我國(guó)森林防火工作突出成就和核心管理機(jī)制

王海暉，王振師，李小川

（1.中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)火災(zāi)科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，安徽 合肥 230027；2.廣東省林業(yè)科學(xué)研究院，廣東省森林培育與保護(hù)利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州 510520）

我國(guó)長(zhǎng)期以來森林防火工作由各級(jí)林業(yè)管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。為強(qiáng)化森林防火的組織管理和多機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制，自1987年大興安嶺“5·6”大火后成立了國(guó)家森林防火指揮部并設(shè)有專門辦公室處理日常業(yè)務(wù)。自2018年底起國(guó)家機(jī)構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整，原國(guó)家林業(yè)局更名為國(guó)家林業(yè)和草原局被整合進(jìn)自然資源部。森林防火相關(guān)管理工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)走向目前仍處于籌劃和調(diào)整之中。

2019年3月底至4月初在四川木里縣發(fā)生特別重大森林火災(zāi)，造成近30名森林消防戰(zhàn)士死亡，引起全社會(huì)的極大關(guān)注[1]。行業(yè)和社會(huì)上的有識(shí)之士對(duì)于我國(guó)森林防火管理工作現(xiàn)狀和發(fā)展方向紛紛提出質(zhì)疑，有的甚至提出全面發(fā)展航空消防事業(yè)的工作思路。電視新聞中經(jīng)常看到西方國(guó)家出現(xiàn)山林火災(zāi)時(shí)固定翼飛機(jī)閃亮登場(chǎng)、噴灑滅火藥劑的場(chǎng)景，我國(guó)目前缺少這樣的專用消防飛機(jī)。那么，我國(guó)森林防火領(lǐng)域的管理工作在國(guó)際上的水平到底如何？管理工作的成效又怎么樣？這些都成了熱點(diǎn)問題。

本文對(duì)我國(guó)以往森林防火管理工作的進(jìn)展和取得業(yè)績(jī)做了回顧。以歷年森林防火工作的主要評(píng)估指標(biāo)為依據(jù)，梳理管理工作成就，并分析取得成就的核心工作要點(diǎn)和積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。最后，結(jié)合近些年國(guó)際和國(guó)內(nèi)森林火災(zāi)發(fā)展動(dòng)向，提出了今后一個(gè)時(shí)期管理工作的改進(jìn)策略和具體措施。

1 具有國(guó)際顯示度的森林防火工作業(yè)績(jī)

自1987年我國(guó)大興安嶺地區(qū)發(fā)生特別重大森林火災(zāi)起，政府對(duì)森林防火事業(yè)一直予以高度關(guān)注。經(jīng)過幾個(gè)時(shí)期的規(guī)劃和建設(shè)，我國(guó)森林防火事業(yè)蓬勃發(fā)展。在隊(duì)伍建設(shè)、技術(shù)裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上有質(zhì)的飛躍。近30年來，在隊(duì)伍建設(shè)方面已建成由各級(jí)森林防火指揮部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的一線隊(duì)伍，包括與森林防火機(jī)構(gòu)合署辦公的基層森林公安派出所、基層林業(yè)管理機(jī)構(gòu)、森林防火專業(yè)消防隊(duì)和半專業(yè)隊(duì)伍，還有近一些年在若干省份組建的武警森林消防部隊(duì)。

個(gè)別火災(zāi)事件具有偶然性，而歷年火災(zāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和變化情況則是衡量管理工作業(yè)績(jī)的客觀指標(biāo)。圖1展示了2003年至2018年間我國(guó)年度火災(zāi)次數(shù)的變化情況[2]。可以看到，我國(guó)的年度火災(zāi)發(fā)生次數(shù)由先前的上萬次自2009年后迅速下降，近些年基本穩(wěn)定在每年3000次上下。將年度林地受害面積除以當(dāng)年我國(guó)林地總面積[2，3]，可以獲得森林受害率數(shù)據(jù)。圖1中的結(jié)果清晰顯示，近些年森林受害率維持在極低的水平，遠(yuǎn)低于0.9‰的管理預(yù)期。與30年前每年火災(zāi)數(shù)萬次、過火面積很大的情形相比，成就尤為突出[4]。這意味著資源和生態(tài)環(huán)境已得到有效保護(hù)，每年為國(guó)家和地方財(cái)政節(jié)省出大量與火災(zāi)直接撲救和控制以及善后相關(guān)的費(fèi)用。

