民政部門(mén)的監(jiān)護(hù)職責(zé)

張生杰

摘 要：在改革開(kāi)放的推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，家庭關(guān)系也隨之改變，家庭不穩(wěn)定因素增多。隨著家庭關(guān)系日益淡化，未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中涌現(xiàn)。受傳統(tǒng)“家長(zhǎng)權(quán)”觀念的影響，一些落后地區(qū)父母仍將孩子視為“私產(chǎn)”，監(jiān)護(hù)人侵害未成年人事件時(shí)有發(fā)生，再加上對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)還停留家本位的監(jiān)護(hù)理念，沒(méi)有強(qiáng)有力的法律保障，國(guó)家干預(yù)家庭內(nèi)部的監(jiān)護(hù)難以實(shí)現(xiàn)。國(guó)家尤其是行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在未成年人監(jiān)護(hù)中扮演好角色。

關(guān)鍵詞：民政部門(mén)；國(guó)家監(jiān)護(hù)；撤銷程序

近年來(lái)一系列惡性案件頻發(fā)，引起了許多相關(guān)部門(mén)的重視。從2014年開(kāi)始，民政部門(mén)在全國(guó)設(shè)立203個(gè)未成年人保護(hù)試點(diǎn)地區(qū)，依托居委會(huì)、村委會(huì)、社區(qū)等基層組織，對(duì)困境未成年人實(shí)施緊急保護(hù)或監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)移，幫助未成年人擺脫監(jiān)護(hù)困境。在社會(huì)各界的廣泛呼吁下，《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》正式實(shí)施，意見(jiàn)對(duì)侵害未成年人權(quán)益問(wèn)題予以了較為詳細(xì)的規(guī)定，2016年3月1日正式實(shí)施的《反家庭暴力法》也表明了國(guó)家將致力于禁止任何形式的家庭暴力，這是對(duì)弱勢(shì)家庭成員的保護(hù)，也強(qiáng)化了對(duì)未成年人的特殊保護(hù)。2017年通過(guò)的《民法總則》明確了民政部門(mén)在未成年人監(jiān)護(hù)空缺或失職時(shí)的監(jiān)護(hù)責(zé)任。

通過(guò)對(duì)我國(guó)諸多社會(huì)現(xiàn)象以及對(duì)現(xiàn)行法律條文的分析，我門(mén)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到國(guó)家在保護(hù)未成年人方面的責(zé)任和不足。筆者認(rèn)為，我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度不足的根源問(wèn)題在于民政部門(mén)的監(jiān)護(hù)職責(zé)規(guī)定模糊，未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)得不到落實(shí)。因此，我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，尤其是民政部門(mén)監(jiān)護(hù)職責(zé)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題研究具有重要意義。

一、未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中民政部門(mén)負(fù)有主導(dǎo)責(zé)任的依據(jù)

民政部門(mén)主導(dǎo)國(guó)家監(jiān)護(hù)，就是要求民政部門(mén)充當(dāng)監(jiān)護(hù)的監(jiān)督人以及在無(wú)適當(dāng)監(jiān)護(hù)人時(shí)承擔(dān)最終監(jiān)護(hù)責(zé)任。國(guó)外國(guó)家監(jiān)護(hù)參與主體包括有法院、國(guó)家立法機(jī)關(guān)、狹義上的政府，而我國(guó)民政部門(mén)承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任有深厚的法律土壤。政府有保障公民權(quán)益的職能，同樣，政府應(yīng)當(dāng)保障未成年人利益。我國(guó)國(guó)情和法律現(xiàn)實(shí)決定了民政部門(mén)的主導(dǎo)責(zé)任。

第一，無(wú)論是我國(guó)的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)，還是從現(xiàn)代政府職能要求來(lái)看，政府都應(yīng)當(dāng)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中承擔(dān)主要責(zé)任。我國(guó)政府由人民代表選出，秉著為人民服務(wù)的宗旨執(zhí)行各項(xiàng)公共事務(wù)。現(xiàn)代責(zé)任政府要求國(guó)家依法合理干涉社會(huì)生活的方方面面，為社會(huì)成員提供就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老金、住房等基本公共服務(wù)。在這種背景下，政府必然對(duì)未成年人進(jìn)行特殊保護(hù)，提供其生活所必需的基本福利設(shè)施、福利津貼和社會(huì)服務(wù)。

