“一帶一路”的稅收法治合作框架構(gòu)建

隋材瑞

“一帶一路”體現(xiàn)了建設人類命運共同體的崇高目標。2018年3月，該目標被寫入了《中華人民共和國憲法修正案》，正式上升為國家意志?！耙粠б宦贰弊鳛槁鋵嵲撃繕说闹匾緩?，為全球治理體系的變革和經(jīng)濟繁榮發(fā)展提供了強勁動力。越來越多的市場經(jīng)濟主體通過形式多樣的跨境貿(mào)易與合作參與到“一帶一路”建設中來。

稅收法治合作對于“一帶一路”的國際治理、經(jīng)貿(mào)關系至關重要，是促進國際經(jīng)濟合作、消除跨國貿(mào)易和投資壁壘、促進沿線各國協(xié)調(diào)發(fā)展乃至經(jīng)濟全球化的包容性增長的關鍵要素之一。2018年5月，首次“共建‘一帶一路：稅收協(xié)調(diào)與合作”會議在阿斯塔納召開，50多個國家、地區(qū)和國際組織的代表圍繞構(gòu)建“一帶一路”稅收法治合作框架、爭端解決機制及其相關服務、能力建設等議題達成共識，聯(lián)合發(fā)布了《阿斯塔納“一帶一路”稅收合作倡議》，樹立了“一帶一路”跨國間稅收法治合作新的里程碑。構(gòu)建更加全面、穩(wěn)固的“一帶一路”稅收法治合作框架需要從四個方面加強頂層設計，夯實合作基礎，落實長效機制。

一、凝聚“一帶一路”稅收法治合作的價值共識與合力

推動“一帶一路”建設做實落細，加強稅收法規(guī)政策協(xié)調(diào)，消除征稅壁壘，降低財稅負擔，提升稅收治理能力，構(gòu)建國際稅收法治合作的長效機制，需要沿線國家對“一帶一路”構(gòu)想和稅收法治合作達成共識、形成合力。

“一帶一路”構(gòu)想為全球治理提供了新的方案和動力。全球化進程中，沒有融入全球價值鏈的低收入國家內(nèi)部貧富分化加劇、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，失業(yè)增加、民生凋敝，國家間發(fā)展日益失衡。應對這些問題，就要依靠全球公共產(chǎn)品供給機制和治理體系的重構(gòu)和創(chuàng)新。“一帶一路”作為開放包容的國際合作平臺和各國認同的全球公共產(chǎn)品應運而生以來，為全球治理注入了新理念，得到100多個國家和國際組織的積極參與支持，有力地促進了更多發(fā)展中國家和低收入國家融入全球化價值鏈，更加包容和平衡地發(fā)展?！耙粠б宦贰憋@著提高了中國貿(mào)易投資自由化便利化的水平，使中國形成陸海互動、東西相濟的新開放格局。中國與“一帶一路”相關國家的貨物貿(mào)易、對外直接投資分別超過5萬億、600億美元，在有力拉動全球?qū)ν庵苯油顿Y增長的同時，為沿線各國創(chuàng)造了20多萬個就業(yè)崗位。

稅收環(huán)境對“一帶一路”營商環(huán)境和經(jīng)貿(mào)便利的影響日益加大。中國稅務部門已與111個國家（地區(qū)）簽署了稅收協(xié)定，將國際稅收合作的重心聚焦到服務“一帶一路”建設上。有針對性地實施稅收政策支持和輔導，推出了服務“一帶一路”的10項措施，發(fā)布了75份國別投資稅收指南，拓展了國別稅收咨詢等8個方面服務舉措，幫助“走出去”企業(yè)。近三年來，依據(jù)稅收協(xié)定，幫助“走出去”和“引進來”企業(yè)進行雙邊稅收磋商211例，避免重復征稅128.8億元。越來越多的“走出去”企業(yè)體會到稅收協(xié)定的重要性，享受協(xié)定待遇和提出用相互協(xié)商程序解決涉稅爭議的企業(yè)均有大幅增長。