圖1 2003-2018年我國(guó)林火發(fā)生次數(shù)和森林受害率年度變化情況

為了解我國(guó)森林防火管理工作在國(guó)際上的地位，這里將每年林火發(fā)生次數(shù)和受害面積與美國(guó)野外火災(zāi)的同期數(shù)據(jù)進(jìn)行比較[5]。美國(guó)目前擁有林地面積約3.1億hm2[3]，有著裝備先進(jìn)和基礎(chǔ)實(shí)力雄厚的林火管理機(jī)構(gòu)。為刨去林地?fù)碛辛坎町?，將每年火?zāi)發(fā)生次數(shù)各自除以當(dāng)年林地面積。圖2將2008年至2018年間每年千公頃林地面積火災(zāi)發(fā)生次數(shù)和平均單次火災(zāi)受害面積與美國(guó)歷年數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。近些年我國(guó)每年千公頃林地面積火災(zāi)發(fā)生次數(shù)和平均單次火災(zāi)受害面積基本趨于穩(wěn)定，分別為0.02次/（khm2）和0.006 khm2上下；與美國(guó)近些年同期數(shù)據(jù)相比，均低了至少一個(gè)數(shù)量級(jí)。

圖2 2008-2018年我國(guó)森林火災(zāi)與美國(guó)野外火災(zāi)年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)比：(a)每千公頃林地面積火災(zāi)發(fā)生次數(shù);(b)平均單次火災(zāi)導(dǎo)致過火受損面積

火災(zāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是對(duì)火災(zāi)預(yù)防、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍和裝備建設(shè)以及現(xiàn)場(chǎng)組織和實(shí)施火災(zāi)撲救與控制能力等方面實(shí)際效果的檢驗(yàn)。數(shù)據(jù)清晰表明，這些年我國(guó)森林防火管理工作取得的進(jìn)步與裝備先進(jìn)的美國(guó)林業(yè)管理部門業(yè)績(jī)相比明顯占優(yōu)。

與森林火災(zāi)防治工作相平行的是國(guó)內(nèi)城市消防。建筑火災(zāi)的防控是全社會(huì)高度重視的。除了建筑內(nèi)大量使用阻燃材料以及實(shí)施防火分隔的前期投入，目前我國(guó)城市消防工作中監(jiān)測(cè)以及快速響應(yīng)裝備等方面所擁有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)可以與世界上發(fā)達(dá)國(guó)家相媲美。但是，我國(guó)目前每年城市中發(fā)生的火災(zāi)超過20萬起，不但造成財(cái)產(chǎn)損失以數(shù)十億元計(jì)，而且產(chǎn)生出難以計(jì)數(shù)的撲救和善后費(fèi)用[6]。當(dāng)然，其間的不可比性主要是城市為人類活動(dòng)的主要場(chǎng)所，管理工作內(nèi)容也有差別。表1將森林防火工作與城市消防工作中管理重點(diǎn)和執(zhí)行方式予以對(duì)比。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)森林火災(zāi)的發(fā)生絕大多數(shù)由人為因素造成，在以往發(fā)生火災(zāi)中占98%上下[4]。其發(fā)生的火源來源主要有農(nóng)事用火、野外生活用火和祭祀用火等等[4]。如果說年度平均單次火災(zāi)森林受害面積是對(duì)林火管理綜合實(shí)力的考核，每年千公頃林地面積發(fā)生火災(zāi)次數(shù)則主要展示森林防火工作的水平和產(chǎn)生的實(shí)際效果?？v觀各項(xiàng)管理工作的效能，火災(zāi)次數(shù)的有效控制集中反映了森林火災(zāi)預(yù)防工作的成效。

表1 森林防火與城市消防工作中預(yù)防措施和執(zhí)行力量對(duì)比

森林火災(zāi)防治工作的重點(diǎn)必須擺在預(yù)防上，這是林火特點(diǎn)所致。因森林地處偏遠(yuǎn)地域，火災(zāi)發(fā)生的時(shí)間和地點(diǎn)很難把握?；馂?zāi)通常發(fā)生在大風(fēng)干燥天氣，一旦短時(shí)間內(nèi)無法組織有效撲救力量將其扼制，會(huì)迅速發(fā)展成大面積（規(guī)模）災(zāi)害?；馂?zāi)呈規(guī)模化后，蔓延勢(shì)頭迅猛；火源作為高溫氣團(tuán)，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生很強(qiáng)的熱輻射，并通過熱對(duì)流使得環(huán)境氣溫上升，周邊植被等可燃物很容易被迅速點(diǎn)燃[7]。因火災(zāi)波及面廣加上伴隨而來的特殊林火行為，如極易出現(xiàn)的飛火，使得火災(zāi)的控制變得非常艱難[8]。這不但會(huì)導(dǎo)致難以估量的資源和生態(tài)損失，可觀的撲救開銷和善后費(fèi)用也在所難免[7，9]。

