河長制下信江流域保護與治理主要對策及思考

欒華龍，曾 智，劉雁翼，劉同宦，雷文韜

（1.長江水利委員會長江科學(xué)院，湖北武漢 430010；2.江西省水利規(guī)劃設(shè)計研究院，江西南昌 330029）

1 研究背景

江河湖泊是生命之源，也是生態(tài)空間的重要組成部分和經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。然而，近十幾年來經(jīng)濟高速發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾日趨突顯，河湖水環(huán)境惡化，出現(xiàn)侵占河湖岸線、非法采砂、水體污染、濕地退化、水生生物多樣性降低等一系列問題，嚴(yán)重威脅區(qū)域防洪及供水安全，直接影響人居環(huán)境和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。加強河湖綜合管護，維護河湖健康生命，事關(guān)人民群眾福祉以及中華民族的長遠發(fā)展［1］。

河湖管護涉及多個部門和行政區(qū)域，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為應(yīng)對水污染引發(fā)的水危機及其跨部門協(xié)同問題，地方政府積極開展流域治理模式的創(chuàng)新嘗試，河長制應(yīng)運而生。河長制源于2007年太湖藍藻爆發(fā)，由江蘇省無錫市首創(chuàng)，即由各級政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河流的“河長”，以負(fù)責(zé)河道、水源地的水環(huán)境、水資源的治理與保護［2］。河長制確立了行政首長負(fù)責(zé)制，有效克服了“多龍治水”的低效率問題，并搭建了社會共治的平臺，因此繼江蘇省之后很快被全國大部分省市和地區(qū)效仿［3］。2016年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，標(biāo)志著河長制從應(yīng)急之策正式上升為國家意志。2 a多來，省、市、縣、鄉(xiāng)4級工作方案全部印發(fā)實施，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）在2018年6月底前全部建立河長制［4］。河長制的核心是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)明確、協(xié)同作戰(zhàn)［5］，為踐行綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)提供了重要保障。

江西省河湖眾多、水系發(fā)達，鄱陽湖水系五大河流幾乎分布全境，流域邊界與行政區(qū)劃高度吻合，成為實施河長制的重要優(yōu)勢。江西省省委辦公廳、省政府辦公廳于2015年11月印發(fā)《江西省實施“河長制”工作方案的通知》，開始在全省范圍內(nèi)實施河長制［6］。省委書記任省級“總河長”，省長任省級“副總河長”，使江西成為“河長規(guī)格”最高的省份之一［3］。

信江自東向西橫貫江西省境東部，是承接?xùn)|南沿海省份的紐帶區(qū)域，在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中占有十分重要的地位。依托河長制加強對信江流域的保護與治理，對于江西省建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)具有重要意義。

2 信江流域概況

信江流域位于江西省東北部，信江是鄱陽湖水系五大河流之一。梅港以上流域面積15 535 km2，其中江西省內(nèi)面積14 516 km2，約占全流域的93.4%，本文提及信江流域均指江西省境內(nèi)區(qū)域。信江發(fā)源于玉山縣境浙贛邊界懷玉山的玉京峰，地勢東南高、西北低，南北兩面環(huán)山。流域范圍涉及上饒、鷹潭、撫州3個設(shè)區(qū)市的15個縣級行政區(qū)。根據(jù)2016年末統(tǒng)計，流域內(nèi)總?cè)丝?75.73萬人，其中城鎮(zhèn)人口248.37萬元，城鎮(zhèn)化率52.2%。

信江干流河道全長328 km，流域內(nèi)水系發(fā)達，河溪密布，流域面積大于50 km2河流有98條，主要支流有豐溪河、鉛山河及白塔河，建有大（二）型水庫4座、中型水庫36座。流域多年平均水資源總量約184.23億m3，豐富的水資源承載著信江河谷城鎮(zhèn)群經(jīng)濟社會發(fā)展的重任。

