村莊規(guī)劃助推鄉(xiāng)村振興的德清實踐

■ 沈海峰 王 麗 丁一葉 費立凱 曹琪斌

德清是浙江省“千萬工程”的示范的美麗鄉(xiāng)村。村莊作為行政體制的最小單元，在城鄉(xiāng)空間中占據著重要的地位承擔著重要的角色，是城鄉(xiāng)治理最重要的部分之一。德清的村莊規(guī)劃經歷了三十多年的發(fā)展，從無到有，從注重居民點布局到關注公共基礎配套，從注重美麗到鄉(xiāng)村振興，從注重藍圖到強化落地，一步步不斷探索不斷實踐，摸索規(guī)劃助推鄉(xiāng)村振興的德清樣本。

一、德清村莊規(guī)劃實施成效

從20世紀80年代開始，德清開始編制村莊規(guī)劃，到目前已有30多年的編制歷史。大體可分為四個階段。

第一階段：上世紀80年代至2000年，村莊規(guī)劃的起步。規(guī)劃采取簡單的圖+表形式，即二圖(村莊現(xiàn)狀圖，村莊規(guī)劃圖)，一表即建設用地指標表，對農民建房進行空間布局的引導和規(guī)模的控制，較好地指導了當時的農房建設。第二階段：2000年至2010年，從上而下的村莊規(guī)劃和村莊整治工程。這一階段德清縣進行了第二輪村莊規(guī)劃的全覆蓋工作，而且是有組織從上到下集中進行，嘗試村-鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）-城的聯(lián)動，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎設施公共服務設施先行。村莊布局仍然是一個重點，基本采用適當集聚+多點布局的模式。第三階段：2010-2015年，四級村莊規(guī)劃體系的形成，和美家園工程推進美麗鄉(xiāng)村建設。第四階段：2015年-2017年，尊重自然優(yōu)化村莊規(guī)劃。

一是進一步加快了中心村的建設。通過村莊規(guī)劃編制明確了居民點的拆并方向，解決農民建房需求，引導村民向中心村集聚，為加快中心村的形成提供了規(guī)劃保證。同時，騰挪部分指標，支持了德清縣的城鎮(zhèn)建設和工業(yè)發(fā)展。

二是進一步完善公共服務設施和基礎設施。通過規(guī)劃，將一些散亂的自然村進行拆并和集聚，減少了村莊的道路、電信、給水、供電等基礎設施的重復建設和分散投入，從而進一步加大了中心村的公共服務設施和基礎設施的投入和建設，使中心村的集聚功能更加具有吸引力。

三是形成村莊規(guī)劃+工程推進的良性模式。德清縣前后實施了“千村示范、萬村整治”工程、中國和美家園工程和美麗鄉(xiāng)村2.0版，前后歷時18年。規(guī)劃有效地指導了工程的推進，工程又促進了規(guī)劃的落地。在工程中規(guī)劃體系不斷完善，規(guī)劃內容也不斷完善。在規(guī)劃中圍繞工程目標不斷優(yōu)化。這一系列過程難能可貴的是，前后無縫銜接，傳承優(yōu)勢，逐步推進，有序提升，形成良性循環(huán)。

四是注重實效，助推鄉(xiāng)村振興。目前德清西部已形成以“洋家樂”為代表的休閑產業(yè)；中部依托下渚湖濕地公園，二都三橋上柏美麗城鎮(zhèn)，形成長三角城市近郊旅游的目的地；東部利用做足“水”的文章，逐步發(fā)展鄉(xiāng)村水樹成景眾鳥薈萃的特色旅游資源。

二、村莊規(guī)劃中存在的矛盾與問題

一是規(guī)劃與實施存在一定的距離。2012年版村莊規(guī)劃已到規(guī)劃期末，但隨著農村經濟發(fā)展和生活環(huán)境的改善，人口、戶數和村莊建設用地未按預期的大幅度減少。

二是規(guī)劃與管理存在一定的距離。不同的管理主體管理的理念管理的水平不等，有些基本上按照村莊規(guī)劃進行實施，農房建設的布局風貌層次等控制的比較好，有些村莊規(guī)劃還停留在書面上，中心村建設、風貌上存在一定的距離。

三是規(guī)劃與鄉(xiāng)愁存在一定的距離。土地整理改變了部分的地形地貌；中心村集聚又受到用地指標的約束，軍營式的布局一色的風貌等，不利于村莊個性發(fā)展的需求。

四是土規(guī)城規(guī)從圖上的合一到管理層面的合一還存在一定的距離。由于土規(guī)城規(guī)編制的規(guī)范、理念的差異等，存在圖上的不完全合一和管理層面的不同。城規(guī)是注重終極狀態(tài)的規(guī)劃，對過程的規(guī)劃不足；土規(guī)注重指標的規(guī)劃注重近期，近期與遠期存在一定的差距。比如有些中心村指標收到雙掛鉤的影響，不能夠及時落地，影響集聚的進程和農整項目的推進。

