貴州省學前教育地方立法探析

陳開來

【摘 要】伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展，貴州省學前教育的發(fā)展無論是規(guī)模還是質量都上了一個新臺階。盡管政府為促進學前教育的發(fā)展制定了一些政策和規(guī)定，但學前教育的發(fā)展仍然存在一些問題，亟需制定一部統(tǒng)一的地方性法規(guī)來規(guī)范學前教育健康發(fā)展。本文簡單地闡述了貴州省學前教育發(fā)展概況，分析了貴州省有關學前教育的政策、法規(guī)和學前教育地方立法的基礎，同時就貴州省制定學前教育地方性法規(guī)應該注意的問題提出了一些建設性意見。

【關鍵詞】學前教育;地方立法;探析

中圖分類號： D922.16;G619.2 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2019）04-0136-004

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.04.055

Analysis on the Local Legislation of Preschool Education in Guizhou Province

CHEN Kai-lai

（Qiannan Normal College for Nationalities，Duyun 558000，China）

【Abstract】With the rapid development of the economy，the development of pre-school education in Guizhou Province has taken a new step in both scale and quality.Although the government has formulated some policies and regulations to promote the development of preschool education，there are still some problems in the development of preschool education.It is urgent to formulate a unified local regulation to regulate the healthy development of preschool education. This paper briefly expounds the development of preschool education in Guizhou Province，analyzes the policies and regulations of preschool education in Guizhou Province and the local legislation of preschool education.At the same time， it puts forward some constructiveness on the problems that Guizhou Province should pay attention to in formulating local regulations for preschool education.

【Key words】Preschool education;Local legislation;Analysis

1 貴州省學前教育發(fā)展概況

貴州省地處我國西南地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。但近幾年經(jīng)濟增速在全國名列前茅，后發(fā)趕超優(yōu)勢比較明顯。在經(jīng)濟不斷增長的情況下，貴州省的教育也得到了快速發(fā)展，特別是學前教育更是發(fā)展迅速。自2011年以來，全省共投入100多億元建設幼兒園，每年新建、改擴建1000所公辦幼兒園。截止2018年，全省在園幼兒達到150多萬。7年來，每年新增在園幼兒10萬人，新增公辦幼兒專任教師5000名。？譹？訛公辦幼兒園占比從2010年的28%增加到2017年的52%，學前三年毛入園率達到85%，超過全國平均水平的普及指標，基本上解決入園難的問題。？譺？訛同時為了培養(yǎng)高素質的幼兒教師隊伍，貴州現(xiàn)有13所普通本科高校開辦了學前教育專業(yè)，5所師范學校升格為幼兒師范高等?？茖W校?？偟膩碚f，近幾年來貴州省的學前教育無論是從幼兒入園人數(shù)、入園率、資金投入，還是幼兒師資力量的培養(yǎng)都取得了巨大成績和進步，學前教育的發(fā)展邁上了一個新臺階。

2 貴州省現(xiàn)有學前教育政策、法規(guī)梳理與評析

目前貴州省出臺的有關學前教育的政策和規(guī)范性文件主要有：2011年，貴州省人民政府出臺的《貴州省人民政府關于加快發(fā)展學前教育的實施意見》。該意見是根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中學前教育規(guī)劃目標結合貴州省學前教育發(fā)展實際情況制定出臺的。該意見明確了2011年至2020年貴州省學前教育發(fā)展目標任務和保障措施。為了很好地落實《貴州省人民政府關于加快發(fā)展學前教育的實施意見》，貴州省財政廳、教育廳分別于2011年、2015年、2017年出臺了《貴州省第一期學前教育行動計劃實施意見》、《貴州省第二期學前教育行動計劃實施意見》、《貴州省第三期學前教育行動計劃實施意見》。在這三期行動計劃的推動下，貴州省的學前教育取得了重大發(fā)展，基本解決了入園難的問題。為了規(guī)范幼兒園辦園的條件標準，2012年貴州省教育廳出臺了《貴州省幼兒園辦園條件標準》，為規(guī)范各類幼兒園硬件設施方面提供了統(tǒng)一的標準，這有利于幼兒園在硬件設施方面改善辦學條件。為了促進農村學前教育的發(fā)展，2016年貴州省人民政府辦公廳出臺了《關于實施農村學前教育兒童營養(yǎng)改善計劃的意見》，該意見的實施不僅有利于改善兒童的健康狀況，還能減輕農村家庭的經(jīng)濟負擔，是一項惠民工程。為了規(guī)范和加強中央、省級財政支持學前教育發(fā)展資金的管理 ，2018年貴州省財政廳、教育廳出臺了《貴州省學前發(fā)展專項資金管理辦法》。該辦法只涉及了中央、省級財政支持學前教育發(fā)展資金的管理，沒有涉及省級以下各級人民政府關于支持學前教育發(fā)展資金的管理。以上政策和規(guī)范性文件僅僅是涉及到學前教育的某些方面的問題，全省沒有一部統(tǒng)一的有關學前教育的地方性法規(guī)。鑒于貴州省近年來學前教育發(fā)展迅速，現(xiàn)有政策、規(guī)范性文件較少，且涉及的問題比較單一，不能很好地滿足學前教育發(fā)展的需要，有必要制定一部統(tǒng)一的地方性法規(guī)來規(guī)范、引導和促進全省學前教育健康、可持續(xù)發(fā)展。

