大數(shù)據(jù)時代背景下公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開探究

程逸凡 戚瑩

摘? ? ? 要：大數(shù)據(jù)時代，各類數(shù)據(jù)都以爆炸式速度增長。數(shù)據(jù)本身具有信息屬性，經(jīng)過挖掘之后能夠轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔?，信息直接關(guān)系到公民合法權(quán)益。公安機(jī)關(guān)在行政、刑事執(zhí)法過程中產(chǎn)生和收集了大量數(shù)據(jù)，因此公安機(jī)關(guān)也是數(shù)據(jù)占有的主體之一。本文認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)以信息公開原則為基礎(chǔ)，以問題為導(dǎo)向，合法、合理地公開其掌握的執(zhí)法信息，以充分保障公民合法權(quán)益。

關(guān)? 鍵? 詞：大數(shù)據(jù);公安機(jī)關(guān);執(zhí)法信息公開;公民知情權(quán)

中圖分類號：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）03-0010-12

收稿日期：2019-01-09

大數(shù)據(jù)時代，公眾的生活處處產(chǎn)生數(shù)據(jù)，且這些數(shù)據(jù)又反作用于公眾的生活，這使得數(shù)據(jù)成為與自然、人力資源比肩的第三類資源。[1]數(shù)據(jù)經(jīng)過收集、處理之后可轉(zhuǎn)化為信息，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化的同時，價值也隨之轉(zhuǎn)移到信息上，可以說，當(dāng)今社會最寶貴的東西并非那些傳統(tǒng)的有形資產(chǎn)，而是信息這一新生的無形財富。特別是我國正處于公民權(quán)利意識不斷覺醒的時代，公安機(jī)關(guān)應(yīng)對公民知情權(quán)這一憲法性權(quán)利進(jìn)行切實(shí)的保障。同時，我國憲法經(jīng)歷了五次以修正案方式的修改，無論在國家層面還是社會層面，憲法的地位得到空前的提高。在依法治國、依憲治國的方針下，公安機(jī)關(guān)切實(shí)做好各項(xiàng)工作，尤其是公平、公正地公開執(zhí)法信息，這是對憲法內(nèi)在精神的一種貫徹落實(shí)。

一、大數(shù)據(jù)及公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開概述

（一）大數(shù)據(jù)的概念與特征

大數(shù)據(jù)是指使用傳統(tǒng)信息處理工具無法收集、儲存和挖掘的數(shù)據(jù)集合，是需要運(yùn)用新型的信息處理技術(shù)加以分析，才能從中獲取有利于決策且具有巨大價值的信息資產(chǎn)。[2]大數(shù)據(jù)是信息時代下的新興產(chǎn)物，想要很好地利用這一寶貴資源，與之相匹配的大數(shù)據(jù)技術(shù)是必不可少的。大數(shù)據(jù)技術(shù)是一種集對大數(shù)據(jù)進(jìn)行提取、儲存、分析、使用等功能于一身的綜合性技術(shù)，只有利用這一技術(shù)對大數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，才能從中得到有效的、有價值的信息，否則，大數(shù)據(jù)也就僅僅是一個囊括了海量信息的數(shù)據(jù)庫而已。根據(jù)通說觀點(diǎn)，大數(shù)據(jù)具有5V特點(diǎn)：Volume、Velocity、Variety、Value、Veracity。[3]Volume指的是大數(shù)據(jù)是一個包含了某一領(lǐng)域幾乎所有信息的倉庫，只要是發(fā)生過或者存在過的信息，都可以從大數(shù)據(jù)庫中提取出來，這一特點(diǎn)很好地解決了信息來源的問題;Velocity指的是行政主體或社會主體從大數(shù)據(jù)庫中獲取信息的速度。行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中獲取信息以及處理信息的速度直接影響到其行政行為的現(xiàn)實(shí)成效，結(jié)合一個法諺——Justice delayed is justice denied （遲來的正義非正義）可以更好地理解這一特性;Variety指的是海量的信息在大數(shù)據(jù)中以多種多樣的形式予以存在，這里的多樣性既是指內(nèi)容上的多樣性，又是指信息儲存格式上的多樣性;Value指的是大數(shù)據(jù)中保存的信息大部分都是碎片化的，也就是所謂的低價值信息，而正確使用大數(shù)據(jù)技術(shù)就可以從低價值的、碎片化的信息中提取出有用的、高價值的信息;Veracity指的是大數(shù)據(jù)中的信息雖然都是碎片化的、雜亂無章的，但是這些信息絕對都是真實(shí)的，這就保證了從大數(shù)據(jù)中分析出來的結(jié)果具有真實(shí)性。以上五個特點(diǎn)均為大數(shù)據(jù)的物理屬性，而大數(shù)據(jù)除了物理屬性以外，還兼具社會屬性，如權(quán)力多中心、交互回應(yīng)性、網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)性、需求個性化等。[4]在關(guān)注大數(shù)據(jù)物理屬性的同時，也應(yīng)多關(guān)注其社會屬性。

