回應(yīng)呼聲 規(guī)范發(fā)展
——學(xué)習(xí)財金〔2019〕10號文的感想

文/袁政

一、文件出臺的三個背景

一是2017年底國家發(fā)展改革委、財政部、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會連續(xù)發(fā)文限制PPP模式異化、泛化以來，業(yè)界和地方政府一直在呼吁“正面清單”，本次文件同時提出“正面清單”與“負(fù)面清單”，是對基層呼聲的一次回應(yīng)。

二是防控和化解地方政府債務(wù)工作越來越嚴(yán)厲，2018年下半年以來“規(guī)范的PPP項目形成的政府支出責(zé)任不認(rèn)定為政府性債務(wù)”的提法使得PPP成為地方政府融資的少數(shù)合法途徑之一，地方政府又有了大量推動PPP項目的沖動，不規(guī)范的PPP項目又出現(xiàn)苗頭。此次出臺文件，是再一次強調(diào)要規(guī)范操作，給地方政府清醒下頭腦。

三是中央經(jīng)濟工作會議、中美貿(mào)易摩擦、2018年經(jīng)濟數(shù)據(jù)表現(xiàn)、外商投資法等新情況、新要求，需要相關(guān)政策文件及時跟進，落實中央決策部署。

二、文件堅持的一個主題

文件名稱即表明，財政部對PPP的態(tài)度仍然是“規(guī)范”+“發(fā)展”。既不是一些平臺公司盛傳的“放棄”，也不是咨詢公司期盼的“放開”，而是延續(xù)之前的政策脈絡(luò)，以規(guī)范促進發(fā)展，在發(fā)展中實現(xiàn)規(guī)范。文件根據(jù)這一主線，指出推廣運用PPP模式是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署，堅定了發(fā)展PPP的決心；提出貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議和全國財政工作會議精神，有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，落實好“六穩(wěn)”工作要求（即穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期），補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，為發(fā)展PPP注入了新的生命力；在內(nèi)容上，提出“正面清單”指引發(fā)展，嚴(yán)格“負(fù)面清單”進行規(guī)范。可以預(yù)見，在未來幾年內(nèi)，PPP模式仍然是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的重要供給模式，但在項目選擇、合作方案設(shè)計、監(jiān)督考核等方面會更加規(guī)范。

三、文件的一些新提法

一是首次提出“正負(fù)面清單”。2017年底多部門提出各種限制情況后，業(yè)界及地方政府一直在呼吁“正面清單”。本次文件首次提出“正面清單”，并同時提出更明確的“負(fù)面清單”，對于指導(dǎo)地方項目操作具有重要意義。在項目合作方案設(shè)計時，還要結(jié)合之前發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等文件及其他部門的文件。

二是進一步強調(diào)績效考核的重要性。提出“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”，要求不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式固化政府支出責(zé)任。

三是明確政府付費項目的把握原則。財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)不得新上政府付費項目。這對政府付費項目是一大利好。前段時間要求審慎開展政府付費類項目，雖然“審慎”不是“禁止”，但在我國目前的政策環(huán)境下，上級要求審慎，下級基本上就會按照禁止來執(zhí)行。本次提出5%的標(biāo)準(zhǔn)，實際上是為政府付費類項目開了口子。但對于原來政府付費項目較多的地方，已關(guān)上了門。

四是明確對特殊政府付費項目的認(rèn)定。（1）明確污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目不屬于純政府付費項目；（2） 將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。在咨詢過程中確實遇到過財政部門將污水處理項目認(rèn)定為純政府付費項目的情況。文件將垃圾、污水處理等政府統(tǒng)收統(tǒng)支的項目排除在純政府付費外，對于推動該類項目進行了政策上的澄清。

五是提出對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示。原來執(zhí)行8%的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在降為7%，要求進一步提高。

六是明確表態(tài)入庫情況不作為項目合規(guī)的“背書”，不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件。

四、業(yè)界的其他期待

一是加強建設(shè)、運營期的監(jiān)管。本次文件首次提到“嚴(yán)格監(jiān)管”，但著力點在前期決策階段，目前已有一批項目進入施工期甚至運營期，關(guān)于監(jiān)管、績效考核、爭議解決的要求，希望盡快發(fā)布文件。

二是明確咨詢機構(gòu)入庫情況是否作為承接業(yè)務(wù)的資格背書。業(yè)界詬病咨詢機構(gòu)招標(biāo)中以財政部咨詢機構(gòu)庫作為資格條件已久，需要財政部進行明確澄清。隨著整治紅頂中介，咨詢市場本已朝著自由競爭方向發(fā)展，各部門建立的咨詢機構(gòu)庫也是自愿申請加入，但各地招標(biāo)咨詢機構(gòu)時多數(shù)要求入財政部咨詢機構(gòu)庫的單位才能投標(biāo)，有的還要求入當(dāng)?shù)氐膸欤霂焐暾埞ぷ饔謺和?，使得?dāng)初未申請入庫的機構(gòu)失去了投標(biāo)資格，形成市場壁壘。財政部PPP中心網(wǎng)站上還公布了咨詢機構(gòu)業(yè)績排名，用公共資源為市場主體進行業(yè)績宣傳，此舉是否合適有待商榷。目前中國工程咨詢協(xié)會作為全國性行業(yè)自律管理組織，推行資信管理，其中包括PPP資信。對咨詢企業(yè)的管理，建議應(yīng)以咨詢協(xié)會的管理為主。

三是行業(yè)主管部門、投資管理部門、財政部門在PPP工作中的職責(zé)應(yīng)進一步明確。行業(yè)部門擅長項目推動、發(fā)改部門擅長整體項目管理、財政部門擅長資金管理，各部門應(yīng)厘清職責(zé)、分工合作、密切配合。