參與式國(guó)家的另一條道路

吳熒秋

摘要：文章是關(guān)于《政府未來的治理模式》的書評(píng)。在對(duì)該書的基本信息及主要內(nèi)容進(jìn)行梳理后，文章選擇了政府未來治理四種模式中的參與式國(guó)家進(jìn)行探討。著重探究了不甚為人關(guān)注的基層公務(wù)員參與決策的問題。以中國(guó)的政治文化為背景，簡(jiǎn)單探究了基層公務(wù)員參與決策的主體、過程、程度及價(jià)值問題。在對(duì)中國(guó)政治環(huán)境及世界公民參與進(jìn)行剖析后，提出中國(guó)應(yīng)加快推動(dòng)基層公務(wù)員參與決策，并給出了相應(yīng)的發(fā)展步驟。

關(guān)鍵詞：參與式國(guó)家;基層公務(wù)員參與決策;中國(guó)的政治文化;政府成本

在彼得斯對(duì)參與式國(guó)家的討論當(dāng)中，我發(fā)現(xiàn)所謂“參與式”國(guó)家主要包括兩方面的含義。一方面是大眾參與，與民主緊緊相連，另一方面是公共部門員工的參與。更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f法是，大眾參與中包含著顧客參與與公民參與，二者概念并不完全相同。

在《政府未來的治理模式中》，彼得斯關(guān)于這兩種參與模式所著筆墨幾乎相當(dāng)，都進(jìn)行了鞭辟入里的分析。然而，當(dāng)我查閱文獻(xiàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于公眾參與存在著大量的研究，關(guān)于低級(jí)官員參與的研究卻寥寥無幾。這背后的原因莫過于“公眾參與”與“民主”息息相關(guān)。

我認(rèn)為，當(dāng)下研究“低級(jí)官員參與”較研究“公眾參與”更具迫切性，更有意義，尤其是對(duì)于包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家而言。

一、低級(jí)官員參與決策

我認(rèn)為，政府內(nèi)部低級(jí)官員的參與涉及到以下幾點(diǎn)內(nèi)容：參與主體、參與過程、參與程度、參與價(jià)值。

（一）參與主體

我們更多的是用低級(jí)官員、低級(jí)員工、基層官員等概念來描述應(yīng)該參與政府決策的主體。這樣含糊的概念表達(dá)嚴(yán)重影響了這部分群體參與管理的落實(shí)。我認(rèn)為，政府內(nèi)部參與決策主體有：村長(zhǎng)村委書記以下的工作人員，可以有限參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的管理決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別官員及科員可以參與市縣的決策，以此類推。彼得斯在政府未來的治理模式中認(rèn)為這樣一個(gè)群體就是一直被排除在決策范圍外的政府組織成員。從這個(gè)意義上來講，這類成員在我國(guó)是屬于辦事員、科員等行政級(jí)別較低的公務(wù)員。然而，彼得斯在表述參與群體時(shí)又用了“低級(jí)官員”、“基層官員”等字眼。盡管不排除這是翻譯問題，但是很顯然類似于科員辦事員這種級(jí)別的工作人員是無法被稱作“官員”的，國(guó)內(nèi)外大抵皆如此?；诖宋艺J(rèn)為，政府內(nèi)部參與的主體包括辦事員、科員這類的低級(jí)別公務(wù)員以及科長(zhǎng)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主任副主任科員這類的低級(jí)或基層官員。

（二）參與過程

由于政府內(nèi)部參與決策是政府市場(chǎng)化的推動(dòng)，因此關(guān)于基層公務(wù)員參與決策的方式可以向企業(yè)管理借鑒。在企業(yè)中，員工參與管理有多種方式。

