北京城市副中心（通州區(qū)）住房保障供應(yīng)體系研究

■ 劉 鋒

通州區(qū)位于北京市東南部、京杭大運(yùn)河北端，西與北京市朝陽區(qū)、大興區(qū)相鄰，北與順義區(qū)接壤，東與河北省三河市、大廠回族自治縣、香河縣隔潮白河相望，南與天津市武清區(qū)、河北省廊坊市交界。2015年7月11日，中共北京市委全會(huì)通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，通州區(qū)被定位為北京市行政副中心；2016年4月，通州區(qū)作為“北京城市副中心”的戰(zhàn)略定位正式確立。作為北京市轄區(qū)，通州區(qū)現(xiàn)行住房保障供應(yīng)及政策主要依據(jù)北京市住房保障的相關(guān)政策，近年來，住房保障制度不斷完善，住房保障成效顯著。

一、通州區(qū)住房保障供應(yīng)體系構(gòu)成

按照北京市“低端有保障，中端有支持，高端有市場(chǎng)”的住房供應(yīng)思路，通州區(qū)正在大力發(fā)展公共租賃住房，推動(dòng)住房保障方式向“租售并舉，以租為主”轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建公共租賃住房、政策性商品住房、商品住房相結(jié)合的住房供應(yīng)體系，住房保障初步形成以公共租賃住房、政策性商品住房為主的體系。主要由以下類別組成：

（一）公共租賃住房

公共租賃住房，指政府提供政策支持，限定戶型面積、供應(yīng)對(duì)象和租金水平，面向本市中低收入住房困難家庭等群體出租的住房。公租房的建設(shè)、分配和運(yùn)營(yíng)管理工作遵循政府支持、市場(chǎng)運(yùn)作；多方建設(shè)、統(tǒng)一管理；公平公開、嚴(yán)格監(jiān)管的原則。

通州區(qū)新建公租房以配建為主，同時(shí)也通過新建、改建、收購、在市場(chǎng)上長(zhǎng)期租賃住房等方式多渠道籌集房源，或者采用市場(chǎng)化租金補(bǔ)貼的方式。對(duì)于不同的投資主體，可以采取多樣化的房源籌集方式。

公租房建設(shè)實(shí)行“誰投資、誰所有”，投資者權(quán)益可以依法轉(zhuǎn)讓；融資方式上，按照公租房建設(shè)投資主體，分別由政府和企業(yè)解決項(xiàng)目資金。

（二）共有產(chǎn)權(quán)住房（原自住型商品住房）

自住型商品住房，是指在土地出讓之前的限制條件中，就約定了入市的價(jià)格，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)公開競(jìng)得并建設(shè)的政策性住房。2013年10月23日，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、北京市發(fā)改委、北京市財(cái)政局、北京市國(guó)土局、原北京市規(guī)劃委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快中低價(jià)位自住型改善性商品住房建設(shè)意見》。根據(jù)該意見，自住房由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”等出讓方式公開競(jìng)得并建設(shè)，戶型以90平方米以下為主，最大套型建筑面積不得超過140平方米；此外，銷售均價(jià)原則上按照比同地段、同品質(zhì)的商品住房?jī)r(jià)格低30%左右的水平確定。

共有產(chǎn)權(quán)住房，是指政府提供政策支持，由建設(shè)單位開發(fā)建設(shè)，銷售價(jià)格低于同地段、同品質(zhì)商品住房?jī)r(jià)格水平，并限定使用和處分權(quán)利，實(shí)行政府與購房人按份共有產(chǎn)權(quán)的政策性商品住房。2017年9月30日，《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》正式實(shí)施，自住型商品住房政策調(diào)整為共有產(chǎn)權(quán)住房政策。其內(nèi)容主要包括以下幾點(diǎn)：各區(qū)人民政府根據(jù)共有產(chǎn)權(quán)住房需求等情況合理安排共有產(chǎn)權(quán)住房用地，用于滿足本區(qū)符合條件的居民家庭及重點(diǎn)人才居住需求。其中，滿足在本區(qū)工作的非本市戶籍家庭住房需求的房源應(yīng)不少于30%。共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)用地可采取“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”“綜合招標(biāo)”等多種出讓方式，遵循競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公平的原則優(yōu)選建設(shè)單位，并實(shí)行建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量承諾制。開發(fā)建設(shè)單位依據(jù)銷售均價(jià)，結(jié)合房屋樓層、朝向、位置等因素，確定每套房屋的銷售價(jià)格，價(jià)格浮動(dòng)范圍為±5%。共有產(chǎn)權(quán)住房戶型以中小套型為主，套型設(shè)計(jì)功能布局合理，有效滿足居住需求?；刭弮r(jià)格按購買價(jià)格并考慮折舊和物價(jià)水平等因素確定?；刭彽姆课堇^續(xù)作為共有產(chǎn)權(quán)住房使用。