（二）公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開現(xiàn)狀

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息是指與其執(zhí)法相關(guān)的所有信息，即公安機(jī)關(guān)代表國家行使公權(quán)力、維護(hù)社會治安過程中所產(chǎn)生的各種形式的信息。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開既可以被認(rèn)為是一種制度亦可被認(rèn)為是一種行為，但實(shí)質(zhì)都是將與公安執(zhí)法相關(guān)的信息予以公開。[5]公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)具有行政性、司法性兩大屬性。因此，在行使其權(quán)力過程中所產(chǎn)生的信息分為行政執(zhí)法信息與刑事執(zhí)法信息。當(dāng)前，對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的規(guī)制主要是依據(jù)《刑事訴訟法》《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）以及《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）等相關(guān)規(guī)范性文件。根據(jù)相關(guān)的規(guī)范性文件以及實(shí)踐中的具體操作，當(dāng)前予以公開的內(nèi)容只有公安行政執(zhí)法信息。

公安刑事執(zhí)法信息是否公開，是學(xué)術(shù)界爭議多年的問題。但在最高人民法院公布的《政府信息公開十大案例》中，奚明強(qiáng)訴中華人民共和國公安部一案，兩級法院均認(rèn)為案件涉及信息不屬于《條例》第二條的規(guī)定范圍，即判決奚明強(qiáng)敗訴。[6]該案的判決明確指出公安機(jī)關(guān)在行使刑事司法權(quán)和刑事偵查權(quán)過程中產(chǎn)生的信息屬于刑事執(zhí)法信息，同時將刑事執(zhí)法信息排除在執(zhí)法信息公開范圍之外。實(shí)踐中，對于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開范圍問題也同樣是這樣進(jìn)行操作的。但是對于這種說法，目前學(xué)界已有不同觀點(diǎn)，有學(xué)者撰文認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法信息也應(yīng)當(dāng)屬于政府信息，現(xiàn)在將其排除在外，實(shí)屬對《條例》的誤讀。[7]

（三）信息與數(shù)據(jù)的關(guān)系探討

目前鮮有公安機(jī)關(guān)執(zhí)法數(shù)據(jù)的提法，而其上位概念——政府?dāng)?shù)據(jù)則是一個較為成熟、普遍使用的概念。政府?dāng)?shù)據(jù)是指政府及其工作部門在行使職權(quán)、履行職責(zé)過程中所形成的數(shù)據(jù)。同時，我國部分地方政府通過政府規(guī)章或者地方性法規(guī)也嘗試對政府?dāng)?shù)據(jù)作出界定，如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)是指具有公權(quán)屬性的機(jī)關(guān)、團(tuán)體或組織在履行職責(zé)過程中采集和獲取或者通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等方式開展信息化建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。如此，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法數(shù)據(jù)亦可作相同的定義。關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法數(shù)據(jù)的規(guī)制，目前無直接法律法規(guī)加以規(guī)定，多是根據(jù)地方各省市的地方性法規(guī)、行政規(guī)章等對政府?dāng)?shù)據(jù)或政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享進(jìn)行規(guī)制，暫無全國統(tǒng)一的法律規(guī)定。

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息與執(zhí)法數(shù)據(jù)關(guān)系密切。首先，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息與執(zhí)法數(shù)據(jù)都具備“公”的屬性，就其性質(zhì)來看，均為公共財產(chǎn)或者是公共資源，且均是由履行法定所產(chǎn)生的信息或數(shù)據(jù);就其所有者來看，二者表面均為公安機(jī)關(guān)壟斷所有，但實(shí)質(zhì)屬全體公民共同所有，公民對此享有知情權(quán)。其次，數(shù)據(jù)和信息亦有不同。數(shù)據(jù)與信息之間的重要區(qū)別就在于數(shù)據(jù)不具備價值、沒有任何意義，但如果賦予特定的背景條件，數(shù)據(jù)就轉(zhuǎn)變成信息從而具備意義和價值。數(shù)據(jù)是對若干符號按照一定規(guī)則進(jìn)行組合、排序所生成的產(chǎn)物，且能表達(dá)其他事物的性質(zhì);信息是數(shù)據(jù)對其他事物的性質(zhì)一種反映形式，符號為數(shù)據(jù)的表現(xiàn)形式，兩者分別構(gòu)成數(shù)據(jù)的信息和物質(zhì)屬性;數(shù)據(jù)可以在相異的匹配系統(tǒng)之間轉(zhuǎn)化，從而促使信息的流通。[8]