第二，國(guó)家監(jiān)護(hù)具有公益性，它關(guān)乎到社會(huì)和國(guó)家的發(fā)展，不再是簡(jiǎn)單的“家務(wù)事”這一特征決定了我國(guó)政府必須承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。在監(jiān)護(hù)制度研究中，監(jiān)護(hù)一直作為民法中的一個(gè)小問(wèn)題，一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家監(jiān)護(hù)屬于民法范疇。但是筆者認(rèn)為，監(jiān)護(hù)制度雖然規(guī)定在民法之中，但一個(gè)完整成熟的監(jiān)護(hù)制度更像是一種行政救助行為，法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)特定職權(quán)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序，幫助未成年人脫離困境，它不是簡(jiǎn)單的父母子女之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而更像是政府依法律授予的職權(quán)對(duì)需要救助和幫扶的行政相對(duì)人實(shí)施救助的行為。

第三，在我國(guó)眾多政府部門(mén)中，民政部門(mén)是政府主管社會(huì)行政事務(wù)的職能部門(mén)，如果它承擔(dān)監(jiān)護(hù)事宜，更有利于維護(hù)未成年人權(quán)益，民政部門(mén)有承擔(dān)國(guó)家監(jiān)護(hù)具體事宜的立法傳統(tǒng)和實(shí)踐基礎(chǔ)，相對(duì)而言更適合履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。從立法上看，《未成年人保護(hù)法》、《反家庭暴力法》等一系列法律都零散的規(guī)定了民政部門(mén)在國(guó)家監(jiān)護(hù)中的職責(zé)，最新出臺(tái)的《民法通則》規(guī)定更加全面、系統(tǒng)。從實(shí)踐上看，經(jīng)過(guò)不斷地探索，基本確立了民政部門(mén)在國(guó)家監(jiān)護(hù)中的主導(dǎo)地位。因此，民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)負(fù)有主導(dǎo)責(zé)任。

二、民政部門(mén)在未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)中的責(zé)任

（一）國(guó)家監(jiān)護(hù)的主體

第一，在民政部門(mén)內(nèi)設(shè)置主管未成年人事務(wù)的有權(quán)機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，為了應(yīng)對(duì)繁雜的監(jiān)護(hù)事務(wù)，可以考慮民政部門(mén)的系統(tǒng)中設(shè)置 “青少年事務(wù)局”，行使監(jiān)護(hù)具體事宜，保障未成年人受到義務(wù)教育、落實(shí)戶籍問(wèn)題、解決基本醫(yī)療。當(dāng)發(fā)現(xiàn)未成年人合法權(quán)益受到不法侵害時(shí)，事務(wù)局有權(quán)要求監(jiān)護(hù)人到場(chǎng)說(shuō)明原因，提出督促建議、在監(jiān)護(hù)中應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題，如果未成年人監(jiān)護(hù)人仍不改變監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀，青少年事務(wù)局可以代表民政部門(mén)向人民法院提起訴訟。

第二，由民政部門(mén)設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，建立有效的監(jiān)護(hù)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人范圍過(guò)于狹窄，不利于形成統(tǒng)一的從上而下的社會(huì)管控力量，實(shí)踐中以組織監(jiān)督為主，作用有限。民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)廣泛發(fā)動(dòng)各個(gè)組織和個(gè)人，參與對(duì)監(jiān)護(hù)的監(jiān)督。針對(duì)醫(yī)生、護(hù)士、老師、社區(qū)工作人員這一類最早可能發(fā)現(xiàn)困境未成年人的群體，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其強(qiáng)制舉報(bào)的職責(zé)，對(duì)于知情不報(bào)的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任。

第三，充分調(diào)動(dòng)和規(guī)制民間資源。我們的國(guó)家監(jiān)護(hù)具有壟斷性，所有的收養(yǎng)、寄養(yǎng)、撫養(yǎng)，我國(guó)規(guī)定只有國(guó)家可以從事，民間的收養(yǎng)、寄養(yǎng)都不允許。但我國(guó)社會(huì)保障制度尚不成熟，各地地區(qū)發(fā)展不平衡，社會(huì)資源分配不均，有的地區(qū)受制于經(jīng)濟(jì)、交通、公民法律意識(shí)文化程度等因素，公權(quán)力難以滲透，這時(shí)就需要借助社會(huì)組織的參與。一些社會(huì)組織，如志愿者組織、新聞媒體等，他們不需要國(guó)家財(cái)政的支持，在公權(quán)力的作用薄弱之處發(fā)揮最大作用，國(guó)家應(yīng)該充分發(fā)展并利用好社會(huì)組織的作用。