縱觀近10年內(nèi)發(fā)生過的震驚世界的特別重大森林火災(zāi)，在經(jīng)受火災(zāi)洗禮的過程中，擁有地空消防力量的人類在森林大火面前始終束手無策，任其肆虐山林和林間設(shè)施乃至周邊的村鎮(zhèn)，造成難以估量的資源、生態(tài)以及生命和財(cái)產(chǎn)損失。以2018年美國(guó)加州北部地區(qū)發(fā)生的坎普山火為例：自11月8日起，這場(chǎng)加州百年來最嚴(yán)重的山林大火過火面積達(dá)62 052.9 hm2，造成至少85人死亡，近1.9萬幢建筑被毀。雖然派出超過10 000名專業(yè)消防員并動(dòng)用包括消防飛機(jī)在內(nèi)的大量先進(jìn)裝備，但將近兩個(gè)禮拜火勢(shì)仍得不到控制。在25日是靠一場(chǎng)祈求已久的暴雨澆滅肆虐的大火[10，11]。盡管如此，因這場(chǎng)大火產(chǎn)生的撲救費(fèi)用同樣是不容忽視的。

與位于廣闊開放空間中的森林防火工作相比，現(xiàn)代城市的防火工作已細(xì)致到相當(dāng)高的程度。如表1所示，城市建筑中不但布置各種類型的火災(zāi)探測(cè)器，在大型建筑中均預(yù)先安裝自動(dòng)滅火裝置。在道路條件許可的前提下，通常消防隊(duì)可以在短時(shí)間內(nèi)趕赴火場(chǎng)并迅速展開滅火作業(yè)。即使如此，在許多次與火神的對(duì)決中，依然會(huì)面臨難以估量的經(jīng)濟(jì)損失以及大量的撲救和善后費(fèi)用[6]。當(dāng)然，由于現(xiàn)代城市火災(zāi)通常發(fā)生在鋼筋混凝土構(gòu)成的受限空間中，其對(duì)周圍環(huán)境的影響是有限的。分布在我國(guó)不同省份的廣大林區(qū)，在不同時(shí)段均有構(gòu)成火災(zāi)和形成大面積森林火災(zāi)的危險(xiǎn)性。貫徹和落實(shí)“預(yù)防為主、積極消滅”的工作方針，其重要性、難度和工作量可想而知。我國(guó)各級(jí)森林防火機(jī)構(gòu)以強(qiáng)有力的行政管理為抓手，以森林火災(zāi)的火源管理為主線，以地方基層森林消防隊(duì)伍為基本保障，取得了舉世矚目的成就。我國(guó)森林防火行業(yè)在預(yù)防管理、責(zé)任分工與落實(shí)和應(yīng)急救援保障建設(shè)方面已形成完整并高度實(shí)用的工作體系。由于完全有別于美國(guó)等西方國(guó)家的管理模式和工作理念，在相應(yīng)的裝備建設(shè)上，包括航空消防等重裝備的引進(jìn)，均有待結(jié)合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際需求統(tǒng)籌規(guī)劃，避免盲目跟從。

2 以火源管理為主線的垂直管理機(jī)制

之所以稱之為垂直管理機(jī)制，是因?yàn)閬碜試?guó)家至?。ㄊ校⒌貐^(qū)乃至縣一級(jí)森林防火指揮部的管理意識(shí)可以落實(shí)到進(jìn)山人員防火檢查站和執(zhí)法人員身上，落實(shí)到林區(qū)居民身上，落實(shí)到旅游景區(qū)游客身上。管理工作的有效性得益于森林公安局派出所和當(dāng)?shù)亓謽I(yè)管理部門執(zhí)法隊(duì)伍與基層社區(qū)及單位（林場(chǎng)、村鎮(zhèn)和居民點(diǎn)）的通力合作，在一線防火宣傳和教育、火源管理和監(jiān)察上發(fā)揮了無法替代的作用。面對(duì)廣闊的森林和村鎮(zhèn)結(jié)合部地域，在每年的防火期、防火戒嚴(yán)期，全國(guó)各地管理干部和一線森林防火工作者投入大量精力和時(shí)間在這類工作上。具體工作內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面和層次上。