信江流域已全面建立河長制體系，設(shè)立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級“河長”。根據(jù)有關(guān)要求，流域面積50 km2以上的河流、常年水面1 km2以上的湖泊均應(yīng)形成“一河（湖）一策”方案。河長制的建立有效促進了流域綜合管護，通過多部門協(xié)調(diào)和實施多項整治措施，已取得初步成效。

3 水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和問題分析

信江流域水資源豐富，水體自凈能力強，但隨著流域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，流域水生態(tài)環(huán)境保護與治理形勢依然嚴(yán)峻。弄清流域內(nèi)水污染、水環(huán)境、水生態(tài)等方面的現(xiàn)狀和主要問題，是在河長制框架下開展流域生態(tài)綜合治理的前提。

3.1 水污染防控形勢嚴(yán)峻

信江流域共有規(guī)模以上入河排污口41個，其中工業(yè)廢水排污口25個，生活污水排污口14個，混合廢污水排污口2個。城鎮(zhèn)生活污水和工業(yè)廢水為主要污染源，分別占61.05%和38.68%。污染物包括COD、氨氮、總氮和總磷，其中88.57%來自于生活污水。2016年信江流域廢水排放量及污染物情況見表1。

目前，對入河排污口的管控力度不足，非法設(shè)置、手續(xù)和登記信息不全、監(jiān)測滯后等問題突出。流域內(nèi)有采礦、冶煉、制造業(yè)、化工等企業(yè)，污染防治極具挑戰(zhàn)，區(qū)域水污染風(fēng)險較大。城鎮(zhèn)生活污水處理管網(wǎng)改造進度滯后，流域內(nèi)城鎮(zhèn)生活污水廠12家，2016年污水處理能力9 600萬t，缺口為 4 148萬t。農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)面源污染未得到有效控制，農(nóng)藥化肥使用不合理，畜禽養(yǎng)殖污染防治面臨諸多問題，農(nóng)村水污染防控形勢嚴(yán)峻。

3.2 干支流少數(shù)斷面水質(zhì)較差

根據(jù)《江西省環(huán)境狀況公報（2016年）》和《江西省水資源公報（2016年）》，信江干支流水質(zhì)總體良好，2016年Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面比例為88.0%，污染河段主要分布于玉山水玉山糖廠段，主要污染物為氨氮和總磷。2016年信江流域干支流監(jiān)測到劣V類水質(zhì)斷面5個，分別為布袋閘、余干黃灣村、鉛山、梅潭、上饒縣窯山，污染物包括氨氮、總磷和氟化物，主要原因為上游污水排放，枯水期河流流量不足，水體自凈能力下降。

3.3 城市黑臭水體問題突出

2016年，信江流域設(shè)區(qū)市城市共有黑臭水體5處，包括上饒市三江排澇站調(diào)蓄池、水南片區(qū)排澇站調(diào)蓄池和解放河3處；鷹潭市城區(qū)東湖、南湖輕度黑臭水體2處。其中，上饒市解放河黑臭水體主要來源為沿線居民生活污水直排，部分河道上建有房屋形成暗河，由于老城區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，難以根除黑臭水體，目前河道清淤等整治措施治標(biāo)不治本，長效性差。

表1 2016年信江流域廢水排放量及污染物情況

3.4 梯級水電開發(fā)影響河流生態(tài)功能

信江流域建有大（二）型水庫4座、中型水庫36座，干流界牌水電站為信江流域裝機規(guī)模最大的水電站。梯級水電樞紐開發(fā)使河道連通性受到一定影響，河道生境破碎化，對河流的生態(tài)功能影響顯著。

河道生態(tài)基流是實現(xiàn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康必須保留在河道中的基本流量。根據(jù)《信江流域綜合規(guī)劃（報批稿）（2017年）》，通過分析各控制節(jié)點生態(tài)環(huán)境狀況和1956～2013年水文系列資料，確定信江流域主要節(jié)點生態(tài)基流［7］（見表2）。已建水利樞紐工程的生態(tài)水量保障大多執(zhí)行不到位，尚未制定最小下泄流量要求，缺乏監(jiān)測措施；部分水電站規(guī)模較小，蓄水能力有限，承擔(dān)供水發(fā)電任務(wù)時，未嚴(yán)格按照下游生態(tài)需求下放生態(tài)流量，壩下河段出現(xiàn)脫水、減水情況。

