《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂草案）簡評(píng)

文

杭瑞高速金公路沙特大橋 黃超／攝

2018年12月20日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂草案）（簡稱“修訂草案”）?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》（簡稱“《條例》”）的修訂，是關(guān)系到交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展總體態(tài)勢(shì)的重大事項(xiàng)，也必然引起社會(huì)各界的關(guān)注。筆者研讀了修訂草案后，對(duì)相關(guān)意見進(jìn)行了整理。

2018年12月20日發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂草案最主要的改進(jìn)在于：

第一，考慮到財(cái)稅體制改革對(duì)政府還貸路的影響，通過引入政府舉債的思路，將政府還貸公路改變?yōu)檎召M(fèi)公路，徹底改變了政府主導(dǎo)的投融資模式；

第二，將到期的政府收費(fèi)公路與經(jīng)營性收費(fèi)公路納入統(tǒng)借統(tǒng)還的管理范圍，完善了政府債務(wù)的償還機(jī)制；

第三，創(chuàng)造性地提出了養(yǎng)護(hù)收費(fèi)的理念并明確了管理思路，為高速公路的后續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；

第四，通過信息公開，強(qiáng)化了社會(huì)監(jiān)督和管理，可以改善社會(huì)各界對(duì)收費(fèi)公路的偏見。

以上幾點(diǎn)較為妥善地解決了收費(fèi)公路發(fā)展面臨的主要問題，如果在修訂過程中能夠逐一落實(shí)，將為我國高速公路的中長期發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。除了以上主要改變之外，修訂草案還著力提高收費(fèi)公路設(shè)置門檻，建立收費(fèi)公路發(fā)展的剛性約束機(jī)制；提出了防范地方政府債務(wù)的明確要求；完善了統(tǒng)借統(tǒng)還制度等創(chuàng)新。本輪修訂草案亮點(diǎn)紛呈，已經(jīng)不是對(duì)當(dāng)前有效的《條例》的局部完善，而是一次全面的重構(gòu)。對(duì)比“條例”，本輪修訂草案在以下幾方面有著不同的特點(diǎn)。

體現(xiàn)了收費(fèi)公路管轄權(quán)上收的思路

修訂草案第九、十兩條明確了無論是政府收費(fèi)公路還是經(jīng)營性收費(fèi)公路，均由省級(jí)人民政府或其授權(quán)的交通主管部門進(jìn)行管轄。這可以說是對(duì)高速公路或收費(fèi)公路管理體制的一次重大變革。

交通運(yùn)輸部對(duì)條例的修訂慎之又慎，從2012年開始至今，已經(jīng)三次提出修訂稿并向全社會(huì)征求意見。

從行政等級(jí)和技術(shù)等級(jí)來看，按照修訂草案的要求，收費(fèi)公路必須是高速公路；修訂草案的起草說明中同時(shí)提出，收費(fèi)公路占公路總里程的3%左右。而根據(jù)2013年8月30日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)并正式印發(fā)的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013-2030年）》來看，未來我國公路網(wǎng)總規(guī)模約580萬公里，以3%計(jì)算的話，收費(fèi)公路也就是高速公路最大規(guī)模約為17.5萬公里。而規(guī)劃中的國家高速公路網(wǎng)里程約11.8萬公里，加上規(guī)劃中提到的1.8萬公里國家高速公路的“遠(yuǎn)期展望線”，合計(jì)約13.6萬公里。也就是說，未來收費(fèi)公路中，國高網(wǎng)的里程約占總里程的80%。考慮到高速公路快速便捷交通量大的特點(diǎn)，剩余的20%也應(yīng)當(dāng)以省級(jí)高速公路為主。

筆者認(rèn)為，國高網(wǎng)項(xiàng)目和省高網(wǎng)項(xiàng)目，其管轄權(quán)理應(yīng)歸集于省級(jí)人民政府，因此本次上收可以說是一次體制的進(jìn)步。但需要思考的問題有三個(gè)：首先，是否考慮計(jì)劃單列市的特殊體制和地位；其次，現(xiàn)在已經(jīng)形成的省、地、縣三級(jí)政府對(duì)收費(fèi)公路均有管轄職責(zé)的現(xiàn)狀，如何進(jìn)行銜接；最后，在建設(shè)收費(fèi)公路時(shí)，是否還有手段調(diào)動(dòng)省以下地方政府的積極性。由于體制的變更實(shí)際上是對(duì)地方事權(quán)的劃分，是較為深刻的改革，因而在充分考慮這些問題并認(rèn)為合適的前提下，建議修改《公路法》的相關(guān)條款，直接通過法律的方式固定下來。

弱化了對(duì)收費(fèi)公路的具體形態(tài)的認(rèn)識(shí)

