行政規(guī)范性文件合法性審核：問題與對策

申來津 鄒逸

摘? ? ? 要：全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核是新時代法治政府建設(shè)的必然要求。對行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核不僅能夠確保行政機(jī)關(guān)出臺的行政規(guī)范性文件合法有效，而且對行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法、防范行政腐敗、維護(hù)行政相對人合法權(quán)益都起著重要作用。由于推行行政規(guī)范性文件合法性審核時間不長，經(jīng)驗(yàn)相對不足，難免會出現(xiàn)一些問題，因而需要從思想認(rèn)識、審核機(jī)制、審核方式、審核標(biāo)準(zhǔn)以及保障條件等方面，不斷提高行政規(guī)范性文件合法性審核的效率和質(zhì)量。

關(guān)? 鍵? 詞：行政機(jī)關(guān);行政規(guī)范性文件;合法性審核;法治政府

中圖分類號：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）03-0054-07

收稿時間：2019-01-16

作者簡介：申來津（1965—），男，河南鄭州人，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院教授，研究方向?yàn)樾姓?鄒逸（1991—），男，湖北漢川人，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

基金項(xiàng)目：本文系湖北省發(fā)展和改革委員會項(xiàng)目“行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制研究”的階段性成果。

2018年，國務(wù)院辦公廳相繼頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》和《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》，明確了行政規(guī)范性文件合法性審核的重要意義，提出了行政規(guī)范性文件合法性審核的具體要求，這既是對黨的十九大精神的貫徹落實(shí)，也是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要舉措。然而，在我國行政規(guī)范性文件合法性審核試點(diǎn)和推廣過程中還存在諸多問題，需要從理論和實(shí)踐層面進(jìn)行深入探討。

一、行政規(guī)范性文件合法性審核的必要性

（一）行政規(guī)范性文件合法性審核是維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的需要

行政規(guī)范性文件是涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力的文件，缺乏合法性的行政規(guī)范性文件隨時可能侵害行政相對人的合法權(quán)益。[1]在行政管理實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)發(fā)布的行政規(guī)范性文件有時并非是以公民、法人和其他組織的權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，其制發(fā)文件的目的可能是為了追求行政效率或規(guī)避行政風(fēng)險甚至為了追求所謂“政績”，這樣的行政規(guī)范性文件極有可能侵害行政相對人的合法權(quán)益，所以，行政規(guī)范性文件合法性審核是維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的重要舉措。

（二）行政規(guī)范性文件合法性審核是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力制衡的需要

行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的行為是政府行使行政權(quán)力的體現(xiàn)，具有不可避免的擴(kuò)張性，存在濫用行政權(quán)力的可能，因此，有必要從法律和制度上對其進(jìn)行制約。事實(shí)上，政府在通過制定規(guī)范性文件管理公共事務(wù)的同時，也可能通過其劃定權(quán)力范圍，固化部門或行業(yè)利益，使規(guī)范性文件成為爭權(quán)奪利的工具。[2]這就需要通過行政規(guī)范性文件合法性審核控制有合法性瑕疵的行政規(guī)范性文件的出臺，并將其作為把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”的具體措施，這樣才能使行政權(quán)力真正服務(wù)于人民群眾，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（三）行政規(guī)范性文件合法性審核是治理執(zhí)法亂象、預(yù)防行政腐敗的需要

制定行政規(guī)范性文件是政府管理手段之一，是政府公務(wù)人員執(zhí)法的直接依據(jù)。行政規(guī)范性文件越權(quán)設(shè)定或變相設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制將會導(dǎo)致諸多違法違規(guī)執(zhí)法行為的出現(xiàn)。對行政規(guī)范性文件合法性審核是在源頭上遏制亂執(zhí)法行為，限制政府公務(wù)人員自由裁量權(quán)的濫用，為行政執(zhí)法劃定底線，防患于未然，最大可能地根治亂執(zhí)法問題。行政腐敗是行政權(quán)力尋租的結(jié)果，權(quán)錢交易在行政領(lǐng)域易發(fā)多發(fā)，行政規(guī)范性文件合法性審核是防范行政腐敗的有效措施。在行政規(guī)范性文件合法性審核時，根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行制度廉潔性評估可以防止政府部門通過行政規(guī)范性文件的制定獲取部門利益，最大可能地預(yù)防行政腐敗，建設(shè)“陽光政府”和“廉潔政府”，維護(hù)政府形象，提高政府公信力。

