鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃實施評估研究

張銘 羅光花

摘要：通過對《澄江縣海口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》進行實施評估，可以分析規(guī)劃實施以來取得的綜合成效及存在問題，切實提高規(guī)劃的科學性、合理性、現(xiàn)勢性。在評估的基礎(chǔ)上論證是否需要開展規(guī)劃修改，為下一步的規(guī)劃修改啟動提供科學依據(jù)和參考。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；實施評估；?？阪?zhèn)；建議

引言

土地利用總體規(guī)劃的實施雖然取得了一定的成效，但是往往也存在著重規(guī)劃編制、輕規(guī)劃實施、忽視規(guī)劃實施效果評估的問題，影響規(guī)劃發(fā)揮其重要作用0?！冻谓h海口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）是以2014年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果為基期數(shù)據(jù)，對原鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃進行了調(diào)整完善的成果?！兑?guī)劃》實施期間，?？阪?zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展、土地利用結(jié)構(gòu)、規(guī)劃各項目標均發(fā)生了一定的變化。筆者通過計算規(guī)劃實施以來?？阪?zhèn)土地利用各項指標變化情況，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)數(shù)據(jù)，客觀分析海口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃取得的成效及存在的問題，旨在為科學管理和合理利用土地、提高土地利用效率、發(fā)揮規(guī)劃控制與引導作用提供依據(jù)，為下一步進行規(guī)劃修改提供一些參考。

1.研究區(qū)域概況

1.1自然地理狀況

?？阪?zhèn)位于玉溪市澄江縣東南部，距縣城23公里，其經(jīng)緯位置介于東經(jīng)102°55′53"——103°01′32"，北緯24°29′23"——24°40′39"之間，北與九村鎮(zhèn)接壤，西與右所鎮(zhèn)、撫仙湖相鄰，有湖岸線8 km，南與玉溪市華寧縣青龍鎮(zhèn)相連，東與昆明市宜良縣隔南盤江相望；南北最大縱距20.8 km，東西最大橫距11.3 km，土地總面積106.44 km?，占澄江縣土地總面積的14.08%。

1.2社會經(jīng)濟狀況

全鎮(zhèn)下轄?？凇⑿麓?、松元、永和4個村民委員會，41個自然村，39個村民小組。2017年末人口11993人，其中，城鎮(zhèn)人口3246人，農(nóng)村人口8747人，男6153人，女5840人。人口密度每平方公里113人，少數(shù)民族人口2972人，占總?cè)丝诘?4.2 %。2017年?？阪?zhèn)生產(chǎn)總值46985萬元，其中第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值12322萬元，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值14124萬元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值20539萬元。

2.規(guī)劃編制及審批情況

按照《云南省國土資源廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部辦公廳關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的通知》（云國土資規(guī)〔2016〕141號）相關(guān)要求，澄江縣根據(jù)《玉溪市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）調(diào)整完善方案》下達的各項控制指標，組織開展了縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作?？h級調(diào)整完善成果于2017年10月15日經(jīng)《云南省人民政府關(guān)于玉溪市及紅塔區(qū)9個縣區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）調(diào)整方案的批復(fù)》（云政復(fù)〔2017〕51號）批準實施。鄉(xiāng)級規(guī)劃調(diào)整完善成果于2017年11月22日經(jīng)《玉溪市人民政府關(guān)于澄江縣鳳麓街道等6個鎮(zhèn)（街道）土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果的批復(fù)》（玉政復(fù)〔2017〕110號）批準實施。

3.數(shù)據(jù)來源及評估方法

3.1數(shù)據(jù)來源

人口、社會經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等數(shù)據(jù)主要通過收集整理澄江縣2014年、2017年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)得到。土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃數(shù)據(jù)，以澄江縣國土資源局提供的2017年土地利用變更調(diào)查成果、縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃文本及數(shù)據(jù)庫為依據(jù)，同時收集對評估有參考價值的其他相關(guān)資料。