（二）國(guó)家監(jiān)護(hù)的對(duì)象

針對(duì)不同類型的遇困未成年人應(yīng)當(dāng)有與其相適應(yīng)的監(jiān)護(hù)模式。一般的孤殘兒童由各地政府所轄的兒童福利院監(jiān)護(hù)，為了更有利于困境兒童成長(zhǎng)，福利院會(huì)把部分符合條件的未成年人委托給家庭寄養(yǎng)，但監(jiān)護(hù)關(guān)系不變，仍然由政府支付費(fèi)用。對(duì)于的服刑人員的未成年人子女，在無(wú)其他監(jiān)護(hù)人時(shí)，可以將服刑人員的未成年子女納入國(guó)家監(jiān)護(hù)范圍，由民政部門(mén)臨時(shí)監(jiān)護(hù)。對(duì)于農(nóng)村留守兒童，父母一般委托給親屬監(jiān)護(hù)，但一般情況下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件落后，家庭不寬裕的親屬往往無(wú)力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。政府可以委托寄宿學(xué)校承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督的責(zé)任，監(jiān)督未成年人親屬的監(jiān)護(hù)行為。

三、民政部門(mén)實(shí)現(xiàn)履職

（一）啟動(dòng)監(jiān)護(hù)人撤銷程序

《民法總則》第36條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人撤銷程序。這里存在一個(gè)現(xiàn)實(shí)悖論，三十四條第一款第一項(xiàng)“嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人身心健康”以及第二項(xiàng)中“怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”的情形只有原則性規(guī)定，監(jiān)護(hù)侵害行為范圍有限，標(biāo)準(zhǔn)寬泛模糊。具體情況有待法律解釋或其它實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，明確量化標(biāo)準(zhǔn)，提高在司法實(shí)踐中的操作性。如何判斷盡到監(jiān)護(hù)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)成為法院裁判的一個(gè)難點(diǎn)。親權(quán)在監(jiān)護(hù)中具有優(yōu)勢(shì)地位，現(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)以家庭監(jiān)護(hù)為本位，政府監(jiān)護(hù)為兜底。民政部門(mén)也要以督促親權(quán)監(jiān)護(hù)為主，代位監(jiān)護(hù)為輔，防止一些親權(quán)監(jiān)護(hù)人為了逃避責(zé)任故意不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

（二）制定未成年人監(jiān)護(hù)法律法規(guī)

第一，盡管《總則》中關(guān)于對(duì)監(jiān)護(hù)人資格撤銷程序程序、臨時(shí)監(jiān)護(hù)人等內(nèi)容作出了相應(yīng)規(guī)定，但筆者認(rèn)為相對(duì)于復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)狀而言，其內(nèi)容仍顯籠統(tǒng)、抽象，背離了法律規(guī)范的明確性、具體性的要求。比如什么條件下屬于“實(shí)施嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人身心健康行為”，哪些情況屬于“怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”。這些問(wèn)題給制度運(yùn)行上帶來(lái)了諸多不確定因素，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)細(xì)則明確相關(guān)規(guī)定。

第二，我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的規(guī)定多為倡導(dǎo)性規(guī)定，由于主體多元，分工不明，這種規(guī)定僅僅是寄希望于有關(guān)人員或者有關(guān)單位的善意、主動(dòng)、自愿的承擔(dān)責(zé)任，而不具有強(qiáng)制性。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確各方主體的責(zé)任，將制度落到實(shí)處。比如監(jiān)督機(jī)構(gòu)或個(gè)人消極行使監(jiān)護(hù)監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)提起而未提起撤銷監(jiān)護(hù)人訴訟的，應(yīng)當(dāng)追究其相關(guān)責(zé)任；家長(zhǎng)侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益，未達(dá)到犯罪的，應(yīng)當(dāng)由民政部門(mén)予以罰款訓(xùn)誡。

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