2.1 地方政府主導(dǎo)的防火宣傳教育工作

特定林區(qū)的主管部門主要包括當(dāng)?shù)卣?、林業(yè)主管部門、自然保護(hù)區(qū)管理部門等。借助于電視臺(tái)、電臺(tái)、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，廣泛宣傳森林防火的法律、法規(guī)和火災(zāi)預(yù)防及緊急避險(xiǎn)的知識(shí)。通過設(shè)置固定宣傳牌、張貼懸掛宣傳標(biāo)語、發(fā)放宣傳手冊(cè)和曝光典型案例等多種方式，普及森林防火常識(shí)，并通過行政命令、公約、責(zé)任狀等強(qiáng)化林火宣傳教育。這方面經(jīng)驗(yàn)可歸結(jié)為三大類：

1）多角度、全方位向社會(huì)進(jìn)行宣傳輻射。“檢查站包過往行人、游客、車輛，護(hù)林員包村、戶和轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人員，施工員包社會(huì)勞力，教師包學(xué)生，確保轄區(qū)內(nèi)所有人員多次受到全方位的宣傳教育”[12]。

2）采用各種行之有效的方法開展宣傳教育工作。例如，利用宣傳車走村串戶，在人口聚集地、集貿(mào)市場(chǎng)通過廣播和發(fā)放宣傳冊(cè)介紹有關(guān)森林防火的法律、法規(guī)；在公路沿線、交叉路口和旅游景點(diǎn)等地設(shè)立電子顯示屏、宣傳牌、標(biāo)語和橫幅，增強(qiáng)宣傳的效果；在防火關(guān)鍵地區(qū)設(shè)立語音播報(bào)系統(tǒng)，定時(shí)或不定時(shí)進(jìn)行播報(bào)[12]。

3）在多內(nèi)容和多方式上下功夫[12]。通過電視、無線廣播和網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳森林防火的法律、法規(guī)；防火口號(hào)和要點(diǎn)等通過手機(jī)短信及微信公眾號(hào)推送；防火常識(shí)和撲救知識(shí)通過裝備展示、消防演練等進(jìn)行宣傳。

河北省通過建立全省信息員隊(duì)伍和打造新媒體宣傳陣地，開發(fā)“多方協(xié)同合作、資源優(yōu)化配置、新舊舉措聯(lián)動(dòng)”的宣傳途徑?！巴ㄟ^搞活常規(guī)宣傳、做強(qiáng)新媒體宣傳，不斷挖掘?qū)ｎ}宣傳的效力，營(yíng)造無死角、全覆蓋的宣傳氛圍，構(gòu)建全社會(huì)共同關(guān)心、支持和參與的森林防火工作格局”[13]。吉林省白山市通過不斷創(chuàng)新宣傳形式，全面提升宣傳效能?！叭猩址阑鹦麄鹘逃ぷ饔善矫婊?、單一化，提升到立體化、多樣化”，不斷拓寬宣傳教育領(lǐng)域并不斷擴(kuò)大覆蓋面，使得群眾森林防火意識(shí)顯著增強(qiáng)，構(gòu)筑起真正意義上的“森林防火墻”[14]。截至2017年的5年時(shí)間里，“全市發(fā)生森林火災(zāi)38起，與前5年相比火災(zāi)總數(shù)下降66.4%；年均森林火災(zāi)次數(shù)7.6起，同比下降68.1%；年均受害森林面積4.17 hm2，同比下降53.7%”，有效保護(hù)森林資源，維護(hù)了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)安全[14]。

