“燃油稅改革”的十年

文

呼之欲出14年

2009年開始推行“燃油稅改革”的中國(guó)，對(duì)普通公路的融資和實(shí)施方式做出了重大變革，取消了公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)六項(xiàng)公路收費(fèi)。確定了逐步取消二級(jí)公路收費(fèi)的時(shí)間表，并陸續(xù)取消630條政府還貸二級(jí)收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)。截至目前，全國(guó)31個(gè)省份除新疆還有4000余公里政府還貸二級(jí)收費(fèi)公路之外，其他省份均已取消。同時(shí)，改革方案還將汽油消費(fèi)稅單位稅額由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其他成品油單位稅額相應(yīng)提高，以取代被消費(fèi)的資金源。

事實(shí)上，在燃油稅改革正式出臺(tái)之前，歷經(jīng)14年輾轉(zhuǎn)反側(cè)。2008年12月出版的《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》雜志專文梳理了這一改革歷程，其中寫道：“以稅收取代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，是十年前便已明確的改革思路，而其大背景，可以追溯到三十年前?！卑殡S著政府間財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)，地方政府和部門財(cái)權(quán)逐漸擴(kuò)大，收費(fèi)、基金、集資等非稅收入項(xiàng)目越來越多，規(guī)模日趨龐大。到1998年年底，全國(guó)性及中央部門行政事業(yè)收費(fèi)共300多項(xiàng)，地方收費(fèi)最多的省有470多項(xiàng)，最少的省也有50多項(xiàng)。費(fèi)稅改革就是在這個(gè)歷史背景下開啟的。

1994年，海南實(shí)施“一腳剎車踩到底”，在全國(guó)率先將公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)、道路通行費(fèi)、過橋費(fèi)和公路運(yùn)輸管理費(fèi)“四費(fèi)合一”，改為只征收機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)。海南的“燃油稅改革”為全國(guó)的“燃油稅改革”提供了實(shí)踐參考。

1998年，《中華人民共和國(guó)公路法》實(shí)施，其中，第四章第三十六條明確規(guī)定：國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建（1999年10月修訂）?！豆贩ā返念C發(fā)與實(shí)施，從法律上為征收燃油稅創(chuàng)造了條件。

1997年全國(guó)人大通過的《公路法》，首次提出以“燃油附加費(fèi)”替代養(yǎng)路費(fèi)等，擬于1998年1月1日起實(shí)施，具體辦法由國(guó)務(wù)院決定。但最終，計(jì)劃還是趕不上變化。

在推行燃油稅改革之前，在普通公路融資體制下，中央政府對(duì)普通公路規(guī)劃施加影響的機(jī)會(huì)有限，這可能導(dǎo)致了重大的制度缺陷，如公路養(yǎng)護(hù)不足、資源分配不當(dāng)及低效益項(xiàng)目投資過剩。

2001年，國(guó)務(wù)院決定分步實(shí)施燃油稅改革方案：先行開征車輛購(gòu)置稅取代車輛購(gòu)置附加費(fèi)；第二步，根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格變動(dòng)情況，擇機(jī)出臺(tái)燃油稅，取代公路養(yǎng)路費(fèi)等交通維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費(fèi)。2001年以前，國(guó)際油價(jià)一直穩(wěn)步徘徊，2001年年中以后，國(guó)際油價(jià)開始以12%至20%的增幅悄然上漲，此后的8年里，國(guó)內(nèi)油價(jià)不僅無法回到預(yù)期價(jià)位，反而一路攀升。這8年里，一切詢問“燃油稅改革”何時(shí)出臺(tái)的官方回答都是“擇機(jī)開征”。

在云南省楚雄州交通規(guī)費(fèi)征收稽查處工作了16年的汪偉回憶，十幾年里，“幾乎每年年底都聽說燃油稅費(fèi)改革將推出的消息?！彼芟胫肋@一次不再是空穴來風(fēng)，同時(shí)也擔(dān)心一旦取消養(yǎng)路費(fèi)，自己將何去何從。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康說：“這十幾年，我們就是在等一次機(jī)會(huì)，在市場(chǎng)看起來沒變，石油價(jià)格降低時(shí)，我們把稅放進(jìn)去，讓大家看起來價(jià)格并沒有上揚(yáng)。”

在解決安置養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)征收隊(duì)伍30萬人，保證成品油消費(fèi)市場(chǎng)平穩(wěn)，嚴(yán)格立法程序，明確燃油稅補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，均衡地方利益等一系列問題后，“燃油稅改革”于2009年1月1日起實(shí)施。