筆者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)公開與共享是大勢所趨，但要伴隨著統(tǒng)一公開平臺的建構(gòu)，并需要法律制度的支持。在當(dāng)前法律體系尚未完備的情況下，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開是指依法公開經(jīng)過初步加工且具備一定價值的執(zhí)法數(shù)據(jù)集合。

二、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開現(xiàn)狀及問題

（一）公開現(xiàn)狀

筆者以上海市公安局信息公開為例，從主動公開和依申請公開兩個角度進(jìn)行分析，以期盡可能全面地概括出公安機(jī)關(guān)信息公開的現(xiàn)狀。

⒈主動公開。近年來，上海市公安局為了加強(qiáng)警察執(zhí)法規(guī)范化，打造陽光政府，避免發(fā)生“燈下黑”的現(xiàn)象，在警務(wù)信息公開工作中投入大量的警力、物力。筆者整理了上海市公安局2007年—2017年的政府信息公開年報中的相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)信息公開中主動公開的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)了100%的電子化。公開的主要內(nèi)容有：涉及公民人身、財產(chǎn)安全的治安信息;涉及行政許可、行政處罰的行政行為;涉及公共管理的道路交通、治安、出入境、消防、人口管理等信息;警方提示及便民服務(wù)等信息。

上圖為2007年—2017年上海市公安局主動公開的信息數(shù)量，從圖表中可以看出，主動公開的信息數(shù)量基本上是呈整體上升的趨勢，這主要?dú)w于以下幾個方面的原因，第一，在大數(shù)據(jù)時代，由于信息科技地不斷革新，促使社會信息的電子化程度進(jìn)一步加深，尤其是公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中產(chǎn)生的信息日益加劇，因此需要主動公開的信息也隨之增加。第二，為了建設(shè)好法治政府、陽光政府，充分、切實(shí)地保障公民的知情權(quán)，因此主管部門需要把信息公開的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。第三，黨和國家在不斷加大反腐力度的過程中，公民的監(jiān)督是必不可少的。確保公民監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本條件就是信息公開與透明，因此政府部門主動公開信息也是對黨和國家反腐和打黑除惡行動的積極響應(yīng)。同時，隨著政府部門法治建設(shè)地不斷完善，政府信息公開和接受公眾監(jiān)督也成為政府工作的重心之一。

⒉依申請公開。

上圖為2007年—2017年上海市公安局依申請公開的信息數(shù)量，從圖表中可以看出，依申請公開的信息數(shù)量在2008年有明顯的增加， 這一現(xiàn)象與《條例》的出臺有必然的聯(lián)系。2010年—2015年間，依申請公開基本上趨于穩(wěn)定，上升和下降的幅度并不明顯。但是，依申請公開的信息數(shù)量在2016年和2017年明顯增加，尤其是在2017年，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因有很多：第一，在2016年—2017年間，信息技術(shù)的發(fā)展可謂是空前的，帶來的結(jié)果是社會中的信息呈現(xiàn)爆炸式增長。同樣，公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中也產(chǎn)生著海量的信息，其中必然存在沒有主動公開而公民恰好需要的信息。第二，在2016—2017年間，公民的權(quán)利意識有了質(zhì)的提升，知情權(quán)和參與權(quán)這些以往被忽略的權(quán)利逐漸回到公民視野當(dāng)中，為保障這些權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，政府信息的公開是關(guān)鍵一環(huán)。第三，近兩年來，全國范圍內(nèi)的反腐倡廉行動取得巨大成就，離不開公民積極的參與，然而，公民參與反腐行動的途徑，絕大部分是通過行使監(jiān)督權(quán)。其中，公民申請政府信息公開即是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的堅(jiān)實(shí)后盾。

⒊依申請公開的處理結(jié)果。

上圖為上海市公安局2017年申請信息公開的處理結(jié)果，從圖中可以清晰地看出2017年上海市公安局申請信息公開的處理結(jié)果，以及各處理方式所占的比重。根據(jù)2017年上海市公安局政府信息公開工作年度報告，詳細(xì)數(shù)據(jù)如下：

2017年，上海市公安局對信息公開申請作出答復(fù)的共計2306件（包括2016年順延到2017年的申請）。其中，“已主動公開”52件，占總數(shù)的2.25%;“同意公開”508件，占總數(shù)的22.03%;“同意部分公開”12件，占總數(shù)的0.52%;“不同意公開”167件，占總數(shù)的7.24%;“不屬于本行政機(jī)關(guān)公開”116件，占總數(shù)的5.03%;“申請信息不存在”395件，占總數(shù)的17.13%;“告知作出更改補(bǔ)充”399件，占總數(shù)的17.30%;“需要其他途徑辦理”657件，占總數(shù)的28.49%。