（三）棚戶區(qū)改造

棚戶區(qū)改造安置房實(shí)行原地和異地建設(shè)相結(jié)合，規(guī)劃條件允許的地區(qū)，盡可能實(shí)現(xiàn)就地安置。對(duì)中心城區(qū)因文物保護(hù)、規(guī)劃條件限制等無法就地安置的，可進(jìn)行異地安置，異地安置要充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行等需要，合理規(guī)劃選址，盡可能安排在交通便利、配套設(shè)施齊全地段。核心城區(qū)安置房源不足的，由市級(jí)統(tǒng)籌建設(shè)。由不同主體實(shí)施的項(xiàng)目可進(jìn)行安置房源的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)安置房源的合理使用。

棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償包括貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，由棚戶區(qū)內(nèi)的居民自愿選擇，各區(qū)縣要按照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際制定安置補(bǔ)償辦法。積極鼓勵(lì)和支持市、區(qū)屬國(guó)有企業(yè)利用自有用地建設(shè)定向安置房。

（四）廉租住房（已并入公共租賃住房）

符合廉租住房條件的低收入家庭，政府采取租金補(bǔ)貼、租金減免及實(shí)物配租等形式解決住房困難，逐步擴(kuò)大廉租覆蓋面與經(jīng)濟(jì)適用住房保障對(duì)象銜接。

《北京市通州區(qū)住房保障工作實(shí)施方案（試行）》《北京市通州區(qū)城市廉租住房管理辦法》中規(guī)定廉租實(shí)物住房采取新建和收購方式籌集，來源包括：政府出資建設(shè)的廉租住房（新建廉租住房主要在普通商品住房、限價(jià)商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目中按照一定比例配建，由政府回購，不足部分可采取集中建設(shè)方式）；政府出資收購的住房；社會(huì)捐贈(zèng)的住房；其他渠道籌集的住房。

（五）經(jīng)濟(jì)適用住房

經(jīng)濟(jì)適用住房是由政府提供優(yōu)惠政策，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格，向低收入住房困難家庭出售，具有保障性質(zhì)的政策性住房。對(duì)有一定支付能力的低收入家庭，可按規(guī)定價(jià)格購買由政府提供的經(jīng)濟(jì)適用住房。

經(jīng)濟(jì)適用住房由區(qū)住房保障部門組織輪候搖號(hào)配售。重點(diǎn)優(yōu)先配售劃撥建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房用地涉及的被拆遷家庭，重點(diǎn)工程建設(shè)涉及的被拆遷家庭，舊城改造和風(fēng)貌保護(hù)涉及的外遷家庭以及老人、嚴(yán)重殘疾人員、患有大病人員、優(yōu)撫對(duì)象和復(fù)員軍人等住房困難家庭。

（六）限價(jià)商品房

限價(jià)商品住房由政府采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓商品住房用地時(shí)，提出限制銷售價(jià)格、住房套型面積和銷售對(duì)象等要求，由建設(shè)單位通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式取得土地，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和定向銷售。其建設(shè)和銷售管理工作堅(jiān)持政府主導(dǎo)，并遵循以下原則：自愿申請(qǐng)、逐級(jí)審核；公開透明、公平公正；限制交易、動(dòng)態(tài)監(jiān)管。其供應(yīng)對(duì)象為本區(qū)中等收入住房困難的城鎮(zhèn)居民家庭、征地拆遷過程中涉及的農(nóng)民家庭以及市、區(qū)政府規(guī)定的其他家庭。

二、通州區(qū)住房保障供應(yīng)體系及成效分析

（一）通州區(qū)住房保障供應(yīng)體系構(gòu)成

從保障性住房的類別看，目前通州區(qū)保障性住房總體上主要有兩種類型：可售型和配租型。

可售型保障房是指保障家庭按照政府確定的銷售價(jià)格購買的住房，主要有經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、定向安置房、自住型商品房等類型。從發(fā)展趨勢(shì)看，未來將主要以定向安置房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主。

配租型保障房是指由政府組織建設(shè)或者通過其他方式建設(shè)籌集，面向符合條件的城鎮(zhèn)住房困難家庭或者個(gè)人出租的住房，主要是公共租賃住房，其中又包括面向個(gè)人的公共租賃住房和面向社會(huì)單位集體租賃的公共住房。根據(jù)2016年出臺(tái)的《通州區(qū)社會(huì)單位集體租賃公共住房實(shí)施辦法》要求，面向社會(huì)單位集體租賃的公共住房在公租房中占比不低于20%，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與北京市市級(jí)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)一致，按照公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)，無補(bǔ)貼，其保障對(duì)象為與單位簽訂合同的無房職工，主要面向四類集體：黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)企業(yè)等。