整體上看，“一帶一路”沿線國家的稅收現(xiàn)代化治理進程較為遲緩，稅收制度仍不盡完善，法治、征管、納稅遵從和稅務爭端解決等方面的水平和能力參差不齊，導致企業(yè)跨境營商環(huán)境的不確定性增加，特別是使周期長、資金投入大、對稅收政策非常敏感的基礎設施建設項目的盈虧平衡風險加大，影響了投資信心、決策和效率，需要引起沿線各國的高度重視，共同加以解決。

強化稅收法治合作框架將保障“一帶一路”建設持續(xù)健康發(fā)展。加強“一帶一路”稅收法治合作框架建設，既可以滿足發(fā)展中國家深度參與國際稅收利益協(xié)調(diào)和跨境投資者優(yōu)化稅收營商環(huán)境的迫切需求，也是中國推動完善國際稅收治理的有利契機。該合作框架應當成為現(xiàn)行以經(jīng)合組織（OECD）和聯(lián)合國為首的多邊稅收合作機制的重要補充，充分汲取國際組織和區(qū)域性組織多邊合作方面的成功實踐經(jīng)驗，以“共商共建共享”和“法治、機會均等”為價值理念，加強頂層規(guī)劃設計，建立規(guī)范化、實體化的平臺，加強政策溝通、征管協(xié)作和行動協(xié)調(diào)，增強對各國發(fā)展現(xiàn)狀、經(jīng)濟水平、稅制設計和征管能力差異的包容性、適應性，幫助“一帶一路”沿線國家加強能力建設，實施經(jīng)濟增長友好型的稅收政策和建立公平、透明的全球稅收體系，促進“一帶一路”建設參與國（地區(qū)）稅收現(xiàn)代化、貿(mào)易自由化、投資便利化，推動實現(xiàn)經(jīng)濟互惠互利和聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標。

二、健全“一帶一路”稅收法治合作的基礎制度

稅收法治體系是各國歷史、政治、經(jīng)濟、文化、法律、治理的綜合反映。“一帶一路”沿線各國國情、稅收制度迥異，各國應當順應經(jīng)濟全球化和國際稅改的趨勢，在稅制、法治等基礎性合作方面相向而行，汲取國際稅改的積極成果，尋求共性、消除分歧、增強包容、合作發(fā)展，完善自身的稅收法規(guī)政策，增強廣大投資者信心，促進跨境貿(mào)易自由化和投資便利化。

加強稅制協(xié)調(diào)，奠定公平、公正的法治合作基礎?！耙粠б宦贰敝卮箜椖康目尚行院驼谓?jīng)濟效益在很大程度上取決于稅收優(yōu)惠待遇、遵從風險以及爭端解決程序的效率，國際稅收政策支持和國際稅收協(xié)調(diào)至關重要?？鐕g稅制協(xié)調(diào)制度要從完善國際稅收規(guī)則出發(fā)，著力消除稅收壁壘，充分發(fā)揮貿(mào)易和投資自由化、便利化稅收協(xié)定在促進經(jīng)濟交往、營造公平公正稅收環(huán)境、減輕跨境經(jīng)營企業(yè)稅負等方面的重要作用，加快稅收協(xié)定談簽進度，改進稅收協(xié)定及其相互協(xié)商程序，關注英、日等OECD成員國將國際稅收制度由抵免法改革為免稅法的稅改趨勢，將稅收饒讓納入雙邊協(xié)定，有效解決爭議，避免雙重征稅。延展亞洲稅收管理與研究組織（SGATAR）稅收合作的廣度和深度，助推 “一帶一路”、SGATAR稅收合作等多邊機制向更加深入、更高層次、更加多元的方向發(fā)展。