2.2 監(jiān)管與防火責(zé)任落實(shí)并舉

嚴(yán)守森林防火法律法規(guī)和當(dāng)?shù)卣鹆?，一線單位為主要執(zhí)行者。廣東省韶關(guān)市在森林防火指揮部統(tǒng)一部署下，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化責(zé)任分工，建立、健全森林防火包干包片制度，將責(zé)任細(xì)化落實(shí)到每個(gè)崗位、每個(gè)人員，“確保每一個(gè)區(qū)域、每個(gè)重要路口、每個(gè)卡口、每一個(gè)山頭都有專人巡查、專人負(fù)責(zé)、專人監(jiān)管”[15]。在火災(zāi)高發(fā)時(shí)段稍有疏漏就會(huì)引發(fā)火災(zāi)，造成難以彌補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)損失，甚至?xí)?dǎo)致人員傷亡。2018年清明期間及前后，僅粵北韶關(guān)市就設(shè)立臨時(shí)檢查站（點(diǎn)）1662個(gè)，出動(dòng)51 800人次，嚴(yán)防火種、火源入山[15]。為增加人手，動(dòng)員各部門干部放棄休息。在整個(gè)清明假期，每天都有萬余名黨員干部、護(hù)林員及志愿者參與檢查工作。

甘肅省慶陽市子午嶺林區(qū)，從調(diào)動(dòng)廣大干部、職工參與森林防火的積極性入手，加強(qiáng)林農(nóng)協(xié)作，建立森林防火長(zhǎng)效管理機(jī)制[16]。子午嶺林區(qū)內(nèi)附近各?。ㄊ?、縣）、林場(chǎng)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、林場(chǎng)與村組、林場(chǎng)與林場(chǎng)之間建立聯(lián)防機(jī)制。“根據(jù)管護(hù)實(shí)際情況，合理配置和劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)，擇優(yōu)選用年輕、有文化、責(zé)任心強(qiáng)的人員上崗，采取集中學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、指導(dǎo)等方式，切實(shí)提高護(hù)林員的工作能力”。利用政策引導(dǎo)并完善制度建設(shè)，實(shí)行“定時(shí)間、定地段、定面積、定職責(zé)、定獎(jiǎng)罰”的管理機(jī)制，明晰護(hù)林人員的責(zé)權(quán)利，最大限度發(fā)揮護(hù)林員巡山護(hù)林的作用[16]。

目前各大林區(qū)多采用簽訂森林防火安全責(zé)任狀的形式加強(qiáng)火源管理的責(zé)任明細(xì)。例如，對(duì)林中或林緣周邊的業(yè)主（含果園和企業(yè)），由村（居）委會(huì)與業(yè)主簽訂森林防火安全責(zé)任狀：“如發(fā)生森林火災(zāi)由業(yè)主承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，如找不到森林火災(zāi)責(zé)任人，將實(shí)現(xiàn)連坐制”；對(duì)山邊和林中的墳?zāi)惯M(jìn)行全面摸底并登記造冊(cè)，并由村（居）委會(huì)與墳主簽訂森林防火安全責(zé)任狀：“如在掃墓時(shí)發(fā)生森林火災(zāi)由墳?zāi)怪魅顺袚?dān)相應(yīng)責(zé)任。在墳地集中地區(qū)如發(fā)生森林火災(zāi)實(shí)行連坐制”[15]。與此同時(shí)，將這些防火區(qū)的盯守工作落實(shí)到鎮(zhèn)、村干部身上，實(shí)現(xiàn)火源管理疏堵結(jié)合，不留死角。

2.3 自上而下逐級(jí)防火督察和問責(zé)機(jī)制

為進(jìn)一步壓實(shí)基層森林防火責(zé)任，多數(shù)省份還在防火期和防火戒嚴(yán)期推行逐級(jí)森林防火督導(dǎo)工作。森林防火督導(dǎo)檢查工作包括常規(guī)檢查、明查暗訪、專題檢查、督導(dǎo)整改等。以2017年黑龍江省春季防火期督導(dǎo)檢查為例：由省森林防火指揮部辦公室協(xié)調(diào)和安排，重點(diǎn)檢查了69個(gè)縣級(jí)單位，包括一級(jí)火險(xiǎn)縣級(jí)單位60個(gè)、8個(gè)火險(xiǎn)二級(jí)縣、1個(gè)火險(xiǎn)三級(jí)縣。涉及“縣級(jí)以下196個(gè)基層單位，其中林場(chǎng)96個(gè)、專業(yè)隊(duì)30個(gè)、檢查站35個(gè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）24個(gè)、村屯10個(gè)、林業(yè)工作站1個(gè)”[17]。采取多種方式全面加強(qiáng)督導(dǎo)工作力度，做到層層檢查、反復(fù)檢查。