表2 信江干流主要控制節(jié)點生態(tài)環(huán)境需水

信江干流中下游河段大多數(shù)已建大壩未建過魚設(shè)施，魚類洄游通道被阻隔，工程調(diào)度對壩上、壩下河段水文情勢的影響改變了魚類的流水棲息、產(chǎn)卵、孵化生境條件，明顯影響了其產(chǎn)卵繁殖活動。近年來，信江流域魚類種類和數(shù)量明顯減少，部分洄游性魚類如鰣魚、河鲀等在信江幾乎絕跡，臺灣白甲魚、唇、瓣結(jié)魚等已極為少見，花、赤眼鱒等產(chǎn)量也大大下降；魚類低齡化、小型化趨勢明顯，漁獲物的個體及年齡都在不斷降低，豐溪河花、青、草、鰱、鳙、鯉、鲇等7種主要經(jīng)濟魚類的捕撈規(guī)格和捕撈年齡均偏小，信江魚類資源呈現(xiàn)明顯退化趨勢。

3.5 水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系尚不完善

信江流域內(nèi)已建有33處水文測站，均為國家基本水文站，觀測水位、流量、泥沙等項目，對流域內(nèi)51個國家級和省劃水功能區(qū)全部實施水質(zhì)監(jiān)測，監(jiān)測結(jié)果顯示2016年全年全因子達標(biāo)率為100%。地表水系界河監(jiān)測斷面共計17個，其中省界2個，縣界15個；按責(zé)任主體分為省級5個，上饒市級9個，鷹潭市級3個。環(huán)保部門設(shè)置了瑞洪大橋、梅港、白塔河河口等9處地表水環(huán)境國控監(jiān)測斷面，此外還在江南水廠、貴冶水廠、上饒水廠設(shè)置了地表水水質(zhì)自動監(jiān)測站。縣級以上集中式飲用水水源地共有16處，其中已在14處開展了監(jiān)測工作，并未實現(xiàn)全覆蓋。

目前，信江流域內(nèi)的監(jiān)測主要集中在水文、水質(zhì)等指標(biāo)，針對水生生物種群、生物量、魚類產(chǎn)卵、浮游動植物等的監(jiān)測還比較匱乏。

4 保護與治理主要對策

4.1 加強入河排污口管控

強化信江干流及主要支流重點企業(yè)排污和入河排污口監(jiān)管，規(guī)范其設(shè)置審批，健全臺賬，嚴(yán)格控制增量，實行動態(tài)管理。強化入河排污口監(jiān)控能力建設(shè)，全面推進重點排污單位自動監(jiān)控和入河排污口監(jiān)督性監(jiān)測。持續(xù)開展專項整治工作，優(yōu)化布局，加快非法設(shè)置入河排污口整改提升和規(guī)范化建設(shè)。到2020年，全面完成整改工作。

4.2 強化水污染源頭治理

加強工業(yè)污染防治。優(yōu)化工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，集中治理工業(yè)集聚區(qū)水污染，強化重點企業(yè)排污監(jiān)管。到2020年，依法依規(guī)清除距離信江干流岸線周邊1 km范圍內(nèi)未入園的化工企業(yè)，依法關(guān)閉“小化工”企業(yè)，全面加強化工企業(yè)環(huán)境監(jiān)管。

推進城鎮(zhèn)生活污水管網(wǎng)建設(shè)。加大縣級以上城市建成區(qū)雨污分流改造力度，提高污水納管率，優(yōu)先推進城中村、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部污水截流、收集、納管，新建污水處理設(shè)施的配套管網(wǎng)應(yīng)同步設(shè)計、建設(shè)和投運。實施污水處理提質(zhì)增效工程，繼續(xù)推進城鎮(zhèn)污水處理廠一級A提標(biāo)改造，推動城鎮(zhèn)污水處理廠污泥無害化處理設(shè)施建設(shè)。到2020年，城鎮(zhèn)污水處理廠全面達到一級A排放標(biāo)準(zhǔn)；上饒市、鷹潭市城市建成區(qū)基本實現(xiàn)污水全收集、全處理，污水處理率達到95%，污泥無害化處理處置率達到90%以上。

