現(xiàn)代開放式城市公園運營模式研究
——以紐約高線公園為例

陳 默 黃稚清 楊小嬋 練敬韻 閭邱杰

（1.廣州怡境景觀設(shè)計有限公司， 深圳 518031； 2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)與風(fēng)景園林學(xué)院， 廣州 510642；3.廣州天力建筑工程有限公司， 廣州 510030； 4.北京普拉特建筑設(shè)計有限公司， 北京 100022；5.廣州怡境景觀設(shè)計有限公司， 廣州 510623）

伴隨中國城市的快速發(fā)展，越來越多的城市興建了許多城市公園。 城市公園作為城市中重要的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，為市民提供了一個良好的環(huán)境，為市民提供文化傳播場所，以便市民在享受休閑游憩的同時還能感受城市文化[1]。 然而城市管理者為每個城市公園撥款仍有不足，單靠這些資金公園難以維持穩(wěn)定運營，甚至造成有些公園面臨荒廢的局面。 且當(dāng)前國內(nèi)許多城市公園免費開放，帶來了諸如綠化養(yǎng)護(hù)、安全管理、物資配備、人員配置等的壓力。本文將對如何使公園穩(wěn)定運營并發(fā)揮其自身價值進(jìn)行研究探討公園運營模式，針對國內(nèi)外現(xiàn)有運營模式進(jìn)行比較分析，總結(jié)出更適合在現(xiàn)有背景下的公園運營模式，從而減輕公園對城市經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮其自身價值，使其經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益得到較好的發(fā)展[2]。

1 國內(nèi)外城市公園運營模式分析

1.1 國外城市公園運營模式

世界上其他一些國家對本國的開放式城市公園建設(shè)和運營都提供了足夠的資金支持，甚至還出臺一些相關(guān)的法律、法規(guī)對公園運營進(jìn)行支持（表1）。

綜合幾個國家來看，國外在開放式城市公園運營費用支出方面的典型做法有：

①通過法律法規(guī)明確規(guī)定了公園運營的費用為政府財政支出中的專項資金，各級政府針對各自級別的公園進(jìn)行撥款資助，維持公園正常運營。專款專用確保了公園的建設(shè)與運營的費用成為政府的必需支出費用，減少出現(xiàn)公園運營費用支出不足的情況。

②從公園設(shè)計初期就積極引入民間資本，使雙方互惠互利。 這樣城市開放式公園的運營費用就不需只依靠政府，減輕政府財政壓力同時還鼓勵了更多社會力量參與公園運營建設(shè)之中。

③成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對公園運營資金劃撥，并將一部分管理權(quán)授權(quán)給地方政府或民間機(jī)構(gòu)。

1.2 國內(nèi)城市公園運營模式

國內(nèi)近年來越來越多的地區(qū)免費開放了城市公園。國務(wù)院在2006 年以通知的形式明確有條件的城市公園應(yīng)免費開放。 2016 年，與中央城市工作會議配套的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中也在“十三五”期間中國城市發(fā)展路線中強調(diào)了“城市公園原則上要免費向市民開放”[11]。

表1 不同國家的城市公園運營模式[3-10]

可見城市公園免費開放是大勢所趨，但由此產(chǎn)生了許多問題。 特別是在公園后期管理和人事問題上，迫于資金壓力會出現(xiàn)管理滯后的情況[1]。 出現(xiàn)這些問題的主要原因還是因為資金不足。 公園自身是非盈利性的單位，免費開放需要政府強有力的支持，運營資金不到位將對公園的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不良影響[12]。 我國沒有明文規(guī)定公園綠地運營費用屬于政府必需支出費用，所以若出現(xiàn)撥款不足的情況下公園會因為資金缺乏而陷入困境。

當(dāng)前我國許多地方的城市公園運營依靠政府撥款來維持。 當(dāng)然也有一些城市采取了多元化的運營模式。以廣州市為例，采取四種方式：政府全額撥款，差額補款（公園先除去自身經(jīng)營收入，再由政府補貼剩余費用）、公園主管部門（如城市管理局）統(tǒng)籌規(guī)劃運營資金、自收自支（政府僅出資小部分，其余運營費用自行解決）。 上述四種運營方式大同小異，本質(zhì)還是需要政府的支持，而且政府撥款的比重較大。每一個城市都有眾多開放公園，再加上我國未明文規(guī)定公園綠地運營費用屬于政府必需支出費用。 可見政府公園在公園運營方面資金較為緊張。因此，僅依靠政府財政支出來滿足公園運營的需求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的[12]。 目前國內(nèi)也有部分公園開始采用了行政撥款為主，社會資本注入為輔的模式[13]。

2 紐約高線公園的運營模式分析

2.1 紐約高線公園簡介

高線公園（High Line Park），坐落于美國紐約曼哈頓中城區(qū)西側(cè)，是一個離地面9.1 米高的線型空中花園。始建于1929 年，前身為貨運鐵路專用線，可直通哈德遜港口。 到了1980 年廢除原使用功能，并有拆除的風(fēng)險。 在紐約市民的大力保護(hù)下得以保留并改建為高線公園。 高線公園現(xiàn)為曼哈頓的地標(biāo)之一，在公園可以一覽紐約城風(fēng)貌，并帶來收益[14，15]。