上圖為上海市公安局2016年申請信息公開的處理結(jié)果，從圖中可以清晰地看出2016年上海市公安局申請信息公開的處理結(jié)果，以及各處理方式所占的比重。根據(jù)2016年上海市公安局政府信息公開工作年度報告，詳細(xì)數(shù)據(jù)如下：

2016年，上海市公安局對信息公開申請作出答復(fù)的共計1275件（包括2015年順延到2016年的申請）。其中，“已主動公開”46件，占總數(shù)的3.61%;“同意公開”399件，占總數(shù)的31.29%;“同意部分公開”20件，占總數(shù)的1.57%;“不同意公開”138件，占總數(shù)的10.82%;“不屬于本行政機(jī)關(guān)公開”61件，占總數(shù)的4.78%;“申請信息不存在”219件，占總數(shù)的17.18%;“告知作出更改補(bǔ)充”339件，占總數(shù)的26.59%;“需要其他途徑辦理”53件，占總數(shù)的4.16%。

上圖為上海市公安局2015年申請信息公開的處理結(jié)果，從圖中可以清晰地看出2015年上海市公安局申請信息公開的處理結(jié)果以及各處理方式所占的比重。根據(jù)2015年上海市公安局政府信息公開工作年度報告，詳細(xì)數(shù)據(jù)如下：

2015年，上海市公安局對信息公開申請作出答復(fù)的共計865件（包括2014年順延到2015年的申請）。其中，“已主動公開”54件，占總數(shù)的6.24%;“同意公開”261件，占總數(shù)的30.17%;“同意部分公開”13件，占總數(shù)的1.50%;“不同意公開”121件，占總數(shù)的13.99%;“不屬于本行政機(jī)關(guān)公開”81件，占總數(shù)的9.36%;“申請信息不存在”127件，占總數(shù)的14.68%;“告知作出更改補(bǔ)充”172件，占總數(shù)的19.88%;“需要其他途徑辦理”36件，占總數(shù)的4.16%。

通過數(shù)據(jù)與圖表相結(jié)合的方式，對2015年、2016年和2017年的上海市公安局政府信息公開工作年度報告進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)以下幾個方面的變化：“屬于已主動公開范圍”的信息占總申請信息公開的比重從2015年至2017年是呈下降的趨勢，這一現(xiàn)象反映出公民的法治素養(yǎng)在不斷提升，對于主動公開與需要申請公開的信息有了更為清晰的認(rèn)識，已經(jīng)主動公開依然提出申請的現(xiàn)象逐漸減少;“同意公開”的信息占總申請信息公開的比重從2015年至2017年呈現(xiàn)出先穩(wěn)定后下降，這一現(xiàn)象表明上海市公安局認(rèn)為依照公民申請而應(yīng)當(dāng)公開的信息逐漸減少。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因可能是公安機(jī)關(guān)認(rèn)為公民在濫用申請信息公開的權(quán)利，或者確實(shí)存在有些公民以申請信息公開的方式來實(shí)現(xiàn)其非法目的，因此，大部分申請沒有被同意?！安煌夤_”的信息占總申請信息公開的比重從2015年至2017年呈現(xiàn)出持續(xù)下降的態(tài)勢，這一現(xiàn)象表明上海市公安局對公民申請信息公開直接回絕的情況逐年減少。“告知通知其他途徑辦理”的信息占總申請信息公開的比重2015年和2016年相持平，2017年在上年度的基礎(chǔ)上增加了近6倍。此番變化的出現(xiàn)絕非巧合，應(yīng)當(dāng)是多種因素綜合導(dǎo)致的，本文對此不再探究。

（二）實(shí)踐難題

筆者通過調(diào)研走訪、數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開存在以下難題：

⒈公開和不公開的界限不清。雖然《條例》中設(shè)定了“兩秘密一隱私”的例外，同時設(shè)定“三安全一穩(wěn)定”的高壓線，但因規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏細(xì)致操作規(guī)范，導(dǎo)致在實(shí)踐中“公開為常態(tài)、不公開為例外”沒有得到貫徹落實(shí)。

⒉過程性信息公開不足。過程性信息的公開與否，是困擾實(shí)務(wù)工作者的另一難題。實(shí)踐中，申請此類信息公開的人不在少數(shù)。尤其近年來，國務(wù)院在一系列文件中不斷強(qiáng)調(diào)重大決策需要有公眾參與，這就涉及到過程性信息是否要公開的問題。目前來看，是不予公開的，如110接處警信息就不予公開。如此規(guī)定是否合理，值得研究。