三、新時代下德清村莊規(guī)劃的新探索

德清從2017年開始，以“村莊規(guī)劃助推鄉(xiāng)村振興”為目標進行兩規(guī)合一、村莊助推產業(yè)振興等方面新的探索。與以往規(guī)劃僅注重村莊居民點建設用地規(guī)劃不同，這次村莊規(guī)劃對生態(tài)公益林、水域、基本農田等非建設用地劃定了控制線，對村域內各種經營性用地做出定性，結合村莊土地整治項目，提出村莊產業(yè)發(fā)展的引導。

一是村級層面的“兩規(guī)合一”的實踐

東衡村位于德清縣洛舍鎮(zhèn)，2009年，礦山全部關停，2011年，隨著農村土地綜合整治試點、“和美家園”創(chuàng)建等工作的開展，村莊經濟開始謀求轉型。2017年，為了更好地解決村莊集聚、整體發(fā)展、土地指標、公共配套等問題，同步編制了《德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村村莊規(guī)劃》和《德清縣東衡村土地利用規(guī)劃》，主要解決用地布局的統(tǒng)一、三生空間的劃定、礦地資源的合理利用等問題。兩規(guī)合一形成了“三生五園”的空間結構，三生即生產生活生態(tài)空間，其中生產空間包括北部的洛舍工業(yè)園和南部的鋼琴產業(yè)園；生活空間即為中部的文化創(chuàng)意休閑園；生態(tài)空間包括中心村旁的農業(yè)創(chuàng)意體驗園和南部的山體生態(tài)園。目前，東衡村中心村已集聚全村的70%人口，中心村配套有文化禮堂、中國農民藏書第一樓、趙孟頫與管道升紀念館和美鄉(xiāng)風館（非遺館）等，形成居住園里有文化園。通過農村土地綜合整治項目，利用城市建筑工程的廢棄渣土填平礦坑（廢棄礦地），“變廢為寶”，成為村集體建設用地和耕地。中心村、農業(yè)創(chuàng)意體驗園、鋼琴產業(yè)園等都是在利用原有閉坑礦地的基礎上進行建設。目前農業(yè)創(chuàng)意體驗園已建成，鋼琴產業(yè)園一期80畝用地已建設完成，引進鋼琴相關產業(yè)14家。

二是城市拓展區(qū)的村莊規(guī)劃實踐

舞陽街道位于德清城區(qū)南部，與城緊密相連，南部大部分為山區(qū)型村莊，經濟比較薄弱。為解決農村脫貧等問題，2018年開始編制所有村莊的規(guī)劃，共計8個。這里有城邊村2個和外圍村6個。這次探索將8個村作為一個片區(qū)整體編制村莊規(guī)劃，同時專項編制土地整治項目專題，將成果納入村莊規(guī)劃。從規(guī)劃方式、規(guī)劃理念和規(guī)劃成果方面進行了創(chuàng)新和提升。首先，對整個村域資源進行“摸底調查”，調研方法開始使用“一戶一調查”。其次，摒棄傳統(tǒng)村莊規(guī)劃“就村莊論村莊”的規(guī)劃理念與思路，提倡“建”與“非建”并重的土地資源管控方式。第三，在管控落實方面，對總戶數測算方法進行了優(yōu)化，考慮分戶需求。對經營性用地進行了定性，針對工業(yè)用地的“退二進三”進行規(guī)劃引導。落實村域內的各類控制線并對建筑風貌等方面進行管控。此輪規(guī)劃同步開展編制，突出城鄉(xiāng)銜接和整體融合，各類用地空間布局更加合理，產業(yè)特色更加精準持續(xù)，明晰了作為城市發(fā)展方向上的村莊與城市發(fā)展協(xié)調、自身產業(yè)發(fā)展及村莊空間預留等方面的統(tǒng)籌與策略。

三是“產村聯(lián)動”規(guī)劃的探索

曲溪村位于德清縣鐘管鎮(zhèn)，水域占比達一半以上，是典型的江南水鄉(xiāng)村落。2018年曲溪村組織編制了《德清縣鐘管鎮(zhèn)曲溪村村莊全域發(fā)展策劃》。規(guī)劃注重產業(yè)體系構建，利用自然資源、文化資源、建筑特色，圍繞醫(yī)、柳、桑、魚四大要素，圍繞健康環(huán)境、健康生活、健康產業(yè)的主題定位。農業(yè)提升方面，通過創(chuàng)意開發(fā)，將村莊中的傳統(tǒng)農業(yè)轉變?yōu)楦吒郊又档男蓍e農業(yè)和創(chuàng)意產業(yè)，如中醫(yī)街區(qū)、中藥莊園、魚桑莊園等，以此實現(xiàn)鄉(xiāng)村產業(yè)體系的轉型升級。休閑產業(yè)方面，找到將特色資源轉化為鄉(xiāng)村旅游吸引物的有效途徑，以健康產業(yè)品牌統(tǒng)領全域資源，圍繞潘氏外科博物館、百草園、中藥療養(yǎng)民宿、中藥種植親少年科普中心、灘涂世界、地下迷宮等項目的打造，將傳統(tǒng)聚落轉變?yōu)榫哂形Φ穆糜渭蹍^(qū)。