（二）通州區(qū)住房保障供應(yīng)體系成效分析

1.從規(guī)模上看。據(jù)通州區(qū)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)信息顯示：從2008年到2013年底，通州區(qū)共有保障性住房35處，6年間累計(jì)完成投資203.8億元，占全區(qū)房地產(chǎn)投資的14.1%，在提供保障性住房的同時(shí)，有效拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

目前通州區(qū)住房保障中心持有管理9個(gè)公共租賃住房項(xiàng)目，總共約7000套，總面積約30萬平方米；自住型商品房項(xiàng)目4～5個(gè)，總共約5000套左右；經(jīng)適房、限價(jià)房從2008年至今，分別約有4000套、8000套。

2.從效果上看。保障房供應(yīng)在解決了低收入群體的住房需求的同時(shí)，對(duì)抑制商品房?jī)r(jià)格的快速上漲、平抑市場(chǎng)價(jià)格起到了重要作用。

保障性住房供應(yīng)為通州區(qū)無能力購買商品房的人提供了可配型房屋，不斷改善了城鄉(xiāng)居民居住條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通州區(qū)五年共完成約13.1萬套市、區(qū)保障房建設(shè)，解決了群眾住房問題。同時(shí)，鑒于商品房市場(chǎng)上房?jī)r(jià)上漲過快，具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)的保障房供應(yīng)增加了市場(chǎng)供應(yīng)，一定程度上平抑了商品房市場(chǎng)價(jià)格過快上漲，對(duì)抑制商品房房?jī)r(jià)起到了一定作用。

三、通州區(qū)住房保障面臨的新情況

隨著城市副中心建設(shè)的推進(jìn)，通州住房保障將面臨新的挑戰(zhàn)，外來人口增加，保障房需求規(guī)模加大，同時(shí)保障房需求結(jié)構(gòu)、保障方式也將發(fā)生變化，這些都將對(duì)保障房建設(shè)發(fā)展提出新的要求。

（一）需要保障的人群規(guī)模增加

伴隨著城市副中心建設(shè)的推進(jìn)，人口流入效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，需要保障的人群規(guī)模增加明顯，而現(xiàn)有公租房供給與需求間存在較大差距。據(jù)通州區(qū)住保辦負(fù)責(zé)人介紹，通州區(qū)公租房申請(qǐng)量2016年以前每月大約為100戶左右，而2016年以來每月申請(qǐng)量達(dá)到400戶左右，并有繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，公租房需求量加大，現(xiàn)有供應(yīng)已無法滿足市場(chǎng)需求，面臨供不應(yīng)求的局面，甚至面臨無房可分的困局，加大公租房供應(yīng)迫在眉睫。

（二）保障人群的人員結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

城市副中心逐步發(fā)展帶來的人員結(jié)構(gòu)的變化也將導(dǎo)致需求層次的改變。伴隨著北京市行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等的遷入，學(xué)校、醫(yī)院等的落成以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的人員流入，行政事業(yè)單位人員及更多高層次人才將進(jìn)入通州，保障人群的結(jié)構(gòu)和層次也將發(fā)生變化。除一般意義上的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭外，疏解人口、引進(jìn)人才、城鎮(zhèn)新市民等從廣義上看也將納入住房保障范圍內(nèi)。如引進(jìn)人才，由碩士、博士向國(guó)家千人計(jì)劃、院士等高級(jí)別人才邁進(jìn)。

（三）保障房需求趨于多樣化

住房保障人員規(guī)模和人員結(jié)構(gòu)的變化必將要求與之相適應(yīng)的住房保障方式。主要是保障人群的結(jié)構(gòu)層次變化，對(duì)保障房的標(biāo)準(zhǔn)和要求也會(huì)發(fā)生變化。總體看，保障房需求將趨于多樣化，部分特殊人群對(duì)高品質(zhì)住房的需求將更強(qiáng)烈。因此，通州區(qū)保障性住房建設(shè)應(yīng)適應(yīng)這一趨勢(shì)，多渠道籌集房源，如建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高的人才公寓、收購標(biāo)準(zhǔn)較高的商品住房等，為不同層次人群提供差異化的住房供應(yīng)。

四、通州區(qū)住房保障政策調(diào)整走向

（一）保障對(duì)象與城市副中心定位相適應(yīng)

完善住房保障首先要明確住房保障的對(duì)象，即保障誰的問題。住房保障對(duì)象應(yīng)與新的城市發(fā)展定位相適應(yīng)。通州區(qū)住房保障的目標(biāo)人群定為：以通州區(qū)本地中低收入者為重點(diǎn)提供住房保障；近期首先為符合城市副中心發(fā)展定位的急需人才，北京行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)移人員、醫(yī)院學(xué)校等新遷入人員提供基本住房供給；以實(shí)現(xiàn)職住平衡為目標(biāo)，為符合共有產(chǎn)權(quán)房購買資格的人群提供共有產(chǎn)權(quán)住房。