⒊內(nèi)部管理信息公開不足。內(nèi)部管理信息同樣是困擾實(shí)務(wù)工作者的一個重大問題。如在“王書麗上訴北京市公安局海淀分局信息公開一案”[（2016）京01行終774號]中，王書麗申請公開海淀分局啟用公章的時間和收繳公章的時間及公章式樣，海淀分局認(rèn)為該信息是內(nèi)部管理信息，不屬于應(yīng)當(dāng)公開的范圍，故作出《非政府信息告知書》，一審法院與二審法院均對此表示認(rèn)可，認(rèn)為該信息屬于內(nèi)部管理信息。但在《條例》及相關(guān)規(guī)定中，關(guān)于內(nèi)部管理信息并無明確規(guī)定。

⒋主動公開有弱化趨勢。主動公開主要是關(guān)于職權(quán)清單的設(shè)置。如北京市公安局警務(wù)公開一欄中，列有政府信息一欄，內(nèi)有機(jī)構(gòu)職能、法規(guī)文件、行政職責(zé)、業(yè)務(wù)動態(tài)等內(nèi)容的主動公開，公開內(nèi)容豐富全面，但是與公眾需求不匹配。據(jù)實(shí)務(wù)工作者反映，公眾只關(guān)心緊密關(guān)系其切身實(shí)在利益的具體問題，如涉及拆遷的政策與賠償、行政處罰是否合理、報警的警情是否得到妥善處理等，而對于社會治理、公安治理并不感興趣，主動公開越來越趨于形式，其作用有弱化趨勢。

⒌“特殊需要”與申請權(quán)濫用。按照《條例》第十三條，社會主體可依法申請信息公開。但該條規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏對依申請公開的目的審查，造成了現(xiàn)實(shí)中信息公開的權(quán)利異化。此外，實(shí)務(wù)中關(guān)于“生產(chǎn)、生活、科研需要”的認(rèn)定不夠清晰。據(jù)實(shí)務(wù)工作者反映，《條例》施行之后僅有個別申請是因?yàn)榭蒲行枰?/p>

⒍重大敏感事件的警務(wù)信息公開不足。如上所述，盡管目前主動公開的信息量已有較大提升，但是仍存在“不合民眾胃口”“民眾關(guān)心的重大案事件未及時公開”等現(xiàn)象。特別是隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，信息公開的不及時、不準(zhǔn)確、不完整都能掀起輿論波瀾，如2016年的雷某嫖娼致死案件，因?yàn)樾畔⒐_不及時，案件發(fā)生后，微博、微信朋友圈眾說紛紜，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)處于被動地位，執(zhí)法權(quán)威遭受質(zhì)疑。

⒎立法目的沒有實(shí)現(xiàn)。《條例》和《規(guī)定》均是為了保障公眾的知情權(quán)，使之更好地行使監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而打造透明政府、廉潔政府，加快完善社會治理體系，促進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化、透明化，最終更好地維護(hù)公民合法權(quán)益以及公共利益。但在現(xiàn)階段，公眾最關(guān)注的還是自身利益，如拆遷、戶口管理、消防管理等方面的問題。社會公眾法治素養(yǎng)還未達(dá)到積極參與社會管理、主動監(jiān)督政府及公安機(jī)關(guān)等行使職權(quán)的層面。種種原因?qū)е铝⒎ǖ淖畛跄康臎]有實(shí)現(xiàn)。

三、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的立法構(gòu)成及基本原則

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息對外公開的范圍主要包括：一般行政執(zhí)法信息公開如交通執(zhí)法、消防安全執(zhí)法、網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法，治安管理處罰執(zhí)法信息公開等?！稐l例》和《規(guī)定》關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的內(nèi)容實(shí)際上是對《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《警察法》）有關(guān)內(nèi)容的細(xì)化與補(bǔ)充，執(zhí)法信息的公開與否也主要以這三個文件為依據(jù)和參考。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息不予公開的規(guī)定主要涉及到《條例》第八條，“三安全一穩(wěn)定”就是對這條規(guī)定的精確概括，這也是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息對外公開的一條紅線，需要公開的執(zhí)法信息一旦觸及該條款，將不予公開。執(zhí)法信息公開還涉及到《條例》第十四條，這兩條結(jié)合起來，就構(gòu)成了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息不予公開的基礎(chǔ)性框架，為國家、公共、個人利益及隱私設(shè)定了最基本的保障。信息公開對于公民知情權(quán)、參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使固然重要，但在信息公開的過程中應(yīng)時刻注意不能為了公開而公開，如果信息公開侵害到其他的利益時，必須兼顧到各方利益，適用比例原則進(jìn)行權(quán)衡。