（四）行政規(guī)范性文件合法性審核是提高文件規(guī)范性的需要

近年來，有些政府部門出臺的一些“奇葩”文件，隨意剝奪公民的權(quán)利，增加公民的義務(wù);有些政府部門行政權(quán)力過度膨脹，在行政規(guī)范性文件中，超越法定權(quán)限作出規(guī)定;還有些政府部門不重視文件起草工作，調(diào)研不認(rèn)真，起草的文件漏洞百出，行文發(fā)文程序混亂。因此，對行政規(guī)范性文件合法性審核不僅能夠提升文件的合法性，提高規(guī)范性文件發(fā)文的質(zhì)量。

二、行政規(guī)范性文件合法性審核存在的問題

隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn)，各地區(qū)、各部門對行政規(guī)范性文件合法性審核工作越來越重視，并取得了顯著成效，[3]但由于該項(xiàng)工作開展的時間不長，仍處于探索階段，因而不可避免地存在一些問題。

（一）認(rèn)識不到位，各種執(zhí)行偏差現(xiàn)象交織

國務(wù)院辦公廳強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件合法性審核的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，明確責(zé)任，加大追責(zé)查處力度。然而，有的部門領(lǐng)導(dǎo)對相關(guān)文件研讀不認(rèn)真，對行政規(guī)范性文件合法性審核的重要性認(rèn)識不到位、不全面，甚至認(rèn)為規(guī)范性文件合法性審核僅僅是政府法制部門的事，只要文件起草后交給法制部門即可，根本不顧及行政規(guī)范性文件是否具有合法性、是否堅(jiān)持程序性原則。由于對行政規(guī)范性文件合法性審核重視程度不夠，本單位本部門行政規(guī)范性文件合法性審核自然會出現(xiàn)問題;一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為規(guī)范性文件合法性審核太繁瑣，影響行政效率，干脆不發(fā)文，導(dǎo)致一些重大事項(xiàng)執(zhí)行“無據(jù)”;還有一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)把行政規(guī)范性文件的制發(fā)及審核當(dāng)作自己規(guī)避風(fēng)險和責(zé)任的方式;更有一些政府部門制定的文件帶有歧視性、限制性、壟斷性，對地方、行業(yè)、利益集團(tuán)保護(hù)有利，對弱勢群體保護(hù)不利，對公民、法人和其他組織存在不公平的違法性條款。此外，一些文件起草部門還把行政規(guī)范性文件合法性審核看成是給自己找麻煩，如果沒有通過審核就會心存不滿和怨氣。

（二）審核范圍具體界定不明確，審核標(biāo)準(zhǔn)難以把握

行政規(guī)范性文件合法性審核范圍從宏觀上比較容易劃定，比如人大、政協(xié)、軍隊(duì)的規(guī)范性文件不在審核范圍。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會議紀(jì)要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件也不在審核范圍。[4]因此，凡涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件均要納入合法性審核范圍。然而，行政規(guī)范性文件合法性審核范圍界定的具體情況比較復(fù)雜，有一定難度。如行政規(guī)范性文件規(guī)定不審核的不一定不涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，改變行政管理層級、調(diào)整行政管理職能、依照上級命令制定配套的實(shí)施方案、改變行政許可等是否屬于行政規(guī)范性文件，對類似審核范圍的把握有一定難度。這些文件主送單位一般是下級行政機(jī)關(guān)，或多或少涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，能否作為規(guī)范性文件進(jìn)行審核，需要視具體情況而定。再如行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)意見原則上不屬于規(guī)范性文件，但其中有關(guān)行政措施的規(guī)定對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，就屬于行政規(guī)范性文件合法性的審核范圍。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等行政規(guī)劃原則上不是行政規(guī)范性文件，但其對公民、法人和其他組織產(chǎn)生了約束性效果，就屬于行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍。因此，對于帶有較強(qiáng)的內(nèi)部性又涉及到公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)等文件是否納入行政規(guī)范性文件合法性審查范圍，需要在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上區(qū)別對待。對不符合行政規(guī)范性文件要件的一律不納入審查范圍，界定行政規(guī)范性文件合法性審查范圍，應(yīng)嚴(yán)格按照國務(wù)院出臺的《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，制定范圍明確的清單。