2018年春防期間，廣東省森林防火第一督導(dǎo)組對(duì)韶關(guān)市森林防火工作進(jìn)行督查。與此同時(shí)，韶關(guān)市森林防火指揮部成員單位派出10個(gè)工作小組，對(duì)各縣（市、區(qū)）清明節(jié)期間森林防火部署、禁火令及宣傳資料發(fā)放、臨時(shí)檢查站開設(shè)、重點(diǎn)地段隱患治理及人員盯守等工作情況進(jìn)行督導(dǎo)；市林業(yè)局從3月26日至4月7日停止休假，成立10個(gè)暗訪小組，對(duì)鎮(zhèn)、村全時(shí)段實(shí)施明察暗訪；市森林防火指揮部派出技術(shù)骨干對(duì)鎮(zhèn)、村森林防火工作進(jìn)行全面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)[15]。

目前，森林防火工作基本推行地方行政主管問責(zé)制，基層單位為主要責(zé)任部門。對(duì)護(hù)林防火工作宣傳不到位、監(jiān)督不力，對(duì)護(hù)林防火工作執(zhí)行不堅(jiān)決、不全面的，存在敷衍塞責(zé)，對(duì)火災(zāi)隱患點(diǎn)排查不到位和監(jiān)督不力的，具體單位負(fù)責(zé)人均會(huì)被約談和通報(bào)批評(píng)。對(duì)于當(dāng)?shù)匕l(fā)生火災(zāi)并產(chǎn)生影響以及火災(zāi)中暴露出的管理問題，除對(duì)當(dāng)事人嚴(yán)肅懲處和追責(zé)外，還逐級(jí)追究主管部門負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并根據(jù)情節(jié)輕重開出一系列處罰條款。

與森林防火工作相比，城市消防工作中的預(yù)防管理，就沒有如此大動(dòng)干戈。盡管火源來源同樣豐富，因較完備的監(jiān)測(cè)、報(bào)警和自動(dòng)滅火系統(tǒng)的預(yù)先安裝到位，再加上建筑中大量使用防火阻燃材料，相應(yīng)的火源管理工作無須采用森林防火工作中的管理辦法予以實(shí)施。相對(duì)而言，針對(duì)火源管理的相關(guān)工作無須較多人力資源的長(zhǎng)期投入和高度的戒備。這只是在某種程度上反映森林防火與城市消防工作側(cè)重點(diǎn)的本質(zhì)區(qū)別，當(dāng)然并不意味著在城市中發(fā)生火災(zāi)無須擔(dān)憂或產(chǎn)生的損失和影響可以接受。

3 防火管理工作不足之處和改進(jìn)策略

為確?；馂?zāi)易發(fā)地域火源管理的標(biāo)準(zhǔn)化和高效性，有待各級(jí)森林防火機(jī)構(gòu)以法制化管理為龍頭，規(guī)范各項(xiàng)管理措施，落實(shí)不同植被生長(zhǎng)、氣候條件迥異地區(qū)的火源管理細(xì)則，避免管理過度以及勞民和擾民行為。森林防火是保護(hù)一方百姓的平安，不應(yīng)將當(dāng)?shù)匕傩罩糜谏址阑鸸ぷ鞯膶?duì)立面。在偏遠(yuǎn)山區(qū)更應(yīng)注重倡導(dǎo)包括“自由、平等”在內(nèi)的社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

本屬于高度專業(yè)性的工作，一直被高度行政化管理所覆蓋。這與我國(guó)現(xiàn)行管理體制有關(guān)。由于是行政化管理，年復(fù)一年的相關(guān)工作只圖結(jié)果和行政可操作性，不太注重其中的技術(shù)積累。加強(qiáng)特定林區(qū)火災(zāi)易發(fā)地域火源種類及其引發(fā)火災(zāi)規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，對(duì)于細(xì)化火源的分類和管理辦法并提升處置措施的效果有指導(dǎo)意義，相應(yīng)會(huì)增加火源管理工作中的科學(xué)內(nèi)涵，減少不必要的監(jiān)管工作量[18]。以發(fā)生的火災(zāi)案例為線索，縝密提取特定潛在火災(zāi)場(chǎng)景的詳細(xì)資料，包括保護(hù)等級(jí)、地形地貌、天氣條件、森林可燃物分布、潛在火行為和撲救難易程度、交通狀況、人為活動(dòng)內(nèi)容和火源種類等信息，據(jù)此確定其火災(zāi)危險(xiǎn)等級(jí)[19，20]。通過對(duì)潛在隱患科學(xué)跟蹤和評(píng)估，尋找有效的防范措施，有針對(duì)性地開展森林防火工作，從技術(shù)角度實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步降低人為因素引起火災(zāi)發(fā)生次數(shù)的目標(biāo)。