其一，分享決策權(quán)。通過團(tuán)隊(duì)、委員會(huì)、集體會(huì)議的形式來解決存在的問題，當(dāng)然，員工參與其中。在我國(guó)，政府每天存在著各種各樣的會(huì)議，一些較為重要的集體會(huì)議，小組會(huì)議，工作會(huì)議等應(yīng)該讓普通公務(wù)員參與其中，并享有決策權(quán)，而一些常規(guī)會(huì)議，例行會(huì)議等則無需參與決策，否則一般行政體制便會(huì)混亂不堪。在大眾參與中將大眾分為顧客和公民，所謂顧客就是利益相關(guān)者，而公民就是普通公眾。政府內(nèi)部員工參與自然也有劃分，可以分為履職員工和普通員工。由于大眾參與與基層公務(wù)員參與的區(qū)別，大眾參與中公民可以站在更加客觀的角度參與決策，而基層公務(wù)員參與中普通員工而非職能員工參與決策，會(huì)降低決策的科學(xué)水平以及決策效率和有效性。因此，參與決策的公務(wù)員必須是與該決策所需職能相關(guān)的基層公務(wù)員。

其二，代表參與。代表參與是指員工不是直接參與決策，而是一部分員工代表進(jìn)行參與。無論是員工參與還是公民參與，都會(huì)采用這類間接參與的方式。在政府內(nèi)部參與的過程中也可以采用間接參與的方式，選擇公務(wù)員代表決策參與。關(guān)于公務(wù)員代表的選擇，可以以績(jī)效考核及組織威望為代表選擇依據(jù)。

（三）參與程度

基層公務(wù)員參與決策的程度是高是低，如何把握是一個(gè)很困難的問題。大部分低層次公務(wù)員都是不愿意參與決策的，他們更愿意安分守己，做一天和尚撞一天鐘式的參與完成任務(wù)，當(dāng)然，這也涉及到?jīng)Q策失誤以及處罰問題。當(dāng)基層公務(wù)員擁有了決策能力，卻缺乏與決策能力相匹配的擔(dān)責(zé)能力時(shí)，讓基層公務(wù)員參與決策就會(huì)變得很困難。這就涉及到參與程度問題，只要將參與程度控制在合適的范圍內(nèi)，就能調(diào)動(dòng)普通公務(wù)員參與決策的積極性。

（四）參與價(jià)值

無論是參與主體、參與過程還是參與程度，最終都是涉及到對(duì)參與價(jià)值的討論。多數(shù)專家都認(rèn)為，參與式?jīng)Q策應(yīng)實(shí)質(zhì)性地影響組織管理策略，參與式?jīng)Q策應(yīng)包括發(fā)表反對(duì)意見的程序;參與式?jīng)Q策不僅僅局限于提意見的階段，應(yīng)能影響最終的決策結(jié)果。這些專家所要求的是參與決策的實(shí)際價(jià)值，然而參與決策除了實(shí)際價(jià)值外還存在一定的象征價(jià)值。彼得斯在政府未來的治理模式中提到，除了真正的杰出人物外，參與可以說是一種價(jià)值，這種價(jià)值屬于政治民主的意識(shí)形態(tài)范疇。從目前全世界的環(huán)境來看，公眾參與的實(shí)際價(jià)值越來越難以實(shí)現(xiàn)，相反，公眾參與的意識(shí)形態(tài)層面的象征價(jià)值正如火如荼的發(fā)展著。相較于公眾參與實(shí)際價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，基層公務(wù)員參與決策的實(shí)際價(jià)值更易實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)推進(jìn)基層公務(wù)員參與的理由

我國(guó)當(dāng)前應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)基層公務(wù)員參與決策的探究，無論是在學(xué)術(shù)領(lǐng)域還是在政府領(lǐng)域。

首先，基層公務(wù)員問題突出，缺乏工作積極性。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為例，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨以下問題：權(quán)小責(zé)大、位卑言輕、前途艱辛。權(quán)小責(zé)大是指當(dāng)前很多工作最后都必須落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們執(zhí)行這些任務(wù)時(shí)的權(quán)力卻很小。位卑言輕是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于干部的最基層也是最底層，對(duì)待上層部門和群眾都沒有太多話語權(quán)。前途艱辛是因?yàn)橐恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有社會(huì)關(guān)系，往往不能引起縣領(lǐng)導(dǎo)的重視，升遷基本無望。這三種是我國(guó)基層公務(wù)人員普遍存在并且根深蒂固的難題。推動(dòng)基層公務(wù)員參與決策是有效緩解這些問題的方法。當(dāng)基層公務(wù)員能夠?qū)⒆约旱囊庖姺从车經(jīng)Q策部門，并且必須對(duì)最終決策成果有所影響時(shí)，權(quán)小責(zé)大、位卑言輕的困境就能有所緩解。同時(shí)，基層公務(wù)員參與決策也提供了一個(gè)彰顯自身才能的機(jī)會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)能夠從中發(fā)現(xiàn)具有潛力的基層公務(wù)員。參與決策使得基層公務(wù)員的前途不再是封閉的。當(dāng)基層公務(wù)員不再位卑言輕、前途艱辛，他們就擁有了工作的積極性?；鶎庸賳T積極性的調(diào)動(dòng)對(duì)于整個(gè)行政體制效率的提高具有重要的意義。