2.2 紐約高線公園的設(shè)計與運營分析

高線公園的運營并非完全依賴紐約市政府，它的保護(hù)和再開發(fā)的動力源于“高線之友”（Friends of the High Line）。 該組織是一個成立于1999 年的以社區(qū)為基礎(chǔ)的非盈利性組織。 高線之友與紐約市政府合作，專門負(fù)責(zé)運營以及維護(hù)，政府只承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。

上述由政府與社區(qū)組織合作的管理模式即為Public Private Partnership（PPP，即“公私合營”）。PPP模式在許多城市的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)建設(shè)中被廣泛運用，公園也有應(yīng)用該模式，但仍較少[16]。 高線公園也是較早應(yīng)用該模式的城市公園之一。

從政府、投資方、管理者和使用者這四個角度來進(jìn)行分析PPP 模式在高線公園中的運用：

紐約市公園管理局作為政府代表和監(jiān)督方，為高線之友頒發(fā)執(zhí)照。 前期， 政府通過高線的修復(fù)方案并且投入一定的財政用于復(fù)建。 部分投資商如西切爾西特區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)商也為高線公園提供部分建設(shè)金額。在公園建成后，高線公園交給高線之友管理與運營。該組織在高線的保護(hù)、再開發(fā)，乃至評選、決定設(shè)計開發(fā)團(tuán)隊以及后期管理過程中都占據(jù)主導(dǎo)地位。

該運作模式下減輕了政府財政負(fù)擔(dān)。 高線之友的全程參與和投資方對公園的投資，使高線公園這一建設(shè)項目的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)有了保證，縮減了前期的工作周期，推進(jìn)高線公園建設(shè)的步伐。

對于使用者來說，一改過去公園代表官方形象的存在，使公園增添了新的活力。 同時，高線之友是一個民間組織，它將社區(qū)與群眾力量注入公園公共服務(wù)過程中，使公民的意識和社會的認(rèn)同感得到強化。

對于投資方來說，在這整個過程中無形宣傳其企業(yè)品牌，加大其知名度。 高線公園也可為投資方提供所需要的活動場地，三方互利互惠[17，18]。

2.2.1 高線公園活動項目分析

PPP 模式運用于高線公園中，是一種獨特的方式，而高線公園更加獨特之處在于，高線之友將其打造成了一個動態(tài)的公園。

針對不同的使用者，它有著各異的活動項目：針對成人與兒童有觀星活動、表演、放映紀(jì)錄片、演奏音樂、觀察公園內(nèi)動植物、接受自然教育等活動；為志愿者提供參與公園日常運營和管理的機(jī)會，志愿者可以擔(dān)任解說員、園藝師、攝影師、接待員或策劃活動者等；商業(yè)或娛樂活動主辦方也可以到高線公園租用場地[19-21]。

繁多的項目在滿足使用者的專業(yè)知識和技能培訓(xùn)的同時，也有利于公園的主題宣傳和品牌樹立，吸引更多人參與到其中，甚至成為志愿者來參與公園的管理。場地出租也是該公園的一大特點，它的出現(xiàn)給公園帶來一年45 萬美元的收入。

2.2.2 高線公園運營資金來源分析

以2013 年高線公園稅務(wù)報表為例，總收入為3169 萬美元，其中捐贈資金占94.7%，場地租賃收入為45 萬，政府僅出資8.7 萬。 高線之友需要解決公園運營所需的絕大多數(shù)費用，除了場地出租獲取的費用和政府的撥款，高線之友也采取了其他方式滿足運營需求：

表2 高線公園運營資金來源

2.2.3 高線公園SWOT 分析

從SWOT 的角度來分析高線公園，主要是以下方面：

2.2.3.1 Strength（優(yōu)勢）

高線公園在高線之友有條不紊的管理下，通過各種形式已經(jīng)能夠為自身提供充足的資金，且作為較早運用PPP 模式的城市公園，擁有更加先進(jìn)和成熟的運營模式。 高線公園從一條鐵路貨運專用線變成了如今的休閑公園，且其主題緊緊圍繞舊物改造、綠化和藝術(shù)[21]，再加上設(shè)計師的精心設(shè)計與改造，為人們提供了一個休閑娛樂與學(xué)習(xí)結(jié)合的去處，成為了曼哈頓的一張名片。

2.2.3.2 Weakness（劣勢）

高線公園的輻射范圍小，除了一些特定高檔活動，其休閑功能主要吸引周邊人群。 會員制度也亟待完善，不在本地的會員無法體驗公園的現(xiàn)場活動，遠(yuǎn)程線上服務(wù)有待進(jìn)一步改進(jìn)。