行政規(guī)范性文件合法性審核的關(guān)鍵是怎樣審核，審核什么，審核之后如何處理，這些都涉及審核標(biāo)準(zhǔn)問題。如果沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，就會出現(xiàn)審核結(jié)果不一致甚至相互矛盾的情況。有些地方雖然制定了審核標(biāo)準(zhǔn)，但可操作性不強(qiáng)，效果不佳，也影響了行政規(guī)范性文件作用的發(fā)揮。

（三）審核程序不規(guī)范，問責(zé)制度難落實(shí)

各地關(guān)于行政規(guī)范性文件合法性審核制度建設(shè)差異較大，有些地方建立了嚴(yán)格的行政規(guī)范性文件合法性審核制度，對每個審核環(huán)節(jié)都作了詳細(xì)規(guī)定;有些地方只有粗線條的規(guī)定，導(dǎo)致行政規(guī)范性文件合法性審核流程比較隨意、簡單甚至存在混亂的現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中也存在許多違反審核流程的情況，如有些部門為了追求效率，以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核甚至對明顯違反上位法的文件仍送交審核，且對審核意見不認(rèn)真研究或吸納;還有的部門在審核沒有通過的情況下，依舊公布其制定的行政規(guī)范性文件。有的地方政府對行政規(guī)范性文件合法性審核重視不夠，沒有建立健全行政規(guī)范性文件問責(zé)追責(zé)制度，即使建立了追責(zé)制度，為了一團(tuán)和氣、不得罪人，不去認(rèn)真檢查和落實(shí)，導(dǎo)致問責(zé)追責(zé)制度流于形式。

（四）審核手段落后，審核效率有待提高

目前，各地行政規(guī)范性文件合法性審核的信息化程度差異較大。有些地方政府的行政規(guī)范性文件合法性審核依然沿用傳統(tǒng)方式，無法做到與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開平臺銜接、電子審核一體化和政務(wù)信息公開平臺互聯(lián)互通。由于行政規(guī)范性文件合法性審核電子化還處于規(guī)劃、設(shè)想階段，對已審核的規(guī)范性文件的精細(xì)化、動態(tài)化管理要求相差甚遠(yuǎn)，更沒有建立大數(shù)據(jù)分析機(jī)制與合法性審核信息共享機(jī)制，因而審核效率較低。

（五）人力物力配備不到位，審核能力有待提高

各地政府精簡人員使政府法制部門的崗位編制不足，規(guī)范性文件合法性審核骨干工作人員偏少，而行政規(guī)范性文件審核的工作量大，專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，很多文件涉及公民、法人和其他組織的切身利益，責(zé)任重大，而政府機(jī)關(guān)辦公室、紀(jì)委和外聘的法律顧問只能做些輔助性工作，僅靠法制機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有力量來完成該項(xiàng)工作明顯力不從心，文件制發(fā)的質(zhì)量也難以得到保證。規(guī)范性文件很多涉及行業(yè)、專業(yè)問題，如相當(dāng)數(shù)量的法制部門人員僅有法學(xué)背景，對相應(yīng)的專業(yè)問題并不熟悉，有專業(yè)背景的專家不一定熟悉相關(guān)法律規(guī)定，這就為行政規(guī)范性文件合法性審核帶來了困難。因此，亟待提高審核人員的工作能力。行政規(guī)范性文件的制定以及合法性審核需要一定的經(jīng)費(fèi)作保障，如調(diào)研、聘請專家認(rèn)證，召開聽證會、座談會等都需要經(jīng)費(fèi)，而現(xiàn)實(shí)中經(jīng)費(fèi)投入明顯不足。