其次，政府官員決策信息不足，無法做出科學(xué)有效決策。科學(xué)決策主體一般包括決策領(lǐng)導(dǎo)，決策助手，決策專家，學(xué)科專家，實(shí)際工作者和廣大群眾。在群眾參與較為困難的情況下，基層公務(wù)員就成了了解群眾情況，表達(dá)群眾意見的最好窗口。由于長(zhǎng)期在基層工作或者每天直接接待群眾，普通公務(wù)員對(duì)于大多數(shù)民眾的需求狀況是十分了解的。通過基層公務(wù)員直接參與決策從而實(shí)現(xiàn)公民間接參與決策，既提高了決策效率也保障了公共利益。

在我國(guó)實(shí)行基層公務(wù)員參與也面臨著諸多挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，從嚴(yán)治黨和反腐敗深入推進(jìn)。如此高壓的態(tài)勢(shì)讓官員和普通公務(wù)員都抱著“不求有功但求無過”的心態(tài)，決策更是慎之又慎。在這種情況下，基層公務(wù)員參與決策的積極性必然受到一定影響。

三、公眾參與的沒落與不可行性

在參與決策中，公民參與與基層公務(wù)員參與本應(yīng)是相輔相成的，但是從全球政治環(huán)境來看，公眾參與正在走向衰落。西方公眾參與民主可以追溯到古希臘城邦時(shí)代。當(dāng)代參與民主整體上可分為兩個(gè)階段。第一階段是20世紀(jì)六七十年代參與民主的產(chǎn)生和形成期。這一時(shí)期，由于西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，迎來了資本主義發(fā)展的黃金時(shí)代。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治方面參與民主逐漸形成第二階段是80年代以來參與民主的發(fā)展期。伴隨著新社會(huì)運(yùn)動(dòng)進(jìn)入一個(gè)大發(fā)展期，參與民主的形式逐漸多樣，民主發(fā)展較為蓬勃。

然而，近年來，人們?cè)谡務(wù)撁裰鲉栴}時(shí)更多的是談?wù)摗懊裰鞯乃ヂ洹薄懊裰鞯幕爻贰薄懊裰鞯牡雇恕钡鹊?。今天，無論在西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家，民主都面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。西方國(guó)家的民主呈現(xiàn)出兩極分化的現(xiàn)象。一方面是公眾對(duì)于民主的冷漠，另一方面是民粹主義盛行。民主受到冷漠可以從西方國(guó)家普遍不高的投票率中窺見一二。民眾對(duì)于參與國(guó)家選舉、國(guó)家決策并不在意，從前幾年英國(guó)脫歐事件的分析中可以清晰看出民眾參與決策的冷漠。民粹主義則更為普遍，從法國(guó)到意大利再到西班牙，民粹主義近些年幾乎席卷了歐美大陸。除了西方發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家的民主參與也問題頻出。由于公民參與無法與國(guó)家制度，政治文化相適應(yīng)，部分發(fā)展中國(guó)家因此發(fā)生了一系列暴力沖突，社會(huì)矛盾加劇。

可以看出，目前世界范圍內(nèi)，試圖利用公民參與來推動(dòng)公共行政的做法可行性較低，中國(guó)同樣如此。阿爾蒙德將政治文化劃分為村民文化、臣民文化以及參與者文化。我國(guó)目前尚處在臣民文化與參與者文化中間，在向參與者文化發(fā)展的過程中，必須采用漸進(jìn)式發(fā)展，推動(dòng)政府內(nèi)部低級(jí)官員參與決策，逐漸過渡至公民參與。

參考文獻(xiàn)

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