城鎮(zhèn)燃氣管道安全監(jiān)管現(xiàn)狀及建議

（中國特種設備檢測研究院 北京 100029）

我國城鎮(zhèn)燃氣管道（以下簡稱燃氣管道）2016年里程已達到68.69千米，用氣人口5.78億[1]，其安全既關系到千家萬戶的正常生活，也關系到人民生命財產(chǎn)安全，如2017年7月4日松原市燃氣管道泄漏爆炸事故，造成5人死亡、85人受傷、4419萬元直接經(jīng)濟損失[2]。行業(yè)專家對燃氣管道的安全管理[3]、安裝質量監(jiān)管[4]、安裝監(jiān)督檢驗[5]、全面檢驗[6]以及事故分析[7]等方面開展了部分研究工作。燃氣管道安全狀況及其公共安全屬性要求必須實施安全監(jiān)管以提升其安全性[8]。本文從法規(guī)標準體系、安全監(jiān)管部門職責、安全監(jiān)管執(zhí)行狀況等方面分析了燃氣管道安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題，并提出建議。

1 安全監(jiān)管相關法規(guī)標準

燃氣管道安全監(jiān)管相關法規(guī)標準可分為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、安全技術規(guī)范（含規(guī)范性技術文件及強制性標準）以及推薦性標準五個層次。法律主要有《特種設備安全法》《安全生產(chǎn)法》，前者是適用于特種設備的生產(chǎn)（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全監(jiān)督管理的專門法律，按照《特種設備目錄》，公稱直徑大于等于50mm且最高工作壓力大于等于0.1MPa的燃氣管道作為壓力管道中的公用管道納入該法適用范圍；后者為安全生產(chǎn)方面的綜合性法律，適用于專門法律不適用及未作規(guī)定的安全生產(chǎn)方面問題。行政法規(guī)主要有《特種設備安全監(jiān)察條例》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《建設工程質量管理條例》《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》等，《特種設備安全監(jiān)察條例》規(guī)定了特種設備生產(chǎn)（含設計、制造、安裝、改造、維修，下同）、使用、檢驗檢測及其監(jiān)督檢查，但未包含壓力管道的設計、安裝、使用的監(jiān)督管理；《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》規(guī)定了燃氣管道等設施的保護，包括要求對燃氣管道定期進行巡查、檢測、維修和維護等；《建設工程質量管理條例》規(guī)定了燃氣管道安裝工程等建設工程的新建、擴建、改建等有關活動及實施建設工程質量監(jiān)督管理；《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報告和調查處理，落實生產(chǎn)安全事故責任追究制度。燃氣管道安全監(jiān)管相關部委主要為原國家質檢總局和住建部，相關的部門規(guī)章、安全技術規(guī)范及推薦性標準主要由這兩個部門發(fā)布，見表1。

表1 燃氣管道安全監(jiān)管相關部門規(guī)章、安全技術規(guī)范及標準

由表1可見，原國家質檢總局發(fā)布的規(guī)章及安全技術規(guī)范包括壓力管道設計、元件制造、制造監(jiān)督檢驗、管道安裝、安裝監(jiān)督檢驗、定期檢驗檢、事故調查及作業(yè)人員監(jiān)督等，但目前部門規(guī)章層面缺少壓力管道安全監(jiān)管方面的綜合規(guī)定，安全技術規(guī)范缺少法中要求的經(jīng)營、使用和報廢等環(huán)節(jié)規(guī)定；住建部發(fā)布的規(guī)章及標準包括了設計、施工圖審查、施工許可、施工質量監(jiān)督、竣工驗收、運行維護、檔案存檔等方面要求，但在部門規(guī)章層面燃氣管道作為建筑配套管道或市政基礎設施的組成部分，規(guī)定不明確、不清晰，標準基本都是條款強制標準，規(guī)定的不系統(tǒng)、不完善，如設計標準缺少對安裝過程的技術要求、驗收標準中引用部分作廢的標準條款等。

2 安全監(jiān)管部門職責

《特種設備安全法》明確國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門對全國特種設備安全實施監(jiān)督管理，縣級以上地方各級人民政府負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門對本行政區(qū)域內特種設備安全實施監(jiān)督管理。根據(jù)“三定”方案，原質檢總局（機構改革后應為國家市場監(jiān)督管理總局）負責對全國特種設備（包括燃氣公用管道）安全實施監(jiān)督管理，地方負責燃氣公用管道安全監(jiān)督的部門主要為原各級質檢部門或市場監(jiān)管部門（以下簡稱市場監(jiān)管部門）。但有例外，如《廣東省特種設備安全條例》明確廣東省燃氣公用管道由燃氣主管部門監(jiān)督管理、《河北省特種設備安全監(jiān)察規(guī)定》規(guī)定城市燃氣管道等公用壓力管道的安裝、使用由住建行政主管部門監(jiān)督管理。也存在職能交叉情況，如《安徽省人民政府關于印發(fā)安徽省人民政府安全生產(chǎn)職責規(guī)定的通知》（皖政[2008]69號）第八條規(guī)定省建設行政主管部門負責本省行政區(qū)域內城市市政設施工程的安全監(jiān)督管理工作、第九條規(guī)定省質量技術監(jiān)督行政主管部門負責本省行政區(qū)域壓力管道等特種設備的安全監(jiān)督管理工作，而燃氣公用管道既屬于城市市政設施又屬于壓力管道。