加強多邊法律框架構(gòu)建，兼顧約束性、靈活度。2017年6月我國簽署的《實施稅收協(xié)定相關措施以防止稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的多邊公約》是第一份在全球范圍內(nèi)協(xié)調(diào)跨境投資所得稅收政策的多邊法律文件，對全球各國開放加入，但僅對個別最低標準性質(zhì)條款不允許締約方做出保留。對于其它實體性規(guī)則并不要求締約方必須采納，有的設計了保留條款，有的設計了多種選擇性條款，允許締約方逐一表明立場。這就使該公約既有約束性，又保持了一定的靈活度，不僅沒有降低該公約的效力，反而在允許各國視情選擇采納、保留或不采納的同時，很好地落實了OECD/G20稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移項目（BEPS）成果?！耙粠б宦贰倍噙叾愂蘸献鞯姆煽蚣芸梢猿浞旨橙∩鲜隼砟詈头椒ǎ映浞值丶骖櫤桶菅鼐€國家的現(xiàn)實國情、治國思路、發(fā)展節(jié)奏、利益訴求，更加廣泛地達成合作信心和共識，更高效率地產(chǎn)出合作成果。

加強稅收法治協(xié)作，提升確定性、透明度?！耙粠б宦贰苯ㄔO的成長性在很大程度上依賴于法治的確定性，稅收法治合作必須全面落實稅收法定原則。而稅收法治合作的深度則取決于稅收政策執(zhí)行的透明度?！耙粠б宦贰毖鼐€各國要從加強稅收法治入手，相互借鑒、取長補短，大力提升稅收政策的透明度，規(guī)范和健全國內(nèi)征管制度，規(guī)范、公平地稅收執(zhí)法，減少稅收政策規(guī)定及其執(zhí)行的不確定性，進而消減國別間稅收法律制度差異對跨國經(jīng)濟往來的負面影響。

加強運行溝通和持續(xù)改進機制建設，提高執(zhí)行力、實效性?！耙粠б宦贰倍愂辗ㄖ魏献餍枰獜娀\行制度平臺，不斷固化和完善多種合作方式。一是定期對話與設立常設機制相結(jié)合，二是高層對話與多層級協(xié)調(diào)相配套，三是區(qū)域?qū)υ捙c多維度相交織，循序漸進、步步為營、久久為功，盡快實現(xiàn)“一帶一路”稅收法治合作框架的實體化、常態(tài)化、規(guī)范化，使之成長為全球化治理和經(jīng)貿(mào)合作中最有活力的國際稅收合作平臺。

三、提升營商服務水平和納稅人防控風險能力

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將財稅工作提升到“國家治理的基礎和重要支柱”的高度。國家治理注重善治、法治和共治?！胺?執(zhí)法”是實施稅收遵從風險管理、提高稅收征管質(zhì)效、降低稅收流失和征納成本的主要方式。以優(yōu)化納稅服務促進稅法遵從、構(gòu)建和諧征納關系是“一帶一路”稅收法治合作的應有之義。

將優(yōu)化營商環(huán)境的考量納入“一帶一路”稅收法治合作框架。世界銀行《2019世界營商環(huán)境報告》中，中國納稅指標排名比去年提升了16位，與稅務工作直接關聯(lián)的納稅次數(shù)和納稅時間指標分別上升了23位和43位，排在第15位和第53位。雖然“一帶一路”沿線國家以往在納稅服務方面的認識和發(fā)展過程不同，但今后應將優(yōu)化營商環(huán)境作為共同的努力方向，更為注重法治、透明、責任、效率、溝通，加強政府、社會、媒體和公眾之間的互動與合作，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”跨境涉稅服務，使納稅人更加及時、準確地獲取適用稅收政策及自身的準確信息，維護自身合法權(quán)益，促進納稅遵從，降低稅收征納成本，增進投資者信心，促進生產(chǎn)要素有序流動，提升全社會共治水平。

將增強跨國經(jīng)營企業(yè)防控風險能力作為重要的服務支點。伴隨著BEPS等國際稅改成果在全球?qū)嵤┑拇筅厔荩白叱鋈ァ逼髽I(yè)將面臨日益嚴格、透明的國際稅收征管環(huán)境?！耙粠б宦贰毕嚓P國家有責任形成規(guī)范機制，指導“走出去”企業(yè)結(jié)合國內(nèi)和目的國最新的稅收法規(guī)要求，整體審視自身涉稅風險防范體系是否健全以及集團跨境交易架構(gòu)可能出現(xiàn)的國際稅收風險，事先進行調(diào)整、準備和應對，增強“走出去”的競爭力和安全性。