我國(guó)幅員遼闊，森林資源豐富，森林防火工作任重道遠(yuǎn)。隨著“退耕還林”和“封山育林”等政策的廣泛和持久實(shí)施，林區(qū)可燃物的累積現(xiàn)象日益嚴(yán)重，加上目前經(jīng)常性的急劇氣候變化，發(fā)生森林大火的概率顯著增加。通過建設(shè)工程阻隔網(wǎng)絡(luò)以及生物防火林帶體系，盡可能降低森林火災(zāi)發(fā)生的次數(shù)，同時(shí)還可以從根本上有效避免森林大火的發(fā)生。以生物防火林帶和遮陰型防火隔離帶為主要內(nèi)容的生物防火技術(shù)，盡管由傳統(tǒng)工程阻隔帶衍生出，但為防火分隔措施的革命性發(fā)展帶來先機(jī)。生物防火技術(shù)的獨(dú)特之處在于，可以和營(yíng)林同步，可以開展林下多種經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)防火、綠化和生態(tài)、景觀及經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)疊加。由于其生物特性，營(yíng)建出的森林防火設(shè)施與其他森林防火設(shè)施相比，具有難以匹敵的長(zhǎng)效性——一旦建成，可持續(xù)使用數(shù)十年之久[7]。

目前，政府決策層有意向?qū)⑸址阑鹆α开?dú)立出林業(yè)管理部門。森林防火工作與其他災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)，包括城市火災(zāi)的應(yīng)急響應(yīng)，存在較大的差別，主要是其發(fā)生地點(diǎn)、波及地域以及形成火災(zāi)的主要控制因素，都在林業(yè)部門的管轄范疇。這一職能分立使得林業(yè)管理部門無所適從：開展森林防火具體業(yè)務(wù)意味著越權(quán)，而應(yīng)急管理部森林消防局卻又做不了，因?yàn)槠湓O(shè)定職能主要就火災(zāi)事件本身做應(yīng)急響應(yīng)，沒有能力在面積巨大的林區(qū)開展相關(guān)防火業(yè)務(wù)。機(jī)構(gòu)調(diào)整造成了矛盾，管理工作中原本行之有效的強(qiáng)項(xiàng)可能因管理隊(duì)伍的分離而難以有效運(yùn)作。正如同建筑行業(yè)主管部門無法參與到具體建筑的防火、報(bào)警和自動(dòng)滅火裝置的規(guī)劃設(shè)計(jì)和安裝以及長(zhǎng)期的維護(hù)等管理工作那樣，會(huì)導(dǎo)致相關(guān)管理力量的削弱。

我國(guó)現(xiàn)有林地面積超過2億公頃，分散在人煙稀少的偏遠(yuǎn)地區(qū)。在如此廣闊而又遠(yuǎn)離城市的偏僻林區(qū)，目前的執(zhí)法力量主要有森林公安系統(tǒng)的派駐機(jī)構(gòu)以及當(dāng)?shù)氐牧终?zhí)法機(jī)構(gòu)。一旦這兩支力量無法參與森林防火管理工作，在偏遠(yuǎn)林區(qū)設(shè)卡檢查火種、進(jìn)入人員身份盤查和登記工作的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑；與此同時(shí)，森林和村鎮(zhèn)結(jié)合部火源監(jiān)管、后續(xù)的火情偵查、火因調(diào)查和認(rèn)定以及災(zāi)害損失的確認(rèn)與賠付等業(yè)務(wù)都會(huì)失去合法牽頭單位。以往森林公安系統(tǒng)和林業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在森林防火工作中扮演的角色是值得高度肯定和倚重的。