三、加強(qiáng)行政規(guī)范性文件合法性審核的對策

行政規(guī)范性文件合法性審核是法治政府建設(shè)的重要組成部分，對公民、法人和其他組織的切身利益將產(chǎn)生重大影響。為此，各級地方政府必須切實(shí)做好行政規(guī)范性文件合法性審核工作。一是各級政府和部門的主要負(fù)責(zé)人必須按規(guī)定親自抓、親自管。二是各級政府和部門要在提高認(rèn)識的基礎(chǔ)上結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際擬定具體的落實(shí)辦法，并確保采取的措施落實(shí)到位。三是各級政府和部門要進(jìn)一步完善行政規(guī)范性文件合法性審核工作制度，明確責(zé)任分工和時間進(jìn)度要求，通過設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)或者明確相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政規(guī)范性文件合法性審核工作，認(rèn)真落實(shí)審核責(zé)任，確保合法性審核工作有部門承擔(dān)、有專人負(fù)責(zé)。四是注重能力建設(shè)。建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度，通過多種形式開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)交流，不斷加強(qiáng)合法性審核工作人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。五是強(qiáng)化保障機(jī)制建設(shè)，如人力配備、辦公場所、經(jīng)費(fèi)投入等。同時，要著重做好以下幾個方面的工作。

（一）嚴(yán)格審核行政規(guī)范性文件制定主體資格，避免其越權(quán)發(fā)文

在現(xiàn)行政府組織結(jié)構(gòu)框架下，各部門分工負(fù)責(zé)，各司其職。近幾年來，在清理行政權(quán)力的背景下，部門之間的職責(zé)基本劃清，規(guī)范性文件制定主體基本明確，但仍存在政府職能“缺位、越位、錯位”現(xiàn)象，越權(quán)發(fā)文還沒有得到控制，有的是下級越了上級的權(quán)，有的是上級越了下級的權(quán)，還有的是部門越了其它部門的權(quán)，但最多的還是越了法律法規(guī)規(guī)章的權(quán)，等等。

一般而言，行政規(guī)范性文件制定須把握三個要件：一是制定主體必須是政府及其所屬部門或法律法規(guī)授權(quán)的組織;二是規(guī)范性文件的內(nèi)容屬于政府管轄的社會經(jīng)濟(jì)文化等公共事務(wù)，并影響到公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù);三是在本行政區(qū)域內(nèi)能夠反復(fù)適用。缺少任何一個要件都不屬于行政規(guī)范性文件。其中，第一個要件對主體資格劃定了嚴(yán)格的界限，如臨時機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等不屬于法定的行政規(guī)范性文件制定主體。因此，行政規(guī)范性文件合法性審核對主體的審核需要把握以下幾點(diǎn)：一是要對最常見的把上級或其它部門的職權(quán)事項(xiàng)納入自己的職權(quán)范圍，或?qū)Σ痪哂须`屬關(guān)系的機(jī)關(guān)和部門提出工作要求的進(jìn)行合法性審核。二是要注意審核中出現(xiàn)的新情況新問題，如是否規(guī)定了屬于群眾自治組織或行業(yè)組織自律范圍內(nèi)的事項(xiàng)，即避免在制定規(guī)范性文件上出現(xiàn)“越位”“錯位”現(xiàn)象，這是事權(quán)劃分。三是審核“權(quán)力”邊界，行政規(guī)范性文件只能規(guī)定法律賦予行政規(guī)范性文件管轄的事項(xiàng)，不能規(guī)定法律保留事項(xiàng)，無權(quán)超越地域管轄范圍，無權(quán)對減稅、免稅、退稅作出規(guī)定。在沒有明確法律規(guī)定的情況下，以上情況都屬于越權(quán)發(fā)文。越權(quán)是行政權(quán)膨脹的表現(xiàn)，必須通過對主體的審核加以嚴(yán)格控制。