌溉面積的10.26%，占節(jié)水灌溉面積的28.91%。其中低壓管道灌溉262萬hm2（3 928.59萬畝），噴灌80萬hm2（1 207.43萬畝），微灌62萬hm2（929.26萬畝），較2010年分別增加了67.46%、319.27%和69.71%［1-2］。“十二五”期間，在灌溉用水總量基本穩(wěn)定的情況下，新增高效節(jié)水灌溉面積約187.18萬hm2（2 807.66萬畝）。

表1 長江流域各省份高效節(jié)水灌溉面積

表1為長江流域各省高效節(jié)水灌溉面積。其中，湖北省高效節(jié)水灌溉面積占節(jié)水灌溉面積的比例（80.21%）最大，湖南省高效節(jié)水灌溉面積占比（4.60%）最小，分別占全省有效灌溉面積的10.60%和0.51%?？梢姡煌》莞咝Ч?jié)水灌溉的發(fā)展程度不均衡。19個省份中，湖北省高效節(jié)水灌溉總體發(fā)展程度較高，而湖南省高效節(jié)水灌溉發(fā)展相對較為緩慢，長江流域總體發(fā)展程度不高。

圖1為長江流域不同類型高效節(jié)水灌溉方式的占比，低壓管灌、噴灌和微灌占高效節(jié)水灌溉面積的比例分別為64.77%、19.91%和15.32%。由此可見，長江流域各省份目前主要采用的高效節(jié)水灌溉方式為低壓管道輸水灌溉。分析表1可知：①上海、西藏低壓管道輸水方式所占比例較大，均超過90%；西藏高效節(jié)水灌溉均為低壓管道灌溉；而安徽、江西省低壓管道輸水方式所占比例較小，均低于35%。②安徽、福建省噴灌面積占高效節(jié)水灌溉面積的比例較大，均在40%以上，其中安徽省占比最大，達到57.63%；上海、西藏噴灌面積占高效節(jié)水灌溉面積的比例較小，均在5%以下，西藏高效節(jié)水灌溉中無噴灌。③江西、甘肅省微灌面積占高效節(jié)水灌溉面積的比例較大，均超過40%，甘肅省占比（48.28%）最大，接近50%；上海、西藏微灌面積占高效節(jié)水灌溉面積的比例較小，均在5%以下，西藏高效節(jié)水灌溉中無微灌。

圖1 長江流域不同類型高效節(jié)水灌溉方式占比

1.2 取得的成效

目前，高效節(jié)水灌溉技術(shù)得到大面積推廣，進一步完善了灌溉體系，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了水資源利用效率，保障了農(nóng)業(yè)連續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用，取得了顯著的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益［3］。

（1）促進節(jié)約用水，提高減排、減污效果。高效節(jié)水灌溉項目區(qū)節(jié)水效率大幅提高。江西省實施管道灌溉、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)后，與土渠相比，分別節(jié)水31%、51%和66%；氮磷肥料利用率均可提高10%～15%，農(nóng)田氨氮、硝氮、總磷和總氮的地表排放量分別下降17.18%、15.48%、11.90%和16.39%；到2016年底，高效節(jié)水灌溉項目區(qū)1.14萬hm2（17.134 7萬畝）范圍內(nèi)總氮和總磷減排率分別為18.5%和23.8%［4］。據(jù)測算，四川省高效節(jié)水灌溉項目區(qū)農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)達到0.8以上，較傳統(tǒng)地面灌溉可節(jié)水20%～50%。

（2）實現(xiàn)節(jié)本增收，助力脫貧攻堅。較常規(guī)大水漫灌方式，高效節(jié)水灌溉使得肥、藥利用率普遍提高5%～20%，節(jié)地2%～4%，畝均節(jié)省人工2～3名，糧食增產(chǎn)10%～40%。據(jù)統(tǒng)計，2016年四川省通過高效節(jié)水項目新增糧食作物產(chǎn)量0.92萬t，新增經(jīng)濟作物產(chǎn)值6 000萬元。江西省高效節(jié)水灌溉項目區(qū)內(nèi)，管道灌溉畝均增產(chǎn)約為10%，噴灌、微灌畝均增產(chǎn)20%以上。2016年四川瀘縣引導(dǎo)貧困戶依托PE管灌設(shè)施，新建生豬寄養(yǎng)、糧經(jīng)輪作等種養(yǎng)植（殖）園169個，助推882戶易地扶貧搬遷戶、2 087人和全縣11 231戶貧困戶、31 514人全面達到脫貧標準。