3.2評估技術(shù)方法與技術(shù)路線

3.2.1技術(shù)方法

本次評估主要采用因果分析法、比較分析法、空間分析法、指標評估法、綜合分析法，對澄江縣?？阪?zhèn)土地利用總體規(guī)劃實施的具體內(nèi)容進行綜合評估，從而保障了《規(guī)劃》的評估結(jié)果的科學合理性。

3.2.2技術(shù)路線

《規(guī)劃》評估技術(shù)路線見圖1。

4.定性分析

4.1評估階段目標值的確定

?？阪?zhèn)定期評估階段目標為2017年，階段目標通過土地利用總體規(guī)劃年平均變化計算，?？阪?zhèn)評估時點階段目標計算如表1所示：

4.2評估期間目標實現(xiàn)程度分析

通過使用GIS軟件的空間分析等功能，將2017年土地變更調(diào)查成果與《規(guī)劃》數(shù)據(jù)庫進行疊加分析，逐項測算截至2017年年末的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模等各項指標的目標實現(xiàn)值，與階段目標值進行對比分析，可以判斷階段目標是否實現(xiàn)，進而對規(guī)劃執(zhí)行情況進行判定。具體情況見表2：

4.3建設(shè)用地管制區(qū)和土地用途分區(qū)執(zhí)行情況

4.3.1建設(shè)用地管制區(qū)執(zhí)行情況

評估期間，?？阪?zhèn)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地2.99hm?，其中，位于允許建設(shè)區(qū)0.21hm?，位于有條件建設(shè)區(qū)0.59hm?，位于限制建設(shè)區(qū)2.19hm?，建設(shè)用地管制分區(qū)執(zhí)行情況一般。

4.3.2土地用途分區(qū)實施情況

評估期間，?？阪?zhèn)新增建設(shè)用地面積為2.99hm?；位于一般農(nóng)地區(qū)1.91hm?，位于城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)0.21hm?，位于自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)0.71hm?，位于牧業(yè)用地區(qū)0.13hm?，位于其他用地區(qū)0.03hm?，土地用途分區(qū)執(zhí)行情況一般。

4.4重大工程與重點建設(shè)項目實施情況

4.4.1土地利用重大工程實施情況

規(guī)劃期內(nèi)，已完成玉溪市澄江縣?？阪?zhèn)永和等（3）個村土地整治項目和澄江縣海口鎮(zhèn)新村土地整治（補充耕地）項目兩個項目。但評估期間，?？阪?zhèn)未實施土地復(fù)墾和開發(fā)項目。因此評估期間，?？阪?zhèn)土地復(fù)墾和開發(fā)補充耕地實施情況一般。

4.4.2重點建設(shè)項目實施情況

規(guī)劃期內(nèi)?？阪?zhèn)重點建設(shè)項目主要分為交通、能源、電力、民航、環(huán)保和其他6個類型，共10個項目，總規(guī)模154.26hm?。

評估期間，海口鎮(zhèn)已經(jīng)完成實施的重點建設(shè)項目有1個，其余的都未完成實施，總體執(zhí)行情況較差。

5.綜合評估

5.1評估指標及權(quán)重的選擇

根據(jù)原國土資源部《土地利用總體規(guī)劃評估指導意見》以及《云南省土地利用總體規(guī)劃定期評估技術(shù)要求》的要求，確定海口鎮(zhèn)土地規(guī)劃定量評估指標體系。指標體系的選擇遵循了全面性原則、代表性原則和可比較性原則，從用地規(guī)模指標執(zhí)行情況、用地結(jié)構(gòu)和布局情況、規(guī)劃修改情況三個方面選取10個指標0。?？阪?zhèn)土地利用總體規(guī)劃評估指標體系權(quán)重采用《云南省土地利用總體規(guī)劃評估技術(shù)要求》中確定的權(quán)重值，具體如表3：