當(dāng)前《條例》的第五、六條的禁止條款，以及第七條的收費(fèi)和免費(fèi)條款都表明，收費(fèi)公路的形態(tài)就是在公路上設(shè)卡收費(fèi)。這也給交通行業(yè)一個(gè)緩沖的余地：沒有通過設(shè)卡的收費(fèi)，如年票收費(fèi)，通過轉(zhuǎn)移支付的影子收費(fèi)，以及通過提高旅游票價(jià)實(shí)現(xiàn)的旅游公路收入或者提高資源品價(jià)格實(shí)現(xiàn)的資源路收入，是否屬于收費(fèi)公路的范疇還有待確定。

修訂草案雖然保留了當(dāng)前《條例》的相應(yīng)條款，但放在了第十七條，以及更靠后的第二十八條，使讀者對(duì)收費(fèi)公路形態(tài)的認(rèn)識(shí)難以形成，會(huì)影響對(duì)收費(fèi)公路相關(guān)問題的理解。建議在定義時(shí)進(jìn)行明確。

明確了收費(fèi)公路的技術(shù)等級(jí)但模糊了規(guī)模要求

修訂草案明確提出，收費(fèi)公路必須達(dá)到高速公路的技術(shù)等級(jí)。但與現(xiàn)有的《條例》相比，不再堅(jiān)持高速公路要達(dá)到一定的建設(shè)規(guī)模（如連續(xù)30公里以上）才能收費(fèi)。此外，修訂草案中不再允許獨(dú)立的隧道和橋梁進(jìn)行收費(fèi)管理。

筆者理解，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，公路之于全社會(huì)的普遍服務(wù)水平也在不斷提高，因此普通公路不再收費(fèi)將是趨勢(shì)。同時(shí)，制約公路網(wǎng)效率的瓶頸問題多數(shù)已經(jīng)解決，因此獨(dú)立于高速公路之外的獨(dú)立隧道和橋梁的建設(shè)需求已經(jīng)很少了，未來的隧道橋梁都應(yīng)在高速公路路段內(nèi)，并達(dá)到高速公路的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合并收費(fèi)。因而以上修訂是可以理解的。

存在的問題是，現(xiàn)實(shí)中一些路段因?yàn)榈匦蔚孛玻约暗刭|(zhì)結(jié)構(gòu)的限制，只能采用高速公路和普通公路插花銜接的方式修建。由于模糊了收費(fèi)公路規(guī)模的要求，類似情況該如何收費(fèi)，是嚴(yán)格的將高速公路與普通公路分開來收費(fèi)，還是將項(xiàng)目所涉及不同技術(shù)等級(jí)的路段，當(dāng)作一個(gè)項(xiàng)目來進(jìn)行收費(fèi)。此外，高速公路的連接線如何對(duì)待等，都值得思考。建議將必要的連接線作為高速公路的輔助設(shè)施納入收費(fèi)公路投資范圍。此外，一旦取消了普通公路的收費(fèi)，則普通公路的建設(shè)籌資問題將很快突顯出來，這雖然是《條例》修訂的內(nèi)容之外，但也應(yīng)充分考慮如何解決。

關(guān)于政府收費(fèi)公路存在一些認(rèn)識(shí)不清

首先，養(yǎng)護(hù)性收費(fèi)依據(jù)不充分。修訂草案第八條中明確界定了兩種收費(fèi)公路，其中政府收費(fèi)公路是以舉債為條件界定的，債務(wù)清償后政府收費(fèi)公路的前提條件就不再存在，轉(zhuǎn)為養(yǎng)護(hù)性收費(fèi)且仍叫政府收費(fèi)公路的依據(jù)略有瑕疵。建議直接定義第三種收費(fèi)公路，就是對(duì)高速公路的養(yǎng)護(hù)性收費(fèi)，不容易引起歧義。

江蘇無錫的高速公路收費(fèi)站

其次，政府收費(fèi)公路收費(fèi)期限的確定存在敞口的現(xiàn)象。修訂草案第十一條確定了政府收費(fèi)公路也應(yīng)當(dāng)確定還債期限；第十三條規(guī)定了償債期滿的政府還債收費(fèi)公路，以及經(jīng)營期滿的經(jīng)營性收費(fèi)公路和處于償債期的政府收費(fèi)公路均納入統(tǒng)借統(tǒng)還盤子。這意味著政府收費(fèi)公路中，除了養(yǎng)護(hù)性收費(fèi)外，其實(shí)還存在兩種類型，一種是獨(dú)立運(yùn)營的償期內(nèi)的政府收費(fèi)公路，另一種是納入統(tǒng)借統(tǒng)還盤子的政府還債收費(fèi)公路。多種類型的政府收費(fèi)公路概念難以梳理清晰，應(yīng)當(dāng)仔細(xì)斟酌確定。此外，獨(dú)立運(yùn)營的政府收費(fèi)公路，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按第十五條第一款的確定，顯然這一款的標(biāo)準(zhǔn)確定是對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的，償債期和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定存在著互為條件的現(xiàn)象，加之到期后納入統(tǒng)借統(tǒng)還總盤子，可能造成隨意確定償債期的現(xiàn)象。建議政府對(duì)新建收費(fèi)公路不再設(shè)期限，直接納入統(tǒng)借統(tǒng)還，存量的政府收費(fèi)公路期限屆滿后納入統(tǒng)借統(tǒng)還的盤子。