（3）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在高效節(jié)水灌溉工程基礎(chǔ)上，通過采取農(nóng)藝、農(nóng)機、種子、化肥、信息等技術(shù)，高效節(jié)水灌溉從單一的灌溉技術(shù)模式轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)綜合集成技術(shù)模式，節(jié)水灌溉與農(nóng)機、農(nóng)藝等措施相結(jié)合，顯著提高了勞動生產(chǎn)效率，促進了技術(shù)集成和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有力支撐。四川省依托高效節(jié)水灌溉項目，支持水果、茶葉、蔬菜、牧草為主的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品和草原生態(tài)建設(shè)，一批優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品基地和牧區(qū)飼草料基地相繼建成，推動了當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。節(jié)水灌溉施工、設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)和信息化公司等參與節(jié)水灌溉工程的運行服務(wù)，推動了農(nóng)業(yè)的有效發(fā)展。

（4）促進生態(tài)環(huán)境改善，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。高效節(jié)水灌溉實現(xiàn)水肥一體化，減少田間化肥、農(nóng)藥的排放，有效減輕農(nóng)業(yè)面源污染。重慶實施的都市區(qū)觀光農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉示范項目，成為人們休閑、旅游、觀光、度假的勝地，節(jié)約水量的同時，美化和改善了生態(tài)環(huán)境。云南省注重灌溉水質(zhì)的安全可靠，切實保障其高原特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境優(yōu)良、質(zhì)量品質(zhì)安全。湖北省通過有選擇性地實施高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)，過量用水、河道斷流、超采地下水現(xiàn)象得到遏制，大大提高了當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改善了農(nóng)村居住環(huán)境。

（5）有效緩解用水矛盾，促進水資源可持續(xù)利用。通過發(fā)展高效節(jié)水灌溉，節(jié)約了農(nóng)業(yè)用水，有效緩解了水資源供需矛盾，促進了水資源的合理配置和可持續(xù)利用。江西贛撫平原灌區(qū)通過實施高效節(jié)水灌溉，將節(jié)約的水資源用于解決南昌市市區(qū)生態(tài)環(huán)境用水和城市居民生活用水。四川省通過建設(shè)高效節(jié)水灌溉工程，改善了用水管理手段，為計量到戶、按量收費、定額管理提供了基礎(chǔ)，因高效節(jié)水灌溉節(jié)約并轉(zhuǎn)移用途的農(nóng)業(yè)用水，為工業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)提供了水資源保障。

2 存在的主要問題

近年來，雖然高效節(jié)水灌溉建設(shè)獲取了一定成效和經(jīng)驗，但仍存在認識重視不夠、部門協(xié)調(diào)不順、建設(shè)投入偏少、發(fā)展定位不準、管護機制不健全、貧困縣資金整合影響、服務(wù)體系不完善等問題，制約了高效節(jié)水灌溉的發(fā)展。為進一步提高水資源利用效率、保障國家糧食安全、有效緩解水資源供需矛盾、減輕農(nóng)業(yè)面源污染、促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，加快推動長江流域高效節(jié)水灌溉發(fā)展仍是當前一項十分重要和艱巨的任務(wù)。

（1）部門協(xié)調(diào)機制落實不到位。大多省份高效節(jié)水灌溉年度建設(shè)任務(wù)的90%以上由水利部門承擔，水利部門完成建設(shè)任務(wù)的資金壓力較大，部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制有待完善。由于缺乏統(tǒng)一的支持政策和發(fā)展規(guī)劃，高效節(jié)水灌溉工程存在投入分散、建設(shè)重復(fù)、不同部門建設(shè)進度不同步等現(xiàn)象。由于高標準農(nóng)田建設(shè)整合資金涉及多個部門，部門之間關(guān)于進度的要求不一致，導(dǎo)致湖北全省資金整合總體方案編制、審批滯后于水利部規(guī)定的水利投資計劃執(zhí)行時間進度要求，因而項目進展低于全國平均水平，整體進度滯后。