四、建議和對策

（一）按照一個規(guī)劃的理念編制村莊國土空間規(guī)劃

現(xiàn)有村莊規(guī)劃多規(guī)協(xié)調層面存在兩個主要的問題，一是村莊規(guī)劃本身與國土規(guī)劃等其他規(guī)劃不一致，造成規(guī)劃難以實施落地。二是城鎮(zhèn)周邊的村莊空間布局上沒有與城市的總規(guī)控規(guī)很好銜接。為了更好地進行村域層面的規(guī)劃管理，應當以自然資源和規(guī)劃部門的成立及國土空間規(guī)劃試點為契機，形成真正的一本規(guī)劃、一張藍圖。梳理村莊用地需求，落實好村莊的生活和生產空間，保護好生態(tài)空間，形成村莊規(guī)劃“一張藍圖”管理。

（二）奉行規(guī)劃先行注重產業(yè)帶動引領鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興應從村莊產業(yè)構建、村莊文化復興等方面進行提升。村莊規(guī)劃除了關注村莊空間治理有序，也要注重產業(yè)謀劃、鄉(xiāng)村文化挖掘及村莊管理體制的研究及部署。鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的是尋求并解決村莊發(fā)展的核心問題，找準村莊產業(yè)特色基礎，預留好村莊經營性空間，打造和穩(wěn)固村莊自我發(fā)展的“造血機制”，是村莊規(guī)劃首要解決的問題。村莊的文化魅力是村莊賴以發(fā)展的“軟實力”，注重村莊文化要素的整理和彰顯，保護村莊文化的物質載體及傳承載體，探索文化與創(chuàng)意、文化與產業(yè)的融合，村莊規(guī)劃中應對非遺要素、傳統(tǒng)要素、自然要素、特色建筑等文化因子進行合理保護、適當開發(fā)。

（三）尊重自然保護優(yōu)先底線管控存量盤活

關注非建設空間的山水林田湖整理，摸清村莊內的山水資源、地表植被空間、地表生態(tài)群落的家底，樹立“治山理水”的理念，對村莊賴以生存的生態(tài)安全格局進行統(tǒng)籌考慮。注重生態(tài)子系統(tǒng)之間的相互銜接，互融共生，并處理好與農業(yè)生產空間的關系。利用“自然造景”的方法，變生態(tài)空間為生態(tài)資源，兼顧休閑旅游、農業(yè)生產等功能。

制定可行的村莊有機更新方案及配套政策，加大農村土地綜合整治力度，給予基金和政策保障，解決中心村集聚過程中土地指標不足等問題，鼓勵農村居民點和產業(yè)園區(qū)適度集中，提高土地的使用效率。保留點應強化整體環(huán)境整治，撤并點應加強保障，讓搬遷農戶平穩(wěn)過渡。鼓勵村級留用地及產業(yè)用地集中化，使產業(yè)形成集聚效應，試點村級產業(yè)、經營等用地的園區(qū)化管理及產業(yè)引導。

（四）兼顧近期的實施性和遠期的戰(zhàn)略性

村莊規(guī)劃除了關注村莊近期實施計劃，也要注重村莊的長遠發(fā)展戰(zhàn)略，既要抓得住眼前，也要摸得清未來。村莊規(guī)劃的近期較為關注的是實際建房需求、公共設施提升需求、環(huán)境整治提升等需求；村莊規(guī)劃長遠發(fā)展則更關注產業(yè)提升發(fā)展、生態(tài)資源保護、文化內涵提升、休閑旅游帶動等方面。除了要解決村民實際需求，也要保證村莊中長期發(fā)展朝著一個既定目標前進，得到很好的貫徹與分步實施，實現(xiàn)內涵式發(fā)展。

（五）強化新技術運用建立新型村莊規(guī)劃體系

隨著村莊國土空間管理的精細化和系統(tǒng)化，利用地理空間數據挖掘、GIS、大數據等技術，豐富現(xiàn)有村莊規(guī)劃的技術手段。此外，針對“多規(guī)并存”的現(xiàn)象，有必要建立一套統(tǒng)一的切實可用的村莊空間規(guī)劃標準及規(guī)劃體系，以更好地指導規(guī)劃的編制。

從2018年開始，德清的村莊規(guī)劃已發(fā)展到第五階段，新時代新契機，鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行；規(guī)劃先行，理念創(chuàng)新。改變傳統(tǒng)的思維模式改變自己，讓老百姓參與規(guī)劃讓規(guī)劃透明，讓設計師策劃讓資源入駐，讓鄉(xiāng)村不僅僅是鄉(xiāng)村，也是令人神往的福地。