3 貴州省學前教育立法基礎分析

縱觀世界各國學前教育發(fā)展的歷史，學前教育立法已成為大勢所趨。歐美等主要發(fā)達國家已制定了相應的學前教育法律，而我國《學前教育法》還沒有制定，從一定程度上來說，這種學前教育基本法的缺位不利于我國學前教育的發(fā)展。盡管國家層面沒有制定《學前教育法》，但有部分省份和城市已先行制定了地方性法規(guī)《學前教育條例》。貴州省的學前教育經(jīng)過這些年的發(fā)展有了巨大進步，同時這些年來貴州省社會、經(jīng)濟、文化等方面得到了飛速發(fā)展，這些都為學前教育立法奠定了基礎。

首先，貴州省具備學前教育立法的經(jīng)濟基礎。發(fā)展學前教育是需要有專項資金投入的，國家教育預算支出中沒有專門的學前教育預算部分，而是含在中小學教育預算支出中，各省、市也是這樣。而之前各級政府比較重視的是中小學建設、義務教育的發(fā)展。學前教育不屬于義務教育，發(fā)展資金本來就少，被擠占、挪用的現(xiàn)象是存在的。改革開放40年，貴州經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展，經(jīng)濟總量持續(xù)快速攀升。2017年貴州省地區(qū)生產總值達到1.35萬億元，經(jīng)濟總量全國排名上升到第25位，人均GDP達到37956元，全國排名上升到第29位，與全國平均水平逐步縮小。GDP增長率自2003年以來連續(xù)15年穩(wěn)定在10%以上，在全國名列前茅。[1]盡管貴州的經(jīng)濟總量還很小，但是與過去相比已經(jīng)取得了巨大進步。這些年來，伴隨經(jīng)濟的高速增長貴州省投入學前教育的資金也在不斷增長，自2011年來共投入資金100多億用于學前教育發(fā)展，這在過去不敢想象。

其次，貴州省具備學前教育立法的社會基礎。從1998年開始，北京師范大學的龐麗娟教授曾多次提交學前教育立法的建議。在她的影響下，全國許多學者相繼對學前教育立法展開了相關研究。[2]北京師范大學博士研究生史瑾曾于2010年參加了全國政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會成立的“學前教育發(fā)展問題與對策”調研組赴貴州就學前教育發(fā)展的相關問題進行調研的活動。[3]貴州教育報刊社的殷全生曾于2011年在《貴州教育》上發(fā)表了《貴州學前教育事業(yè)發(fā)展進程中存的問題的分析研究和建議》的文章，對學前教育立法提出了建議。[4]另外近年來全國很多地方發(fā)生幼兒園老師虐待幼兒的案件。如，2017年影響較大的北京朝陽區(qū)紅黃藍新天地幼兒園虐童案和上海攜程親子園的虐童案，雖然案件當事人已經(jīng)受到了法律的嚴懲，但虐童案在社會上造成了極其惡劣的影響，引發(fā)全社會對于幼兒保護的關注，對學前教育立法的關注。盡管貴州目前還沒有發(fā)生嚴重的虐童事件，但未雨綢謀，防微杜漸，抓緊學前教育立法是順應社會需求和實現(xiàn)教育公平的重要舉措。

