培養(yǎng)監(jiān)察法治人才要有新視野新思路
——本刊專訪西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院院長、博導(dǎo)、教授譚宗澤

采訪_本刊記者 夏鎮(zhèn)龍

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）是為了推進全面依法治國，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作而制定的法律；是為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

在新的形勢下，西南政法大學(xué)成立了監(jiān)察法學(xué)院，這是全國高校中首個圍繞《中華人民共和國監(jiān)察法》開展教學(xué)、研究的法學(xué)院。那么，新成立的監(jiān)察法學(xué)院如何發(fā)揮它的作用，它的意義在哪里？推而廣之，又如何看待監(jiān)察法對整個社會的法理和實際作用？近日，西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院院長、博導(dǎo)、教授譚宗澤（以下簡稱“譚”）就諸如此類的問題接受了本刊記者（以下簡稱“記”）專訪。

以新新視野新能力新知識的思路，來培養(yǎng)監(jiān)察法治人才

記：據(jù)悉，西南政法大學(xué)已成立了全國高校首個監(jiān)察法學(xué)院。西南政法大學(xué)為什么要成立監(jiān)察法學(xué)院，有何背景？

譚：2018 年憲法修正案把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策，特別是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，體現(xiàn)了黨和國家事業(yè)發(fā)展的新成就、新經(jīng)驗、新要求。憲法修正案在總體保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上推動憲法與時俱進，正式確立了立法、監(jiān)察、行政、司法的國家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化模式和憲法新秩序 。

早在1980 年代初，我校即西南政法大學(xué)的行政法學(xué)科和相關(guān)教研部門就開始關(guān)注監(jiān)察制度的法制化問題，并一直跟蹤該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)和實踐進展。1981 年我校王連昌教授建議黨的紀(jì)律檢查委員會與（行政）監(jiān)察機關(guān)合署辦公并首倡“重建國家監(jiān)察機構(gòu)”，該建議在1982 憲法中得到體現(xiàn)。1993 年王連昌教授主編司法部統(tǒng)編規(guī)劃教材《行政法學(xué)》，在國內(nèi)教材中第一次設(shè)專章討論“監(jiān)察制度”。可以說研究監(jiān)察制度是西南政法大學(xué)行政法學(xué)科的傳統(tǒng)，王連昌教授是國內(nèi)法學(xué)界呼吁重建國家監(jiān)察制度的第一人。時至今日，在幾代人的努力下，我校行政法學(xué)科已在監(jiān)察法制領(lǐng)域取得大量成果，不少研究成果也為黨和政府相關(guān)部門所采納。

監(jiān)察法學(xué)植根于傳統(tǒng)法學(xué)二級學(xué)科，其產(chǎn)生、運行、發(fā)展均與傳統(tǒng)二級學(xué)科相密切相關(guān)，但監(jiān)察法學(xué)也與其他二級學(xué)科有著顯著的區(qū)別。從研究內(nèi)容來看，憲法是根本大法，監(jiān)察制度的首要問題便是合憲性問題，這是現(xiàn)代法治的基本要求。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第三章第七節(jié)專門對監(jiān)察委員會進行了專門的規(guī)定，對監(jiān)察委員會的性質(zhì)、組織架構(gòu)、權(quán)力責(zé)任等內(nèi)容進行了規(guī)范，構(gòu)筑了以監(jiān)察委員會為核心的中國監(jiān)察制度，需要與之對應(yīng)的理論體系進行支撐，這成為監(jiān)察法學(xué)研究的基本內(nèi)容。從監(jiān)察法學(xué)與行政法學(xué)的關(guān)系來看，《憲法》將國家監(jiān)察委員會與全國人民代表大會、國務(wù)院、人民法院及人民檢察院等國家機關(guān)并列設(shè)置，由此監(jiān)察機關(guān)進入國家機關(guān)序列，獲得了獨立的憲法地位。

我國憲法、監(jiān)察法構(gòu)建過程中具有集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，各級監(jiān)察機關(guān)成為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公的工作模式，因為監(jiān)察對象的特殊性，黨的紀(jì)律與國家法律在廉政建設(shè)和反腐敗領(lǐng)域高度融合，監(jiān)察法就因此具有黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兼容的立法架構(gòu)，監(jiān)察法律關(guān)系也因此區(qū)別于其他法律關(guān)系。因此，應(yīng)當(dāng)有專門的教育培訓(xùn)機構(gòu)制訂培養(yǎng)方案，要以新時代、新起點、新視野、新能力、新知識的思路，來培養(yǎng)監(jiān)察法治人才。這就是西南政法大學(xué)成立監(jiān)察法學(xué)院的初衷。

記：西南政法大學(xué)成立監(jiān)察法學(xué)院的意義體現(xiàn)在哪些方面？監(jiān)察法學(xué)院以后準(zhǔn)備怎么發(fā)展？