《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》明確國務院建設主管部門負責全國的燃氣管理工作，縣級以上地方人民政府燃氣管理部門負責本行政區(qū)域內的燃氣管理工作。燃氣管理包括燃氣設施安全的管理。《建設工程質量管理條例》規(guī)定國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，縣級以上地方人民政府建設行政主管部門對本行政區(qū)域內的建設工程質量實施監(jiān)督管理。《國務院辦公廳關于印發(fā) 住房和城鄉(xiāng)建設部主要職責 內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]74號）規(guī)定住建部職責包括指導城市市政公用設施建設、安全和應急管理，承擔建筑工程質量安全監(jiān)管的責任。燃氣管道屬于燃氣設施和城市市政公用設施，其建設屬于建筑工程。

可見，市場監(jiān)管部門和住建部門對燃氣管道安全都具有安全監(jiān)管職責，有部分交叉，但側重點不同。交叉集中在安裝建設過程的質量監(jiān)管、在用時的安全管理。不同點在于市場監(jiān)管部門監(jiān)管范圍為納入壓力管道范圍的燃氣管道，住建部門監(jiān)管所有管徑、壓力的燃氣管道；市場監(jiān)管部門對壓力管道的生產(chǎn)、使用、檢驗檢測的進行全過程安全監(jiān)管，住建部門主要對燃氣管道施工圖、建設質量、檔案存檔、使用管理等部分環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，范圍更廣，包括燃氣管道本體，以及與外部環(huán)境關系。

3 安全監(jiān)管實施情況

盡管部門職責明確、法規(guī)標準基本完善，但2018年初對燃氣公用管道監(jiān)管情況調查顯示燃氣公用管道的監(jiān)管實施情況并不理想，存在主要問題有：

1）底數(shù)不清，監(jiān)管部門不掌握燃氣公用管道長度、安全狀況等基本信息；

2)法定檢驗率低，監(jiān)督檢驗和定期檢驗都未能滿足法規(guī)要求；

3）部分老舊管道存在安全隱患，整改困難；

4）基層部門人員及經(jīng)費嚴重不足，缺乏安全監(jiān)察專業(yè)技術力量；

5）部分燃氣管道企業(yè)由國家經(jīng)營，且涉及民生，監(jiān)管部門執(zhí)法困難；

6）現(xiàn)場環(huán)境復雜，定期檢驗現(xiàn)場實施難道大。

對于市場監(jiān)管部門和住建部門監(jiān)管職責有交叉的燃氣管道安裝過程，不同地區(qū)處理方式不同，有的地區(qū)燃氣質量監(jiān)督站開展安裝質量監(jiān)督及特種設備檢驗單位開展的安裝監(jiān)督檢驗同時開展，有地區(qū)僅進行了質量監(jiān)督未開展監(jiān)督檢驗，也有地區(qū)燃氣質量監(jiān)督站直接將質檢系統(tǒng)的安裝監(jiān)督檢驗結果作為其質量監(jiān)督判定依據(jù)。

4 措施建議

1）完善法規(guī)標準體系。相關部門盡快出臺包括燃氣公用管道的壓力管道監(jiān)管的部門規(guī)章；梳理更新安全技術規(guī)范，保持與上位法協(xié)調一致；出臺燃氣公用管道的安全監(jiān)察規(guī)程，健全使用、報廢環(huán)節(jié)的規(guī)定；修訂完善公用管道定期檢驗規(guī)則以提升其適用性；健全完善設計、安裝、驗收等技術標準。

2）加強部門溝通協(xié)調。在國家層面，國家市場監(jiān)督管理總局與住建部就燃氣公用管道安裝質量監(jiān)管及運行安全管理職責進行溝通協(xié)調，建議聯(lián)合發(fā)文明確住建部門在燃氣公用管道安裝質量監(jiān)督中直接引用安裝監(jiān)督檢驗結果，市場監(jiān)管部門不再對燃氣公用管道使用環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，由住建部門進行統(tǒng)一監(jiān)管；兩部門建立燃氣公用管道信息共享渠道，溝通協(xié)調安全技術規(guī)范及技術標準的制修訂以實現(xiàn)規(guī)范標準的協(xié)調統(tǒng)一。

3）加大培訓宣傳力度。對燃氣管道安全監(jiān)管人員加強燃氣管道監(jiān)管能力培訓，特別是對相關法規(guī)、規(guī)范及強制要求開展統(tǒng)一組織的專項培訓，全面提高監(jiān)管水平。相關監(jiān)管部門對燃氣管道建設、使用單位加強法制宣傳，使其明確其主體責任、義務及違法后果。強化相關持證人員的繼續(xù)教育培訓的落實工作。

4）開展專項整治。借鑒油氣管道隱患整治攻堅戰(zhàn)的經(jīng)驗，開展燃氣公用管道安全監(jiān)管專項整治，主要完善燃氣公用管道長度、管徑、壓力、位置、使用年限等基礎信息，建立技術檔案；提高在用管道定期檢驗率、整治消除安全隱患；規(guī)范新建管道設計、安裝、監(jiān)督檢驗等；強化運行企業(yè)運行、維護及應急管理監(jiān)管；在國家層面建立全國統(tǒng)一的安全監(jiān)管信息平臺。