再次，貴州省具備學前教育立法的政策，法律基礎。從政策層面來看，2010年國家出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》。綱要明確到2020年，基本普及學前教育。為了貫徹和落實綱要的目標任務，2011年貴州省人民政府出臺了《貴州省人民政府關于加快發(fā)展學前教育的實施意見》，同時貴州省分別于2011年、2014年、2017年制定了三個《學前教育行動計劃實施意見》來推動學前教育發(fā)展。從法律層面來看，通過對目前現(xiàn)行法律法規(guī)進行梳理，涉及到學前教育方面的法律還是比較多的。如，《憲法》第十九條就學前教育的性質，任務等作了相應的規(guī)定;《教育法》第十七條：“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度?！薄督處煼ā返谑粭l：“取得幼兒園教師資格，應當具備幼兒師范學校畢業(yè)及其以上學歷?！背朔梢酝?，涉及學前教育的行政法規(guī)主要有《幼兒園管理條例》，部門規(guī)章主要有《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》、《幼兒園工作規(guī)程》等。除了上述這些法律、法規(guī)可以作為上位法的支撐外，目前全國有一些省、市都制定了地方性法規(guī)《學前教育條例》，如云南省、吉林省、江蘇省、沈陽市、寧波市等。這些地方性法規(guī)也可為貴州省制定學前教育地方性法規(guī)提供參考和借鑒。

4 貴州省學前教育地方立法的思路與構想

由于目前我國沒有制定統(tǒng)一的《學前教育法》，因此貴州省學前教育立法只能是地方性立法，即制定《貴州省學前教育條例》。筆者認為在制定該條例時應明確下列問題：

第一、應明確學前教育立法的宗旨，任務和原則。學前教育立法應以保障學齡前兒童受教育權為宗旨。以兒童利益最大化為原則，以建立科學、合理的學前教育分類管理制度，培養(yǎng)心理健康、人格健康、行為良好的學前兒童為任務。[5]

第二、應明確學前教育的性質、地位。學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是為終身學習和全面發(fā)展奠定基礎的重要階段。學前教育是一項重要的社會公益事業(yè)，辦好學前教育不僅關系到兒童自身的健康成長，更是關系到每個家庭切身利益，關系到國家和民族的未來[6]。因此，立法時一定要明確學前教育的性質和地位。目前我國許多教育法律都明確規(guī)定教育事業(yè)為公益事業(yè)，既然學前教育是國民教育體系的重要組成部分，那么在立法時也應該定性為公益事業(yè)。發(fā)展學前教育，應該堅持公益性和普惠性相結合，遵循兒童的發(fā)展規(guī)律，實施科學的教育，促進學齡前兒童健康快樂成長。

第三、應明確地方政府在學前教育管理中的管理職責。盡管貴州省目前學前教育發(fā)展比較迅速，但是在對學前教育的管理上還存在一些問題，不能很好地適應當前教育發(fā)展的需要。很多縣市都成沒有成立專門的學前教育管理機構，將學前教育管理都納入中小學教育管理。立法時首先要明確省、市、縣各級政府的行政管理職責。其次，要強化各級教育行政主管部門的主要職責，在各級教育行政主管部門設立專門的學前教育管理機構，明確其職權與職責，把對學前教育的管理從中小學教育管理中分離出來。再次，要協(xié)調好教育行政主管部門與其他政府部門的關系，特別是財政部門，使整個學前教育管理關系得到理順。

第四、應明確學前教育經(jīng)費的來源及分配機制。盡管在過去的幾年里，貴州省財政投入學前教育的經(jīng)費達到了一百多億。但總的來說，貴州省學前教育經(jīng)費投入還是不足的，經(jīng)費的分配和投向主要是公辦幼兒園，對于鄉(xiāng)村民辦幼兒園來說，辦學經(jīng)費主要來自于自籌。這樣就導致了城鎮(zhèn)和農村學前教育發(fā)展的不均衡。在立法中明確學前教育經(jīng)費的來源及分配機制是學前發(fā)展的重要保障。建議將學前教育經(jīng)費納入到省、市（州）、縣各級政府的公共預算和支出之中，經(jīng)費的比例可以參照義務教育經(jīng)費的占比情況。在經(jīng)費分配方面，可以向貧困農村地區(qū)給予一定的傾斜。