譚：我校監(jiān)察法學(xué)院2018 年3 月20 日掛牌成立，2018 年6月27 日完成監(jiān)察法學(xué)本碩博培養(yǎng)方案公示備案，已經(jīng)取得本科、碩士、博士招生資格，學(xué)科代碼為0301Z7。目前有本科學(xué)生40 人，法律碩士（監(jiān)察法方向）研究生48 人，2019 年將招收監(jiān)察法學(xué)研究生10 人，博士研究生1 人。我校監(jiān)察法學(xué)院依托于行政法學(xué)院，統(tǒng)籌全校的教學(xué)研究力量，在憲法與行政法學(xué)、刑法學(xué)、訴訟法學(xué)、法律史學(xué)等學(xué)科和職務(wù)犯罪調(diào)查、審計、黨內(nèi)法規(guī)研究中心等專業(yè)機構(gòu)遴選了38 位教授組成導(dǎo)師團隊，全方位展開監(jiān)察法學(xué)的教學(xué)研究工作，已經(jīng)取得了一定的成果。

尤其值得一提的是，西南政法大學(xué)在具有有力的研究隊伍人數(shù)保障的同時，我們在監(jiān)察制度領(lǐng)域的研究成果，可以說也是走在全國高校前列的。西南政法大學(xué)的不少教授已主持參與有關(guān)國家監(jiān)察制度的國家社科基金重大專項課題、司法部重點項目、中國法學(xué)會重大課題等，一批關(guān)于監(jiān)察法原理、監(jiān)察組織法、監(jiān)察程序法、監(jiān)察證據(jù)與調(diào)查、廉政制度與理論的教材體系正在研究撰寫中。

監(jiān)察范圍與領(lǐng)域的擴大，是高校廉潔廉政工作的有效保障

記：眾所周知，高校的腐敗現(xiàn)象一直是不容小覷的一個頑疾，高校領(lǐng)域被查處的腐敗案例也并非鮮見。監(jiān)察法對遏制高校腐敗現(xiàn)象肯定是有很大的積極意義的。

譚：是的。2018 年3 月，第十三屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，明確要“加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”，包括公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員。這一規(guī)定對于高等學(xué)校監(jiān)察體制的發(fā)展具有重要意義，對高等教育管理領(lǐng)域的廉潔廉政將發(fā)揮重要作用。

記：請您具體談?wù)?，在高校乃至整個教育領(lǐng)域，監(jiān)察法對遏制腐敗、促進廉政廉潔的作用體現(xiàn)在哪些方面？

譚：從高校監(jiān)察的性質(zhì)和力度來看，其內(nèi)容發(fā)生了重大變化。1992 年12 月國務(wù)院頒布的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》第四十九條規(guī)定，“事業(yè)單位可以參照本條例的規(guī)定，對本單位非國家行政機關(guān)任命的工作人員進行監(jiān)察”，因此高校內(nèi)部的監(jiān)察機構(gòu)具有一定的調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)。1997 年5 月制定的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（2010年10 月修訂、2018 年3 月廢止）卻取消了有關(guān)事業(yè)單位參照行政監(jiān)察的條款，高等學(xué)校參照行政監(jiān)察的制度設(shè)計喪失了法定依據(jù)，高校內(nèi)部監(jiān)察缺乏正當(dāng)性與權(quán)威性，因此工作實效不盡如人意，招生錄取、后勤基建、物資采購、科研經(jīng)費等關(guān)鍵環(huán)節(jié)或重要領(lǐng)域皆有典型案件出現(xiàn)。

監(jiān)察法的頒布，不僅使高校監(jiān)察制度實現(xiàn)了法定化，也將其從參照行政監(jiān)察的定位上升為國家監(jiān)察的性質(zhì)，實現(xiàn)了從同體監(jiān)督向異體監(jiān)督的轉(zhuǎn)化。當(dāng)然，如何在高校領(lǐng)域落實國家監(jiān)察制度，使之發(fā)揮實效也是即將開展的重要工作。

監(jiān)察范圍與領(lǐng)域的擴大，也是高校廉潔廉政工作的有效保障。從監(jiān)察法的內(nèi)容來看，在事業(yè)單位從事管理的人員皆納入監(jiān)察的范圍。對“從事管理的人員”需要進行仔細甄別。既包括高校的中層和基層管理人員，也包括與從事職權(quán)相關(guān)的其他人員，或?qū)匈Y產(chǎn)、科研經(jīng)費進行管理、監(jiān)督的工作人員以及臨時組建的與國有資產(chǎn)的使用管理相關(guān)的人員，如評標(biāo)委員會、競爭性談判采購中談判小組的組成人員等。