（一）立法構(gòu)成

當(dāng)前關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的依據(jù)主要有：憲法、法律、行政法規(guī)、部分規(guī)章等。

⒈憲法。憲法作為母法，其對社會制度以及各種法律關(guān)系都是在宏觀上進(jìn)行調(diào)整的。關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的相關(guān)問題，憲法自然不會對其進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)定。知情權(quán)作為基本人權(quán)，是可以找到憲法依據(jù)的。同時，公民知情權(quán)又是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的邏輯起點(diǎn)，基于這一點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開也就間接地從憲法中找到了依據(jù)。保障這一憲法性權(quán)利的基本前提條件，就是信息公開或者說信息可以被公民獲知，為了滿足這一條件，政府及其職能部門應(yīng)盡快落實(shí)和完善相關(guān)制度。

⒉法律。在世界范圍內(nèi)，雖然各國的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展各不相同，但對于信息公開的需求卻殊途同歸，為了規(guī)范政府信息公開而制定法律的國家不在少數(shù)，如日本的《行政機(jī)關(guān)信息公開法》、印度的《信息權(quán)利法》、韓國的《關(guān)于公共機(jī)關(guān)信息公開的法律》、泰國的《官方信息法》、美國的《信息自由法》等。[9]在我國的法律體系中，并沒有針對信息公開專門制定法律，只是散見于其他法律規(guī)范中，如《中華人民共和國保守國家秘密法》《警察法》等。

⒊行政法規(guī)。行政法規(guī)是指由國務(wù)院制定并發(fā)布并由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的規(guī)范性法律文件。對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的行政法規(guī)即是《條例》?！稐l例》的頒布實(shí)施主要是為建設(shè)法治政府、“陽光政府”保駕護(hù)航，其針對政府信息透明化架構(gòu)作了較為詳細(xì)的規(guī)定。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動中行使的權(quán)利，具有行政屬性，因此，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開亦應(yīng)按照《條例》的規(guī)定進(jìn)行，且《條例》對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的是較為詳細(xì)的規(guī)制，而不是概括式的指導(dǎo)。

⒋規(guī)章。規(guī)章是由國務(wù)院組成部門以及省級政府制定的行政性規(guī)范文件，對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開具有規(guī)定的規(guī)章，主要是公安部規(guī)章和地方政府規(guī)章兩種。其中，《規(guī)定》對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開具有直接規(guī)范作用以及現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

（二）基本原則

法律原則是法律的基礎(chǔ)性真理、原理，對一定的法律活動具有指導(dǎo)性的作用。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的原則同樣遵循這一規(guī)律，對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開活動具有指引和規(guī)范的作用，較之那些關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的具體規(guī)范，原則更具彈性，適用性更強(qiáng)。

⒈依法公開原則。依法公開原則亦稱法定公開原則，是對依法行政原則的進(jìn)一步延伸與踐行。當(dāng)前，隨著公民法治意識的覺醒，建設(shè)法治中國、依法行政的呼聲愈發(fā)高漲。尤其是黨的十九大以來，建設(shè)法治國家成為國家與社會的共同目標(biāo)，依法行政也成為建設(shè)法治政府的必然要求。因此，公安機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、履行職責(zé)亦成為建設(shè)法治政府的應(yīng)有之意。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息是否依法公開，公開程度是否符合標(biāo)準(zhǔn)，已成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。

⒉公開為常態(tài)，不公開為例外。公開為常態(tài)這一主張所依據(jù)的理論是行政公開原則。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開是其履行職責(zé)的具體表現(xiàn)，相較之其他政府部門，這一機(jī)構(gòu)具有特殊性，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開是否依法進(jìn)行以及是否可以滿足公民對信息獲取的需求，成為塑造陽光政府的重要一環(huán)。在當(dāng)前公平、公正、民主、法治的時代背景下，依據(jù)公開為常態(tài)，不公開為例外，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息應(yīng)對公眾在最大范圍內(nèi)予以公開，以滿足公眾的信息需求，確保其參政、議政以及監(jiān)督的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。因此，除了法律、法規(guī)的特別規(guī)定，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息應(yīng)對社會全部予以公開。