第五、應明確幼兒園辦園標準，嚴格執(zhí)行資格準入制度。2012年貴州省教育廳出臺了《貴州幼兒園基本辦園標準（試行）》，該標準對幼兒園的設置、幼兒園的硬件設施、辦園經(jīng)費、教師配備、幼兒園的安全管理等方面作出了相應的規(guī)定。但該標準沒有涉及幼兒園設立的審批、登記注冊及撤銷程序。特別是對社會力量參與設立的民辦幼兒園沒有與公辦幼兒園進行相應的區(qū)分管理。目前貴州省的民辦幼兒園將近占到了整個幼兒園數(shù)量的一半，民辦幼兒園設立審批、撤銷程序明確，準入資格明確將有利于提高整個全省學前教育的質量水平。

第六、應明確幼兒園教師的權利與義務。幼兒教師隊伍建設是學前教育質量的重要保證。只有明確和保證幼兒教師權利的實現(xiàn)，才能充分挖掘其潛力，調動其主動性，才能提高學前教育質量。目前貴州省幼兒教師普遍待遇偏低，職稱晉升困難，培訓機會不均衡。這些都嚴重影響了幼兒教師的積極性。立法時應重點從以下幾個方面考慮幼兒教師的權利與義務。一是明確幼兒教師的身份和地位，建議給予幼兒教師與中小學教師同等的身份、地位，享有同等的工資、福利待遇。二是在幼兒教師職稱評審上，建立獨立的幼兒教師職稱評定體系，將其從中小學教師職稱評定體系中分離出來，并明確民辦幼兒園教師在職稱評定上享有與公辦幼兒園教師同等權利。三是在幼兒教師培訓體制上，建立單獨的幼兒園教師培訓制度，對培訓內容、培訓機構、培訓經(jīng)費的保障及培訓期間的待遇作出明確的規(guī)定。四是明確學前教育教師資格認定制度，明確規(guī)定從業(yè)人員的資質、聘任、考核以及責任和義務要求，增強幼兒教師資格認定的科學性與規(guī)范性。[7]

第七、明確學前教育法律責任。明確法律責任有利于法律的落實與實施，為學前教育的發(fā)展保駕護航。建議從以下幾個方面明確學前教育相關環(huán)節(jié)法律責任。一是明確學前教育經(jīng)費的法律責任。前面筆者建議學前教育經(jīng)費應落實到各級政府的財政預算和支出中，對于各級地方政府沒有按要求和規(guī)定落實本行政區(qū)域內學前教育經(jīng)費預算的，應該要追究地方政府及其主管領導的相關責任。對于違規(guī)使用學前教育預算資金的應追究相關責任人及相關主管領導的責任。二是明確學前教育設施的法律責任。貴州省已于2012年頒布實施了幼兒園基本辦園條件標準，該標準對于幼兒園硬件設施設備的標準做了統(tǒng)一性規(guī)定。對于在辦園時設施、設備等硬件不能達標的幼兒園應給予相關處罰，對幼兒園負責人應給予相應處罰。三是要明確學前教育機構違法的法律責任。對于學前教育機構在設立、招生、收費、管理過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)情形應設立相應的處罰措施，對相關主管、負責人應給予相應處罰。四是要明確干擾、阻礙、破壞學前教育的法律責任。[8]

注釋：

？譹？訛貴州省教育廳.我省7年補充公辦幼兒園教師36000人[OB/EB].http//www.gzsjyt.cn/2018-05-21.

？譺？訛鄒聯(lián)克.堅定公益普惠方向 促進學前教育發(fā)展-鄒聯(lián)克廳長受邀參加第六屆反貧困與兒童早期發(fā)展國際研討會并作交流發(fā)言[OB/EB].http//www.gzsjyt.cn/2018-11-07.

【參考文獻】

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[4]殷全生.貴州學前教育事業(yè)發(fā)展進程中存在問題的分析研究和建議[J].貴州教育，2011（2）.

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[8]龐麗娟，韋彥.學前教育立法—一個重大而現(xiàn)實的課題[J].學前教育研究，2001（1）.