（2）資金投入仍存在較大缺口。高效節(jié)水灌溉一次性投入較大，需要新建調(diào)蓄水池、首部和電力設(shè)施，平均每畝投資也因有無水源、地形條件與工程建設(shè)條件迥異相差較大。雖然近年來對農(nóng)田水利投入持續(xù)增長，但中央補助比例偏低，地方配套不足，資金投入存在缺口。以湖北省為例，雖然在不斷創(chuàng)新投入機制，積極引入社會資本，但對于高效節(jié)水灌溉項目，社會資本投入往往更傾向于經(jīng)濟作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟效益較高的項目；而在糧食作物種植區(qū)、土地分散經(jīng)營區(qū)，受投入成本、農(nóng)業(yè)規(guī)模效益低等因素影響，社會資本的投入力度不大、發(fā)展高效節(jié)水灌溉的意愿不強，良性的多元投入機制尚未建立。

（3）工程管護機制有待進一步完善。①高效節(jié)水灌溉與農(nóng)業(yè)水價改革未有效結(jié)合。目前大部分地方推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革與高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)脫節(jié)，農(nóng)業(yè)水價綜合改革大多還處在方案編制、制度設(shè)計層面，部分高效節(jié)水灌溉項目區(qū)在定額確定、計量設(shè)施安裝、水價形成機制和精準補貼機制方面的基礎(chǔ)工作相對薄弱。農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理制度未完全落實，對浪費灌溉用水的行為缺乏制度約束，節(jié)約用水未予直接獎補，節(jié)水積極性未得到有效激勵。②高效節(jié)水灌溉工程長效運行管護體制機制不完善，維護經(jīng)費難以持續(xù)，管護主體不明確。目前政府投入主要集中在工程建設(shè)上，對已建工程運行管護未形成一套切實有效的管理辦法，部分已建高效節(jié)水灌溉工程運行困難。有的地區(qū)部分工程驗收和移交滯后，長效管護機制尚未建立，工程管護經(jīng)費落實存在困難，各地在如何發(fā)揮工程管護主體作用等方面缺乏深入思考和研究。

（4）技術(shù)支撐能力相對薄弱。大部分地區(qū)對高效節(jié)水灌溉新技術(shù)的應(yīng)用不廣，節(jié)水灌溉自動控制技術(shù)、水肥一體化技術(shù)尚處于起步階段。承擔前期工作的設(shè)計單位技術(shù)力量不足，專業(yè)設(shè)計隊伍能力不足，導(dǎo)致部分項目實施方案多次反復(fù)修改仍未達到設(shè)計要求，一定程度上影響了項目實施進度與質(zhì)量。灌溉試驗工作滯后，灌溉試驗及其成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用不夠，技術(shù)支撐薄弱，缺少經(jīng)費保障。

（5）貧困縣財政資金統(tǒng)籌整合和分配方式影響高效節(jié)水灌溉整體目標的實現(xiàn)。中央用于高效節(jié)水灌溉建設(shè)的資金管理方式較為粗放，按照中央簡政放權(quán)和涉農(nóng)資金整合要求，資金切塊到省后由省里自主安排，貧困縣可以在統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的政策背景下自主整合資金確定用途，難以與高效節(jié)水灌溉建設(shè)任務(wù)緊密掛鉤。由于湖北、四川、重慶等中西部貧困縣集中地區(qū)將整合高效節(jié)水灌溉項目資金用于脫貧攻堅的其他項目建設(shè)，影響了高效節(jié)水灌溉整體目標的實現(xiàn)。湖南省規(guī)定農(nóng)田水利建設(shè)資金切塊分配到貧困縣比例不得低于55%，各部門對貧困縣不能限定實施項目、不能明確任務(wù)、不能進行專項考核，資金的安排與使用情況、項目的進展情況監(jiān)管難度大。

（6）節(jié)水意識不強，農(nóng)民缺乏建設(shè)積極性。長江流域大部分省份水資源相對較為豐富，農(nóng)業(yè)灌溉受多年來傳統(tǒng)大水漫灌的粗放用水方式影響，農(nóng)業(yè)節(jié)水意識淡薄，基層政府和人民群眾對發(fā)展高效節(jié)水灌溉的重要性認識不足。另外，節(jié)水灌溉的公益性很強，與農(nóng)民、生產(chǎn)集體單純追求增效和增收的認識有一定差距，造成部分農(nóng)民和灌區(qū)管理單位節(jié)水積極性不高。