2.2.3.3 Opportunity（機(jī)會）

面對游客的不斷增加以及基于曼哈頓網(wǎng)格狀組成的城市格局，高線公園可針對不同類型游客以及街道的人流數(shù)量開發(fā)和設(shè)置更多不同的活動項目，將線性公園變成更富節(jié)奏變化的空間。 同時，可利用場地周圍的藝術(shù)館和博物館作為宣傳資源，比如將館內(nèi)的展品延伸到公園內(nèi)進(jìn)行展示，提供不一樣的展覽形式。

2.2.3.4 Threats（威脅）

新的競爭對手：面對休閑娛樂場所的逐年增加，如果仍使用單一的運營模式是行不通的，在保持穩(wěn)定資金收入的同時，要有更多的創(chuàng)新。

3 結(jié)合案例進(jìn)行對我國開放式城市公園設(shè)計與運營的初步設(shè)想

3.1 改進(jìn)開放式公園的設(shè)計方式

高線公園在設(shè)計之初就有考慮不同人群的需求，結(jié)合政府等相關(guān)部門的指導(dǎo)，設(shè)計場地能夠被靈活地使用。面向不同用戶設(shè)計不同項目，避免簡單粗暴的單一商業(yè)植入。多種活動滿足了不同游客需求，服務(wù)社區(qū)。公園的志愿者項目也是一大亮點，它讓使用者也參與到公園的運營中，學(xué)會新技能、豐富閱歷、積累工作經(jīng)驗，也讓公園保持著活力，同時為公園的支出省下了一大筆費用，互利共贏。

因此，在我國的開放式城市公園中建設(shè)前期應(yīng)該多調(diào)查不同人群的需求，嘗試加大對用于科研、學(xué)習(xí)等場地的設(shè)計。另外，商業(yè)空間生硬植入容易引起人們反感，也削弱了城市公園的休閑和生態(tài)功能，所以商業(yè)空間的設(shè)計可以與其他機(jī)構(gòu)合作，直接讓其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)設(shè)計建造，公園只需要提供場地并把控標(biāo)準(zhǔn)確保整體性良好即可。

3.2 改進(jìn)當(dāng)前的開放式公園運營模式

公眾能否參與到開放式城市公園的開發(fā)和運營中，與項目開發(fā)成功與否以及使用滿意程度密切相關(guān)。 當(dāng)前我國公園的運營較多采用的是BOT 模式，在此模式下公眾參與度仍不高，只有企業(yè)為主體的私人資本可以融于設(shè)計和管理[22]。 當(dāng)前也有城市公園開始采用PPP 模式，但是公眾參與程度也僅僅限于外圍設(shè)計，如探討開放式城市公園項目方案設(shè)計的評選，并未從開始就參與到公園核心部分的開發(fā)和設(shè)計中，難以發(fā)揮公眾參與的積極作用。

3.3 增加符合中國國情的公眾參與項目

結(jié)合高線公園領(lǐng)養(yǎng)植物的公眾項目給我們的啟發(fā)，我們以植物認(rèn)養(yǎng)為例從景觀資源利用的角度來探討如何將該項目轉(zhuǎn)變?yōu)楦m合中國國情的公眾參與項目。

3.3.1 結(jié)合現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)資源， 將需要到實地領(lǐng)養(yǎng)形式轉(zhuǎn)變?yōu)樵诰€上領(lǐng)養(yǎng)的互動培養(yǎng)模式

植物實地領(lǐng)養(yǎng)的好處可以讓公眾體驗植物生長的過程，但效率和回收成本時間過長，公眾整體參與性不強。 而通過線上捐贈的形式將購買的各種農(nóng)資用品捐贈給公園，不僅可以降低成本還能加強公眾與公園的交流。這樣公園不僅作為閑暇的綠地，也聯(lián)系了市民感情，是一種新的“城市客廳”詮釋方式。公園還可以推出植物的生長過程可視化的APP。

3.3.2 設(shè)置不同等級、 現(xiàn)實或虛擬的景觀產(chǎn)品來拓展公眾參與公園建設(shè)與運營空間

各種可視化項目如AR、VR 逐漸開發(fā)， 公園的線上體驗服務(wù)將有更大的可能性，通過虛擬景觀產(chǎn)品能有效提高公園建設(shè)的傳播度，而在傳播的過程中可以適當(dāng)設(shè)置公共教育項目和商業(yè)產(chǎn)品。 建成線上的公園博物館和植物資料庫，歡迎部分植物資源公開下載；開放線上培訓(xùn)，將志愿者資源的范圍大大擴(kuò)展，鼓勵志愿活動與公園參觀游玩結(jié)合。 此外，加強本土景觀的營造、植物設(shè)計的可行性，不矯揉造作。

4 結(jié)論

從分析國內(nèi)外開放式城市公園的運營模式以及高線公園的運營我們可看到，維持開放式公園的運營除了政府的參與，更需要有意識地鼓勵公眾參與，將自上而下的運營模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系倪\營模式，讓公眾不僅作為使用者，也要作為參與者。 此外運營應(yīng)該前置到設(shè)計的階段。 可以一定程度上改善后期運營時遇到問題無法解決的困境，要做到“未雨綢繆”，為后期運營提供空間。 只有這樣才能做出符合公眾需求的可持續(xù)發(fā)展公園。