5.2標準化處理

規(guī)劃評估評價指標復(fù)雜多樣，涉及范圍廣，為了使各種不同含義的指標統(tǒng)一起來，綜合表示規(guī)劃評估情況，需要將各類指標標準化處理，統(tǒng)一化為以100為單位的指標分值0。

5.3評估模型的建立

考慮土地規(guī)劃執(zhí)行評估的系統(tǒng)性，評估因子及指標覆蓋面較廣，本評估采用多因素綜合評判模型作為土地規(guī)劃實施評估模型0。

針對指標體系中的評價目標及評價指標兩個評判層，分別建立多因素綜合評估模型。

一是評價目標分值計算模型：

式中：Fi為i目標的分值；Fij為i目標j指標的分值；wij為i目標j指標相對i目標的權(quán)重值；n為指標個數(shù)。

二是綜合分值計算模型：

式中：F為規(guī)劃評估綜合分值；Fi為i目標分值；wi為i目標的權(quán)重值；n為目標個數(shù)。

通過以上兩種模型的建立，根據(jù)執(zhí)行評估結(jié)果，就指標、因子、因素的執(zhí)行情況評價規(guī)劃實施成效，找出規(guī)劃實施過程中存在的問題。

5.4綜合評估計算

通過對評價指標進行標準化計算，得出各評價指標的分值；根據(jù)表 3 中評估指標的權(quán)重，利用計算公式，計算得到各評估目標的分值，詳見表4：

6.評估結(jié)果分析

6.1規(guī)劃實施取得的成績

6.1.1耕地保有量、基本農(nóng)田得到了較好的保護

?？阪?zhèn)2017年耕地保有量、基本農(nóng)田面積均滿足上級下達指標，耕地保護和基本農(nóng)田保護任務(wù)完成情況較好。

6.1.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂瞥潭容^好

規(guī)劃實施期間，?？阪?zhèn)有序安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地，保障各部各行業(yè)用地，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。2017年?？阪?zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模階段目標實現(xiàn)值比階段目標值少，在階段目標控制范圍以內(nèi)，實現(xiàn)程度好。

6.1.3新增建設(shè)占用耕地規(guī)模控制程度較好

?？阪?zhèn)評估期間新增建設(shè)占用耕地實現(xiàn)值2.74hm?，控制在評估時點2017年階段目標值12.95hm?以內(nèi)，實現(xiàn)程度較好，有利于進一步保護區(qū)域耕地，符合耕地保護的相關(guān)國策。

6.1.4基本保障了社會經(jīng)濟發(fā)展合理用地的需求

評估期間，規(guī)劃的實施優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，改善了土地利用的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，各項經(jīng)濟社會指標穩(wěn)步增長【5】0，土地規(guī)劃各類用地安排基本滿足?？阪?zhèn)用地需求，在保護的同時保障了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

6.1.5土地利用總體規(guī)劃修改執(zhí)行情況較好

評估期內(nèi)，?？阪?zhèn)按照《土地管理法》、《云南省國土資源廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部嚴格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》（云國土資〔2012〕195號）等相關(guān)法律法規(guī)、政策文件規(guī)定，嚴格實施《規(guī)劃》，尚未開展過規(guī)劃修改，規(guī)劃修改執(zhí)行情況較好。

6.2實施期間存在的問題

6.2.1規(guī)劃沒有安排土地整治補充耕地規(guī)模

現(xiàn)行規(guī)劃中，海口鎮(zhèn)沒有安排土地整治補充耕地，評估時點階段目標及實際整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地均為0hm?。主要原因是：一是?？阪?zhèn)耕地開發(fā)整理的潛力主要集中在山區(qū)，坡度較大，開發(fā)難度較大；二是縣內(nèi)資金緊張，可用于土地開發(fā)整理資金較少，實施的土地開發(fā)整理項目規(guī)模較小，補充耕地面積不多。