⒊及時準(zhǔn)確原則。及時準(zhǔn)確原則是指公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開應(yīng)注意時效性、準(zhǔn)確性。及時性是與行政法中高效原則有相通之處的，該特點(diǎn)可以成功預(yù)防公安機(jī)關(guān)的懶政與不作為。準(zhǔn)確性是這一原則的核心部分，若公開的信息有失準(zhǔn)確則會違背行政法上的公正原則。對于公正與效率的取舍問題，實(shí)踐已經(jīng)證明，在確保信息公開的公正性之前，去盲目追求效率是無意義的。因此，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開應(yīng)在確保準(zhǔn)確性的前提下，盡可能地滿足及時性。

四、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的具體解決路徑

（一）設(shè)立信息公開工作小組

設(shè)立公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開工作小組，可以參照英國的“信息專員”制度對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息的公開與保密進(jìn)行審查，確保信息公開符合法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定。[10]該機(jī)構(gòu)設(shè)立之后，最大的優(yōu)勢在于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開工作可以由專人負(fù)責(zé)，責(zé)任落實(shí)到人，在提高工作效率的同時亦可避免信息的重復(fù)收集以及信息的泄露。該機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于公安機(jī)關(guān)，且組成人員應(yīng)當(dāng)由政府直接委任并與負(fù)責(zé)政府信息公開的相關(guān)部門相對接，工作情況與問題應(yīng)當(dāng)及時向其對接部門匯報。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開存在的最大問題是信息的分類不清晰，對信息是否屬于應(yīng)當(dāng)公開的范圍沒有確切的認(rèn)定，這主要?dú)w因于信息工作人員專業(yè)素養(yǎng)不夠。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開工作長期以來沒有專門的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而是由指揮中心等一些非專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，因此，對于執(zhí)法信息產(chǎn)生、收集、認(rèn)定、處理以及公開都沒有科學(xué)系統(tǒng)的方案。處于大數(shù)據(jù)時代的公安機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)明白信息公開的重要性，這是“陽光政府”建設(shè)的基石，也是屬于社會公眾的寶貴資源。

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開小組的主要工作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中產(chǎn)生的信息進(jìn)行收集、處理、分類、鑒別、儲存以及公開，這就要求該機(jī)構(gòu)的工作人員應(yīng)當(dāng)是具有專業(yè)的法律素養(yǎng)以及數(shù)據(jù)處理能力，將收集來的信息處理之后依據(jù)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件向社會予以公開。該機(jī)構(gòu)對外進(jìn)行信息公開時，應(yīng)以公安機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行。若行政相對人認(rèn)為公開的信息侵犯其合法權(quán)利，則以公安機(jī)關(guān)作為被告提起行政訴訟。信息公開小組的負(fù)責(zé)人因其具有信息公開的專業(yè)知識以及其對信息公開的直接參與，故應(yīng)代表公安機(jī)關(guān)參與訴訟，這樣更有利于案件的查清。大數(shù)據(jù)時代，隨著信息技術(shù)的發(fā)展與成熟，信息傳輸更加方便與快捷，這使得檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的監(jiān)督成本大幅下降，監(jiān)督范圍更加全面。檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督的主體，既可對公安機(jī)關(guān)的門戶網(wǎng)站進(jìn)行審查，也可通過互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程參與執(zhí)法信息公開小組的工作。

（二）建立大數(shù)據(jù)云平臺

公安機(jī)關(guān)在多年的執(zhí)法活動中收集和儲存了大量的數(shù)據(jù)，建立公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息大數(shù)據(jù)云平臺主要是用于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息的儲存、分析、處理以及研判等。[11]具體而言，首先，將這些數(shù)據(jù)通過一定的技術(shù)手段進(jìn)行處理與分析之后，提取出與目前執(zhí)法活動相同或相似的執(zhí)法案例，按照現(xiàn)行法律、法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行審查，判定其中哪些予以公開，哪些不予公開。其次，將以往行政訴訟中關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開的案例予以整合，基于這些數(shù)據(jù)建立大數(shù)據(jù)云平臺。該平臺主要應(yīng)用于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息的公示，以及對目前執(zhí)法活動產(chǎn)生的信息進(jìn)行研判。當(dāng)全國公安機(jī)關(guān)將其所提取的數(shù)據(jù)都輸入該系統(tǒng)，系統(tǒng)對海量的信息分析之后，會形成一個全國性的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開研判平臺。各地公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中可以此平臺為基礎(chǔ)，進(jìn)行科學(xué)、高效的執(zhí)法信息公開工作，并將工作效果提供給相關(guān)部門以作參考。該平臺最大的優(yōu)勢在于高效決策、節(jié)約行政成本與信息存儲成本、避免執(zhí)法信息公開決策的前后矛盾以及保障社會主體平等的信息獲取權(quán)。