（二）堅(jiān)持以租為主的住房保障方式

構(gòu)建租購并舉的住房制度，解決通州區(qū)職住平衡問題，既要發(fā)展商品房市場(chǎng)，也要發(fā)展租賃市場(chǎng)，尤其是補(bǔ)齊租賃市場(chǎng)發(fā)展的短板。住房保障應(yīng)堅(jiān)持以租為主，積極發(fā)展公共租賃住房，并以貨幣補(bǔ)貼的形式支持市場(chǎng)化租賃的發(fā)展，在發(fā)展市場(chǎng)化租賃的同時(shí)鼓勵(lì)支持機(jī)構(gòu)化租賃。還要積極發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)，加大共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)。

目前解決黨政機(jī)關(guān)等遷入人員的住房是關(guān)鍵問題之一。對(duì)轉(zhuǎn)移至通州的行政辦公人員的住房保障，主要是提供宿舍、公寓和共有產(chǎn)權(quán)房。未來可探索建立“以租為主，租購并舉”的模式。即由機(jī)構(gòu)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，統(tǒng)一申請(qǐng)、輪候、退出標(biāo)準(zhǔn)，打造政府持有、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、租期和租金穩(wěn)定的租賃住房供應(yīng)體系。

（三）拓寬渠道增加保障性住房供應(yīng)

北京市政府應(yīng)充分考慮通州區(qū)人口流入對(duì)保障房需求增加這一現(xiàn)實(shí)需求，適度增加對(duì)通州區(qū)的保障性住房建設(shè)任務(wù)。通過進(jìn)一步加大政策扶持力度，增加土地供應(yīng)，優(yōu)化保障房供應(yīng)布局，來滿足不斷增加的保障性住房的實(shí)際需求。

同時(shí)，不斷拓寬保障性住房供應(yīng)渠道。通過單獨(dú)建設(shè)或配建等方式新建住房、改造舊住房、征用城中村改造拆遷戶富余的安置住房等方式拓寬經(jīng)濟(jì)租賃住房的房源。落實(shí)相關(guān)政策文件，試點(diǎn)并推進(jìn)在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。在完善政府支持提供保障性住房的同時(shí)，積極探索政府通過市場(chǎng)手段籌集保障性住房的方式，如與企業(yè)合建、購買商品房作為保障性住房等方式，不斷實(shí)現(xiàn)保障性住房供應(yīng)方式的多元化。

（四）優(yōu)化布局提升住房保障品質(zhì)

以實(shí)現(xiàn)職住平衡為目的，不斷優(yōu)化保障房布局。鑒于保障人群結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)保障房品質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)的要求也不斷提升。適應(yīng)需求多樣化，社會(huì)空間布局應(yīng)區(qū)分有限需求層次，引導(dǎo)整體社會(huì)融合，實(shí)現(xiàn)職住合理規(guī)劃，提高城市吸引力。同時(shí)，空間規(guī)劃要多元化，倡導(dǎo)多元素融合的理念，避免出現(xiàn)區(qū)域性同質(zhì)化人群聚集區(qū)和社區(qū)，如外來人口大規(guī)模聚集區(qū)、貧困人口聚集區(qū)、老年人口聚集區(qū)等，實(shí)現(xiàn)住房保障布局層次的多樣化。

注重棚戶區(qū)房地一體化開發(fā)。當(dāng)前，棚戶區(qū)改造工作在確定實(shí)施主體招標(biāo)過程中，需要投標(biāo)人提供棚改區(qū)改造后未來的發(fā)展規(guī)劃方向，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、人口規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，實(shí)施國(guó)有土地使用權(quán)一次性招標(biāo)，不再僅限于通過房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目平衡資金。

（五）促進(jìn)住房保障方式多元化

在努力完善以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系的基礎(chǔ)上，采用政府支持、市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，逐步構(gòu)建符合城市副中心和城市發(fā)展定位的可持續(xù)發(fā)展的職住平衡的住房保障體系。在繼續(xù)完善實(shí)物保障的同時(shí)，不斷優(yōu)化貨幣補(bǔ)貼政策，逐步提高貨幣化保障的比例，實(shí)現(xiàn)住房保障方式逐步向貨幣化保障方式轉(zhuǎn)變。發(fā)展市場(chǎng)化租賃，鼓勵(lì)通過市場(chǎng)化方式解決住房問題，積極培育機(jī)構(gòu)租賃，為市場(chǎng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進(jìn)租賃市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。