最后，修訂草案中對(duì)統(tǒng)一管理的政府收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的還是按第十五條第一款的確定，還需要認(rèn)真考慮。顯然第十五條第一款的標(biāo)準(zhǔn)確定是對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的，統(tǒng)一管理的項(xiàng)目還沒有確定標(biāo)準(zhǔn)的方式。建議對(duì)統(tǒng)借統(tǒng)還的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定提出一個(gè)思路上的方法，同時(shí)建議統(tǒng)借統(tǒng)還采用全省統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

收費(fèi)公路規(guī)?？刂剖莿?chuàng)新但應(yīng)當(dāng)考慮平穩(wěn)過渡

規(guī)模總量缺乏支撐。修訂草案第六條第一款提出，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)確定本區(qū)域內(nèi)收費(fèi)公路規(guī)模，并向國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門備案。目前來看，還沒有一個(gè)合適的載體對(duì)總規(guī)模進(jìn)行確定。建議在區(qū)域公路網(wǎng)規(guī)劃或高速公路網(wǎng)規(guī)劃中進(jìn)行體現(xiàn)并上報(bào)備案。

新建收費(fèi)公路的收支條件第六條第二款“收費(fèi)公路的車輛通行費(fèi)收入無法滿足債務(wù)利息和養(yǎng)護(hù)管理支出需求的省份不得新建收費(fèi)公路”約束不合適。首先這一條款應(yīng)當(dāng)約束政府收費(fèi)公路，而不應(yīng)當(dāng)約束經(jīng)營性收費(fèi)公路，而按我國收費(fèi)公路現(xiàn)狀，依據(jù)這一款，各省其實(shí)都無法再新建收費(fèi)公路；其次經(jīng)營性收費(fèi)公路不新增債務(wù)，而新建政府性收費(fèi)公路在建設(shè)籌資時(shí)，專項(xiàng)債也要求能夠?qū)崿F(xiàn)自求平衡，所以新建公路理論上說已經(jīng)不增加地方政府負(fù)擔(dān)，這一款實(shí)際上是對(duì)新建收費(fèi)公路決策機(jī)制的不信任。根據(jù)當(dāng)前我國對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)的判斷，建議換一種更原則性的說法，各省應(yīng)當(dāng)在充分考慮存量政府收費(fèi)公路收支現(xiàn)狀的情況下，嚴(yán)格審核新增政府收費(fèi)公路的建設(shè)資金，審慎發(fā)展收費(fèi)公路。

權(quán)益轉(zhuǎn)讓思路還有待理清

根據(jù)2017年新修訂的《公路法》第六十一條，“本法第五十九條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的公路中的國道收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽訂之日起三十個(gè)工作日內(nèi)報(bào)國務(wù)院交通主管部門備案；國道以外的其他公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽訂之日起三十個(gè)工作日內(nèi)報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府備案”。實(shí)際上《公路法》僅授權(quán)了政府收費(fèi)公路的備案管理。

本次修訂草案第二十六條又提出，轉(zhuǎn)讓政府收費(fèi)公路、經(jīng)營性公路收費(fèi)權(quán),均須進(jìn)行備案，國道收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓報(bào)國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門備案，國道以外其他公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓報(bào)省級(jí)人民政府備案。這一規(guī)定實(shí)際上擴(kuò)大了《公路法》對(duì)轉(zhuǎn)讓備案行為的授權(quán)。

按照《公路法》和修訂草案中的管理思路，對(duì)經(jīng)營性公路的建設(shè)和運(yùn)營均通過招標(biāo)和簽訂協(xié)議的市場化方式進(jìn)行管理，而轉(zhuǎn)讓卻要通過行政性的備案手段管理，略顯得前后思路不一致。事實(shí)上，根據(jù)第二十四條，經(jīng)營性公路的轉(zhuǎn)讓需經(jīng)過省級(jí)政府同意，且需要與省級(jí)政府重新簽訂經(jīng)營協(xié)議，顯然簽訂協(xié)議比備案的管理嚴(yán)格得多，因此在省級(jí)政府備案其實(shí)沒有什么意義。而對(duì)于國道網(wǎng)項(xiàng)目，由于新建項(xiàng)目都沒有在交通運(yùn)輸主管部門進(jìn)行審批或備案管理，建議轉(zhuǎn)讓也無須備案，上報(bào)信息即可。