將提升稅收爭端解決的效率和執(zhí)行力作為兜底保障。各國稅制、政策規(guī)定、稅收征管、轉(zhuǎn)讓定價立場的差異以及稅收協(xié)定適用的不統(tǒng)一，都會引起跨境稅收爭端，不妥善處理會降低投資者信心、遲滯經(jīng)濟合作發(fā)展?！耙粠б宦贰毖鼐€各國應當加強合作，加大相關方面的人力物力投入，規(guī)范稅收爭端解決程序，引入稅收仲裁機制作為補充，提高稅收爭端解決機制的效率和執(zhí)行力，提高稅收確定性，更好地保障跨國投資者的正當、合法權(quán)益，也可以維護沿線國家的稅基安全。同時，要注重加強爭端解決案例庫建設和知識管理，使成功合作成果和經(jīng)驗普惠于各國。

四、推進稅收征管改革和能力建設

實現(xiàn)稅收的第一次分配的公平，既要科學設計稅制，也要科學設計稅收征管制度?！耙粠б宦贰倍愂辗ㄖ魏献髟陉P注實體法范疇的同時，也要重視在程序法領域的落實。

全面深化以風險管理為導向的稅收征管改革。經(jīng)濟學中“成本分析”、“不確定性和博弈論”等理論對于稅收征管現(xiàn)代化建設具有很強的指導作用。發(fā)達國家的稅收征管模式已從稅種類型模式、功能模式發(fā)展到風險管理模式。與此同時，風險管理也從使劣勢最小化的“防范性管理”階段、專注于應對系統(tǒng)波動引發(fā)風險的“不確定性管理”階段，發(fā)展到把風險管理融合于整個業(yè)務流程、根據(jù)風險管理需要優(yōu)化資源配置和講求績效最優(yōu)化的全面風險管理階段。中國于2018年實施了規(guī)模、力度空前的的國稅地稅征管體制改革，包括合并省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)，將社會保險費和非稅收入交由稅務部門統(tǒng)一征管等，引領了全球稅務改革潮流?！耙粠б宦贰毖鼐€國家應充分借鑒OECD、歐盟的遵從風險管理成果，圍繞建立“以納稅人自主申報納稅為基礎”、“以風險管理為導向”、“以信息技術為支撐”的稅收征管制度和建立健全納稅信用體系，進行理論、實踐的深入合作，為提升稅收治理能力奠定堅實的體制基礎。

大力加強專業(yè)化、信息化的稅收征管能力建設。目前，中國在規(guī)范完善稅法、稅制體系同時，著力加強服務體系、征管體系、信息體系、組織體系的現(xiàn)代化建設，實行風險管理，從以票管稅向信息管稅、信用管稅跨越，顯著提高了自身稅收能力。中國還加入提高全球稅收征管能力建設行列，與加拿大聯(lián)合牽頭稅收征管論壇（FTA）能力建設項目，積極向其他發(fā)展中國家提供稅務官員培訓，分享自身能力建設的經(jīng)驗。

“一帶一路”稅收法治合作對專業(yè)化、信息化的要求越來越高。稅收征管能力建設是“一帶一路”包容性、可持續(xù)發(fā)展和沿線國家提高征管水平、組織稅收收入、實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的客觀要求?！耙粠б宦贰毖鼐€各國應聚合資源、互幫互助、互學互鑒、互利共贏，在能力建設領域深入合作，通過國際援助、雙邊和多邊合作項目、相互培訓、聯(lián)合培訓等方式，打造分享成功經(jīng)驗和最佳實踐的平臺，建設高素質(zhì)專業(yè)人才隊伍，打造現(xiàn)代化稅收征管體系，為完善全球經(jīng)濟治理體系貢獻力量。

（作者單位：中國海洋大學法學院）