3 對策建議

根據(jù)《“十三五”新增1億畝高效節(jié)水灌溉面積實施方案》要求，“十三五”期間長江流域計劃新增高效節(jié)水灌溉面積258萬hm2（3 870萬畝）”，長江流域農(nóng)業(yè)節(jié)水任務(wù)緊迫而艱巨。因此，要實現(xiàn)長江流域節(jié)水目標，作為用水大戶的農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉必須先行。為此，從以下幾個方面提出相關(guān)對策建議。

（1）進一步完善部門協(xié)調(diào)機制。應(yīng)進一步完善高效節(jié)水部門協(xié)作機制，落實部門工作職責，建立部門聯(lián)合考核和督導(dǎo)檢查機制。同時，應(yīng)建立健全高效節(jié)水灌溉領(lǐng)導(dǎo)小組建設(shè)，加強對高效節(jié)水灌溉項目的領(lǐng)導(dǎo)，并在資金投入、項目落實、進度督促、信息上報、績效考核等方面建立保障機制。

（2）創(chuàng)新投入機制，完善資金保障和管理體系。加快農(nóng)田水利投融資機制創(chuàng)新，明確社會資本參與方式、優(yōu)惠政策和扶持措施等，鼓勵和引導(dǎo)受益主體加大投入，注重高效節(jié)水灌溉工程與地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結(jié)合。統(tǒng)籌資金使用，規(guī)范資金管理，細化資金支出方向，將高效節(jié)水灌溉作為優(yōu)先保障領(lǐng)域，確保資金和任務(wù)掛鉤。發(fā)揮財政資金的撬動作用，加大過橋貸款、開發(fā)性金融、中長期政策性貸款等扶持力度。加強資金監(jiān)督，確保資金使用安全、規(guī)范、高效。

（3）進一步完善工程運行管護機制。落實新建高效節(jié)水灌溉項目區(qū)要全部實行農(nóng)業(yè)水價綜合改革的要求，進一步做好完善工程管護體制機制、建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制、完善配套田間計量設(shè)施，全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。加大節(jié)水灌溉設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和管護機制創(chuàng)新力度，因地制宜推廣大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民用水戶協(xié)會、政府購買服務(wù)和“公司+協(xié)會”等不同的管護模式，確?！敖ㄔO(shè)一處工程、落實一套機制、形成一個樣板、造福一方百姓”。

（4）提升技術(shù)支撐能力。提高基層水利技術(shù)人員業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平，加強節(jié)水灌溉技術(shù)研究工作。調(diào)動技術(shù)力量，高標準、高質(zhì)量完成灌溉試驗站年度觀測試驗任務(wù)，建立健全灌溉排水、灌溉試驗等專業(yè)化服務(wù)組織，為高效節(jié)水灌溉發(fā)展提供技術(shù)支撐。

（5）加強與脫貧攻堅對接。加強高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)與貧困縣脫貧攻堅規(guī)劃對接工作，進一步提高貧困地區(qū)對發(fā)展高效節(jié)水灌溉建設(shè)支持產(chǎn)業(yè)扶貧的認識，統(tǒng)籌高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)和扶貧攻堅工作，確保下達至貧困縣的高效節(jié)水灌溉任務(wù)順利完成。

（6）加大宣傳力度，提高節(jié)水意識。進一步加大教育和引導(dǎo)力度，讓廣大農(nóng)民群眾認識到水資源是稀缺資源、水的商品屬性以及節(jié)水既能增效增收又能減排減污，讓節(jié)水的理念、意識內(nèi)化于心、外化于行。

4 結(jié)語

綜上所述，結(jié)合長江流域各省的具體情況，發(fā)展高效節(jié)水灌溉要以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、推進水利現(xiàn)代化為目標，以大力發(fā)展低壓管道灌溉、噴灌和微灌為主要措施，試點和推廣相結(jié)合，以促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、建立節(jié)水高效農(nóng)業(yè)為任務(wù)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。通過不斷加大各級、各渠道資金投入，大力推廣和普及高效節(jié)水灌溉技術(shù)，用好、管好先進灌溉技術(shù)和設(shè)備，充分發(fā)揮節(jié)水、減排、減污、增產(chǎn)、增收等經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。