（三）主動回應(yīng)涉警輿情與重大敏感事件

大數(shù)據(jù)時代，微信、微博以及各大直播平臺成為輿論傳播的新途徑。[12]公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，其在執(zhí)法活動中產(chǎn)生的信息更受公眾的關(guān)注。涉警輿情是指公眾在網(wǎng)絡(luò)上對與警察有關(guān)的事件所作出的評論。[13]公安機(jī)關(guān)對社會輿情的處理是否得當(dāng)會直接影響其在公眾心目中的權(quán)威形象。目前，各地公安機(jī)關(guān)針對輿情采取了相應(yīng)的措施，設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，且安排有專門的新聞發(fā)言人，由此可以看出各地公安機(jī)關(guān)對輿情的重視程度。然而，由于信息體量龐大、傳播速度極快，質(zhì)量參差不齊，其中難免會摻雜一些誤導(dǎo)公眾的信息，且有不法分子利用網(wǎng)絡(luò)故意夸大某一案情事實(shí)，詆毀公安機(jī)關(guān)的公正執(zhí)法。對此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)把公安機(jī)關(guān)輿論引導(dǎo)的實(shí)質(zhì)確定為提升公信力的現(xiàn)實(shí)必要性，[14]主張公安機(jī)關(guān)在輿情引導(dǎo)的過程中要處理好“說”與“做”的關(guān)系，把行動放到第一位，執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法為民是平復(fù)輿論的關(guān)鍵所在，長期的言行一致方可樹立社會公信力。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)中設(shè)立社會輿論“引導(dǎo)員”，對于社會輿論主動出擊，及時公布官方信息，刪除所謂的“小道消息”，以此來避免輿論可能引發(fā)的不良社會反應(yīng)。佛山市公安機(jī)關(guān)早在2009年就有相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對于社會重大敏感事件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)比處理社會輿情更加嚴(yán)謹(jǐn)、高效，盡快公布官方信息。公安機(jī)關(guān)主動公開該類信息，往往會比依申請公開更具說服力，且更容易塑造其權(quán)威形象。

（四）完善相關(guān)立法

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開中出現(xiàn)的內(nèi)部信息公開問題、過程性信息公開問題、刑事執(zhí)法信息公開問題，其產(chǎn)生的原因往往在于制定的法律、法規(guī)與實(shí)踐沒有得到很好的結(jié)合，以及對法律、法規(guī)產(chǎn)生了誤讀。有學(xué)者認(rèn)為：“《條例》會被誤讀，是因?yàn)椤稐l例》對于免予公開的例外規(guī)定不夠周延，本身無法滿足現(xiàn)實(shí)的需要”。[15]換言之，《條例》在實(shí)踐中沒有被很好的貫徹落實(shí)很大原因在于其本身的漏洞。擁有完備的法律規(guī)范是合法、合理行政的前提條件，若想解決公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開中存在的現(xiàn)實(shí)問題，既要對有漏洞的法規(guī)進(jìn)行修訂，又要提高執(zhí)法者的法律素養(yǎng)，二者缺一不可。此外，修法中還應(yīng)考慮在最大限度公開公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息的同時，盡可能地保護(hù)個人隱私與商業(yè)秘密，相較之國家秘密，這二者處于弱勢地位。[16]目前，公安機(jī)關(guān)信息公開主要依據(jù)《條例》與《規(guī)定》。《規(guī)定》已于2018年8月23日完成修改并發(fā)布，2018年12月1日正式實(shí)施，《條例》作為其上位法也應(yīng)盡快進(jìn)行修訂。

筆者認(rèn)為，制定或修改相關(guān)的法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前的社會現(xiàn)狀，使執(zhí)法者在實(shí)踐中可以更好地適用，以此來規(guī)范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息的公開。具體而言：第一，大數(shù)據(jù)時代，信息公開的方式已經(jīng)不能再以傳統(tǒng)手段進(jìn)行，需要從立法層面推動公安機(jī)關(guān)信息公開方式的革新。第二，對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修訂時應(yīng)充分考慮制定該規(guī)范的立法原意，始終顧及公民的知情權(quán)，以公開為原則，不公開為例外作為基本修訂方向。第三，由于公安執(zhí)法信息在實(shí)踐中過于詳細(xì)、復(fù)雜，可以先對歷年來爭論較大的幾類信息公開問題進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定，以便解決理論界長期以來的爭論以及實(shí)踐中相關(guān)規(guī)定無法適用的問題。對于未來可能發(fā)生爭論的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息公開問題進(jìn)行概括式的規(guī)定，以便之后在實(shí)踐中靈活應(yīng)用，以詳盡與概括相結(jié)合的方式進(jìn)行修訂是一個較好的選擇。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）