4.3 優(yōu)先保護良好水體

強化信江源頭保護，積極開展生態(tài)安全調(diào)查和評估，制定和實施生態(tài)環(huán)境保護方案，嚴(yán)格控制開發(fā)建設(shè)活動，減少對水生態(tài)系統(tǒng)的干擾和破壞，確保水質(zhì)穩(wěn)中趨好。開展水質(zhì)較好河段生態(tài)安全調(diào)查評估，依法取締直接影響水生態(tài)環(huán)境的設(shè)施和項目，完善流域環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施，強化流域內(nèi)水質(zhì)和水生態(tài)監(jiān)控預(yù)警能力建設(shè)，建立完善湖庫生態(tài)環(huán)境保護機制。

4.4 強化水質(zhì)較差水體整治

針對信江流域內(nèi)劣V類水體，根據(jù)2017年6月出臺的《江西省消滅劣V類水工作方案》，開展水環(huán)境綜合整治專項行動，徹底排查影響水環(huán)境質(zhì)量的污染源，堅決消除影響水環(huán)境污染因素，綜合安排控源截污、面源污染防治、污水處理能力提升、清淤疏浚等工程措施，加大不達標(biāo)水體的整治力度，做到治理范圍全覆蓋，持續(xù)改善信江流域水環(huán)境質(zhì)量。

4.5 深入推進城市黑臭水體整治

針對信江流域內(nèi)設(shè)區(qū)市建成區(qū)黑臭水體，按照《城市黑臭水體整治工作指南》的要求，開展黑臭水體整治、治理與修復(fù)工作，采取控源截污、清淤疏浚、補水活水、河道生態(tài)修復(fù)和生態(tài)景觀提升等措施，有效改善水體水質(zhì)，力爭到2020年完成黑臭水體治理目標(biāo)，使設(shè)區(qū)市建成區(qū)水體無異味、水質(zhì)有效提升、城市濱水空間綠化美化、人居環(huán)境明顯改善、公眾滿意度顯著提高。

4.6 加強生態(tài)基流保障和水生生物保護

基于信江流域控制斷面最小生態(tài)流量和各級水行政主管部門批復(fù)的水利水電工程最小下泄流量要求，結(jié)合流域生態(tài)敏感區(qū)分布及指示性物種的生態(tài)需水要求，復(fù)核優(yōu)化各斷面生態(tài)水量目標(biāo)，并從流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)優(yōu)化測站斷面、河口斷面和工程斷面的生態(tài)流量指標(biāo)。加強控制斷面生態(tài)水量監(jiān)督管理工作，探索建立流域生態(tài)水量的長效監(jiān)管機制，保障信江干支流控制斷面的生態(tài)水量，維持適宜的水生生物繁衍生息生境條件。

開展水生生物多樣性本底調(diào)查和觀測，建立健全生物多樣性本底數(shù)據(jù)庫，對重要生物類群和水生態(tài)系統(tǒng)、國家重點保護物種和“三場一通道”等棲息地開展常態(tài)化觀測、監(jiān)測、評價和預(yù)警，推進信江重要物種遺傳基因庫和檔案庫建設(shè)。加強信江干流和支流珍稀瀕危及特有魚類資源產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場、洄游通道等重要生境的保護，通過實施水生生物洄游通道恢復(fù)、微生境修復(fù)等措施，修復(fù)珍稀、瀕危、特有等重要水生生物棲息地。