6.2.2大部分新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地占用限制建設(shè)區(qū)

評估期間?？阪?zhèn)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地2.99hm?，其中，位于允許建設(shè)區(qū)0.21hm?，位于有條件建設(shè)區(qū)0.59hm?，位于限制建設(shè)區(qū)達2.19hm?之多。分布于限制建設(shè)區(qū)中的2.19hm?城鄉(xiāng)建設(shè)用地，占新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積達73.24%。經(jīng)核查，全部為農(nóng)戶建房用地，均為未批先建的違法用地。這一現(xiàn)象反映出，?？阪?zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)劃方向已與調(diào)整完善時預(yù)留的規(guī)劃選址不相符合，也反映出國土資源日常執(zhí)法監(jiān)管的不足。

6.3評估結(jié)論

綜合《規(guī)劃》實施情況分析和實施綜合評估，《規(guī)劃》在2015-2017年期間，耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積符合規(guī)劃控制指標要求，有效的貫徹了保護耕地的基本國策。用地規(guī)模指標執(zhí)行情況目標分值及綜合評分均在85分以上，規(guī)劃執(zhí)行正常?！兑?guī)劃》多項指標，無論是約束性還是預(yù)期性指標，均得到了有效的執(zhí)行，可以看出在用地方向的引導和限制方面，《規(guī)劃》的執(zhí)行效果還是不錯的，在經(jīng)濟、社會、生態(tài)取得了一定的成效。但是，《規(guī)劃》和當前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢存在一定的不相協(xié)調(diào)，尤其是評估期內(nèi)新增建設(shè)用地較多的分布于限制建設(shè)區(qū)，說明規(guī)劃的用地方向與實際還是出現(xiàn)了一定的偏差。建議盡快啟動《海口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2015-2020）年》的修改工作。

6.4規(guī)劃實施建議

6.4.1 積極開展土地整治項目

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，大量用地項目將不斷占用耕地，勢必導致耕地保護壓力增大。建議海口鎮(zhèn)結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾等工作，安排一定的土地整治補充耕地規(guī)模。通過開展土地整治項目，可以新增一定數(shù)量的耕地，對提高耕地質(zhì)量，加強區(qū)域內(nèi)落實耕地占補平衡的能力具有重要意義。

6.4.2協(xié)調(diào)好耕地與基本農(nóng)田保護、生態(tài)改善、開發(fā)建設(shè)的關(guān)系

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)與保護的關(guān)系，全局考慮，注重撫仙湖沿湖生態(tài)環(huán)境改善工程用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地和文化產(chǎn)業(yè)用地的引導和選址合理性論證，避讓基本農(nóng)田與優(yōu)質(zhì)耕地；加強農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)籌安排，盡量保留農(nóng)業(yè)田園風光和生態(tài)景觀；加大村莊等建設(shè)用地管制和違法用地查處力度。利用好鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合的契機，注重生態(tài)、基本農(nóng)田與耕地、發(fā)展三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一示范點建設(shè)，發(fā)揮引領(lǐng)與帶動作用。

6.4.3依法做好規(guī)劃修改工作

建議調(diào)整《規(guī)劃》中確定的部分規(guī)劃新增建設(shè)用地布局，滿足規(guī)劃期內(nèi)重點項目和農(nóng)戶建房用地需求，改善民生，有力助推脫貧攻堅，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。建設(shè)用地布局調(diào)整的同時，需確保全鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地等約束性指標不突破，基本農(nóng)田規(guī)模、布局不改變。

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作者簡介：張銘（1988-），男，云南騰沖人，本科，助理工程師，主要研究及從事土地規(guī)劃和GIS相關(guān)工作。

（作者單位：1.玉溪市不動產(chǎn)登記中心（玉溪市基礎(chǔ)地理信息中心）；2.玉溪市江川區(qū)防震減災(zāi)局）