森林火災(zāi)因發(fā)生在偏遠(yuǎn)地域，靠有限和駐扎相距較遠(yuǎn)的專業(yè)消防隊(duì)去迅速響應(yīng)并實(shí)現(xiàn)早期發(fā)現(xiàn)和早期撲救是不現(xiàn)實(shí)的。一旦沒有及時(shí)控制，森林火災(zāi)會(huì)呈規(guī)?；l(fā)展，導(dǎo)致大面積森林過火，并波及附近的村鎮(zhèn)和林間設(shè)施，在造成資源、生態(tài)以及生命和財(cái)產(chǎn)損失的同時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生大量的撲救和善后費(fèi)用。我國(guó)1987年5月大興安嶺特別重大森林火災(zāi)、2007年8月希臘南部地區(qū)森林大火、2009年2月澳大利亞維多利亞州叢林大火、2010年6月俄羅斯中部和南部地區(qū)森林大火、2014年4月在我國(guó)云南西部和5月在中部地區(qū)兩起森林火災(zāi)、2016年5月加拿大艾伯塔省麥克默里堡森林火災(zāi)以及2018年11月發(fā)生在美國(guó)加州北部地區(qū)的“坎普”山火，都展示出森林火災(zāi)的空前破壞力以及隨之而來的驚人撲救消耗與善后相關(guān)開銷[4，7，21-23]。前邊提到的對(duì)廣闊林地以及火災(zāi)易發(fā)的森林和村鎮(zhèn)結(jié)合部開展防火分隔工作意義重大，但這類工作需很強(qiáng)的林業(yè)背景支撐以及長(zhǎng)期強(qiáng)有力的管理與運(yùn)行機(jī)制保障。將國(guó)家林業(yè)和草原局相關(guān)管理權(quán)限壓縮，很可能導(dǎo)致這方面工作被削弱。

4 結(jié)論和展望

森林火災(zāi)管理工作的特殊性在于，火災(zāi)發(fā)生在偏遠(yuǎn)林區(qū)和山區(qū)，并且絕大多數(shù)火災(zāi)來源于森林和村鎮(zhèn)結(jié)合部的生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性用火?；鹪垂芾沓蔀榉阑鹌诠芾砉ぷ鞯闹仡^戲和制勝法寶。將國(guó)家、省市、地區(qū)乃至縣一級(jí)森林防火指揮部的管理意識(shí)落實(shí)到進(jìn)山人員防火檢查站和執(zhí)法人員身上，落實(shí)到林區(qū)居民身上，落實(shí)到旅游景區(qū)游客身上，充分展示我國(guó)森林防火管理工作的特色和水平。將森林火災(zāi)發(fā)生次數(shù)降低至每年3000次上下，森林受害率控制在極低水平，向國(guó)際社會(huì)提交了一份驕人的成績(jī)單。

由各級(jí)森林防火辦公室牽頭開展的森林火源管理和有效監(jiān)督工作是值得高度肯定和倚重的。其管理工作的有效性得益于森林公安局派出所和當(dāng)?shù)亓謽I(yè)管理部門執(zhí)法隊(duì)伍與基層社區(qū)及單位的通力合作，確保在合法性和人員保障以及執(zhí)法力度上的長(zhǎng)期穩(wěn)定。偏遠(yuǎn)地區(qū)的森林公安干警和林業(yè)執(zhí)法人員在一線防火宣傳、火源管理和監(jiān)察、火因調(diào)查和火災(zāi)責(zé)任事故認(rèn)定以及相關(guān)執(zhí)法工作中發(fā)揮了難以替代的作用。

基于火災(zāi)易發(fā)地域火源管理的常態(tài)化，有待各級(jí)森林防火機(jī)構(gòu)以法制化管理為龍頭，規(guī)范各項(xiàng)管理措施，落實(shí)不同植被生長(zhǎng)、氣候條件迥異地區(qū)的火源管理細(xì)則，避免管理過度以及勞民和擾民行為。與此同時(shí)，加強(qiáng)結(jié)合部火源種類及其引發(fā)火災(zāi)規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，通過開發(fā)與特定地域特點(diǎn)相符合、經(jīng)濟(jì)高效的火災(zāi)防控技術(shù)及措施，從技術(shù)角度實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步降低人為因素引發(fā)火災(zāi)發(fā)生次數(shù)的目標(biāo)，消減后端林火管理成本。

面對(duì)當(dāng)前火災(zāi)形勢(shì)和常態(tài)化的極端天氣條件，在火災(zāi)易發(fā)地域建設(shè)工程阻隔網(wǎng)絡(luò)和生物防火林帶體系，是實(shí)現(xiàn)防火分隔、有效避免森林大火和節(jié)省潛在林火直接撲救及善后開銷的關(guān)鍵舉措。生物防火技術(shù)可以和營(yíng)林同步，實(shí)現(xiàn)防火、綠化和生態(tài)、景觀及經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)結(jié)合，確保行業(yè)上一貫追求的投入長(zhǎng)效機(jī)制，值得大力推廣。