4.7 完善水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系

結(jié)合信江流域特點和水環(huán)境質(zhì)量考核評估需要，新增、調(diào)整、優(yōu)化地表水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，整合流域水量和水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立健全信江流域水量、水質(zhì)和水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，重點優(yōu)化主要河流、市縣跨界斷面、飲用水水源地、入河排污口、城市河段、城市內(nèi)湖等重要水域的水質(zhì)監(jiān)測，增強監(jiān)測數(shù)據(jù)代表性。加快重要斷面、飲用水水源地水質(zhì)自動監(jiān)測站新建和改造步伐，逐步實現(xiàn)重要水域水質(zhì)的自動監(jiān)測、遠程監(jiān)控和全天候預(yù)警。在自然保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護等重點區(qū)域，盡快將水生生物及其生境監(jiān)測納入常規(guī)觀測項目，加強對濕地生態(tài)系統(tǒng)的全面系統(tǒng)監(jiān)測。

5 思考與建議

隨著河長制的全面建立，其制度優(yōu)勢初步顯現(xiàn)。然而，在取得一定成效的同時，還應(yīng)看到河湖綜合管護面臨諸多現(xiàn)實困境。如何保障河長制在信江流域保護治理中形成長效，仍需從以下幾個方面思考破解之法。

（1）加強流域保護治理的技術(shù)支撐。有學(xué)者將河長制理論基礎(chǔ)的核心概括為水文學(xué)、水資源、水環(huán)境和水法律。在流域水污染、水環(huán)境治理中，需要以問題為導(dǎo)向，加強關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，如水庫水質(zhì)改善、河道重金屬污染修復(fù)、城鄉(xiāng)黑臭水體治理等，不斷提升治理技術(shù)，并指導(dǎo)考核方式和標(biāo)準(zhǔn)的制定，形成流域保護與治理的關(guān)鍵技術(shù)保障體系。

（2）加強多部門統(tǒng)一規(guī)劃和管護。發(fā)揮河長制跨部門協(xié)同作用，實現(xiàn)信息和資料共享，對重點水問題開展多部門聯(lián)合整治行動，如解放河黑臭水體治理，需聯(lián)合城管、環(huán)保、水利、住建等多個部門提出整治方案。統(tǒng)籌兼顧水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和水管理提升等方面，編制多部門、多地區(qū)協(xié)調(diào)的流域保護治理規(guī)劃，作為流域綜合管護近期和中遠期的行動指南。

（3）加強河長制框架下的制度建設(shè)。為適應(yīng)河長制這一制度創(chuàng)新，應(yīng)加強信江流域水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、岸線保護與利用等重點領(lǐng)域的地方性法規(guī)的制定或修訂，加快推進《信江流域保護條例》的編制工作，將河長制納入法治軌道運行，實現(xiàn)從“有章可循”到“有法可依”。同時，推進司法體制機制創(chuàng)新，將執(zhí)法打擊與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，采取“誰污染誰治理”，建立生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，提高流域生態(tài)環(huán)境損害成本，同時對于節(jié)能減排成效顯著的企業(yè)實行“以獎代補”。

（4）鼓勵市場與民間力量參與流域保護治理。針對流域內(nèi)重點治理工程，在統(tǒng)籌用好財政性資金的基礎(chǔ)上，拓寬投融資渠道，積極吸引社會資本參與建設(shè)、運營和管理，建立健全長效、穩(wěn)定的河湖管理保護投入機制。加大對河長制及河湖保護的宣傳，引導(dǎo)公眾參與，聘請“民間河長”，形成全社會保護河湖的良好氛圍。

6 結(jié)語

河長制是在我國新老水問題交替出現(xiàn)、河湖水生態(tài)環(huán)境負(fù)重前行的背景下創(chuàng)立的，經(jīng)歷10余年的探索、完善到全面推行，目前已在全國落地生根，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要保障和必然要求。本文以信江流域為例，梳理了2016年信江流域水生態(tài)環(huán)境方面現(xiàn)狀和主要問題，提出了流域保護和治理的主要對策。當(dāng)前，河長制已進入從全面建立向全面見效轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，結(jié)合信江流域?qū)嶋H情況，建議加強流域保護治理的技術(shù)支撐、流域統(tǒng)一規(guī)劃和管理、制度建設(shè)和責(zé)任落實、市場與民間力量參與等4個方面的工作，推動河長制在流域保護治理中形成長效機制。