當(dāng)然，從事管理人員的范圍也不能無限擴大，如高等學(xué)校的教學(xué)科研人員、教學(xué)輔助人員等，教學(xué)科研人員在高校教學(xué)科研管理活動中就科研經(jīng)費的支出等事項而言，是處于被管理者的地位，不應(yīng)屬于國家監(jiān)察的范疇?？傊?，監(jiān)察法的實施使高校監(jiān)察制度產(chǎn)生了質(zhì)的變化，相對獨立、法定和權(quán)威的監(jiān)察體制的建立方能使高校還原為一方凈土。

判斷是否是監(jiān)察對象，不能僅看他是否有公職身份

記：推而廣之，監(jiān)察法對社會各界如何進行監(jiān)督？

譚：監(jiān)察全覆蓋并不是指對社會各界進行全面監(jiān)督，而是專指對所有行使公權(quán)力的公職人員進行的監(jiān)督。由國家監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴(yán)，監(jiān)察職能實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對人民負(fù)責(zé)任的態(tài)度也體現(xiàn)了黨和人民對監(jiān)察機關(guān)的高度信任。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察對象包括“所有行使公權(quán)力的公職人員”。首先需要明確的是，監(jiān)察對象是人而不是機關(guān)。分析監(jiān)察法第十五條規(guī)定的六類人員，我們知道監(jiān)察法確定監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)是以下綜合標(biāo)準(zhǔn)。

機關(guān)公務(wù)員和機關(guān)中參照公務(wù)員管理的人員。這是以身份兼以崗位職責(zé)進行確定的，機關(guān)中的工勤人員不是監(jiān)察對象。

法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員。這是以崗位職責(zé)為主兼以身份進行識別的，受托組織中的非從事公務(wù)的人員不是監(jiān)察對象。

國有企業(yè)管理人員，即對公共資源、國有或集體財產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理監(jiān)督責(zé)任的，這是以特定管理責(zé)任確定的，不僅僅以身份為基礎(chǔ)。

公辦事業(yè)單位中從事管理的人員，具有公共服務(wù)職責(zé)，屬于廉政從業(yè)的范疇。這里的“管理”屬于法律上的“不確定概念”，一般參照國企管理規(guī)定。

公有事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層干部、基層管理人員等具有管理責(zé)任的人員。這是以管理公共財產(chǎn)，提供公共服務(wù)，分配公共資源等特定管理、服務(wù)職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)確定的；

基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員。基層自治組織承擔(dān)了大量的自我管理與服務(wù)的職能，具有管理一定范圍內(nèi)公共事務(wù)的主體地位與職權(quán)職責(zé)，這是以公共事務(wù)職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)的，其他社會自治組織、行業(yè)協(xié)會的管理也具有一定的公共屬性，但這種管理不具有公權(quán)力屬性，目前并不屬于監(jiān)察法調(diào)整范圍。

其他依法履行公職的人員。對該兜底性條款不能做擴大化解釋，仍然應(yīng)當(dāng)按照前述綜合標(biāo)準(zhǔn)進行判斷確認(rèn)。比如，有關(guān)人大代表是不是監(jiān)察對象的討論，我認(rèn)為，不能簡單表述為人大代表是或者不是監(jiān)察對象，這需要從人大代表的法律地位和履職行為去認(rèn)識。根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的規(guī)定，人大代表是各級國家權(quán)力機關(guān)組成人員，擔(dān)任代表期間，其公職身份是確定的。但是，該法同時規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。人大代表行使權(quán)力的途徑和方式是“參加行使國家權(quán)力”。因為“參加行使”公權(quán)力與“行使”公權(quán)力是有區(qū)別的，所以，只有在人大代表違反法律的禁止性規(guī)定，利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件或者招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟活動牟取個人利益時，其行為才應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)察。

記：我們注意到，《監(jiān)察法》中使用“公職人員”這一概念，而不是“國家公職人員”以及“國家工作人員”，無疑它在整個社會的覆蓋對象更廣，怎么準(zhǔn)確理解這一概念變化的意義？

譚：正如剛才你所提到的，《監(jiān)察法》在立法中首次提出“公職人員”這一概念，而沒有使用“國家公職人員”以及“國家工作人員”的概念。由此可見，監(jiān)察對象的分類標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超越傳統(tǒng)對“公權(quán)力”的理解，形成了公職身份、公共權(quán)力、公共事務(wù)、公共財產(chǎn)和公共資源等要素進行組合判斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了社會主義中國監(jiān)察制度的本色，即“公職人員”的外延可以解釋為全部的公職人員、行使公權(quán)的人員、依職權(quán)或者受托從事公務(wù)或者提供公共服務(wù)的人員、依職權(quán)或者受托經(jīng)營管理公共財產(chǎn)、分配公共資源的人員，這有利于監(jiān)察全覆蓋的立法目的的實現(xiàn)。

因此，判斷是否是監(jiān)察對象，不能僅看他是否有公職身份，還需要認(rèn)定其是否有行使公權(quán)力、履行公務(wù)，或管理公共財產(chǎn)分配公共資源的責(zé)任。