燃油稅改革是一項(xiàng)重大的公共政策措施，反映了國(guó)家迫切希望解決節(jié)能減排、稅收公平、集中管理、公路運(yùn)輸效率和成品油定價(jià)等問題的愿望。事實(shí)證明，燃油稅改革強(qiáng)化了中央政府影響公路規(guī)劃和政策的能力，推動(dòng)了資金的集中化管理；行業(yè)更加關(guān)注不斷擴(kuò)大的普通公路網(wǎng)養(yǎng)護(hù)工作；公路養(yǎng)護(hù)資金逐漸加強(qiáng)管理和控制以提高公路資產(chǎn)管理的經(jīng)濟(jì)效益，避免公路破損至必須修復(fù)的地步；國(guó)家公路資金的分配和支出具有更完善的決策程序、更高的透明度及更健全的問責(zé)制。然而，中國(guó)仍面臨著若干亟待解決的關(guān)鍵問題。

來自亞行的觀察與評(píng)估

2011年年初，在亞洲開發(fā)銀行、能源與環(huán)境發(fā)展研究中心的支持下，國(guó)內(nèi)展開了一個(gè)評(píng)估項(xiàng)目——“燃油稅改革后的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)融資”技術(shù)援助項(xiàng)目，對(duì)燃油稅改革的初步成效、公路部門融資可持續(xù)性、普通公路規(guī)劃實(shí)施必須解決的關(guān)鍵問題，展開了調(diào)查、評(píng)估并提出建議。

20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)通過實(shí)施《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》《國(guó)家主干線系統(tǒng)規(guī)劃》《農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》等主要發(fā)展規(guī)劃，路網(wǎng)建設(shè)取得重大進(jìn)步，其建設(shè)融資渠道主要來源于車輛購(gòu)置稅、中央政府撥款、地方專項(xiàng)收入和公路收費(fèi)。燃油稅改革后，稅收由財(cái)政部劃撥給省級(jí)政府，一方面替代被取消的公路使用費(fèi)，具體額度以各省或相應(yīng)轄區(qū)2007年通過之前公路融資機(jī)制征收的總收入為基礎(chǔ)。另一方面，為增長(zhǎng)的需求提供“增量資金”。但是，新征收的燃油稅的分配原則和程序并不透明，各省政府難以預(yù)測(cè)一個(gè)財(cái)政年度可以獲得多少燃油稅，雖然有通知表明當(dāng)時(shí)年度要?jiǎng)潛艿娜加投愘Y金額度，但這筆資金往往要到年底才能收到，這給調(diào)整下一年度的籌資計(jì)劃帶來了困難。比如，在北方地區(qū)，由于天氣原因，施工季節(jié)短暫，可能難以利用這筆資金。而如果劃撥的資金無法利用，各省將面臨撤銷燃油稅收入的風(fēng)險(xiǎn)，這意味著下一年度可能要縮減基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃的規(guī)模。

根據(jù)規(guī)定，全國(guó)各省應(yīng)當(dāng)先對(duì)公路養(yǎng)護(hù)需求進(jìn)行評(píng)估，再利用燃油稅收入滿足這種需求。但是在實(shí)踐中，大多數(shù)省份會(huì)將部分燃油稅收入用于公路建設(shè)。比如，廣東省將部分燃油稅收入用于“以建代養(yǎng)”性質(zhì)的工程，因?yàn)樵撌∪加投愂杖氤^了公路養(yǎng)護(hù)支出計(jì)劃。又比如，由于政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)被取消，河南省將部分燃油稅收入用于支付貸款利息。這反映了中央政府對(duì)省級(jí)政府使用燃油稅收入的情況幾乎沒有任何控制和監(jiān)督。

車輛購(gòu)置稅是在購(gòu)置車輛（汽車、摩托車、電動(dòng)車、拖車及農(nóng)用車）時(shí)征收10%的附加費(fèi)，這部分稅收由財(cái)政部管理，主要用于普通國(guó)省道干線的建設(shè)，但也可以用于其他領(lǐng)域，比如，支持水資源發(fā)展和政府用車更新等。

普通公路發(fā)展目標(biāo)（單位：萬公里）

截至2010年6月，東部和中部的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)已經(jīng)全面取消。西部?jī)H重慶、云南、貴州完全取消收費(fèi)，陜西省取消了部分二級(jí)公路的收費(fèi)，其他省份尚無明確計(jì)劃。

根據(jù)“十二五”規(guī)劃等相關(guān)材料，中國(guó)計(jì)劃于2011年至2020年期間在現(xiàn)有公路網(wǎng)的基礎(chǔ)上，新建74萬公里的普通公路，全國(guó)路網(wǎng)將由2011年的400萬公里擴(kuò)展至2020年的474萬公里。同時(shí)，到2020年也將實(shí)現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和90%的建制村通硬化路的目標(biāo)。

2011年至2020年普通公路建設(shè)目標(biāo)的預(yù)計(jì)成本為7萬億元。路網(wǎng)養(yǎng)護(hù)及安全防護(hù)改進(jìn)等，將額外需要3.8萬億元。這意味著我國(guó)將要籌集11萬億元。

2011～2020年普通公路建設(shè)計(jì)劃和養(yǎng)護(hù)需求（單位：億元人民幣）

2011年燃油稅改革初期評(píng)估結(jié)果中的關(guān)鍵問題

目前，國(guó)內(nèi)普通公路的資金來源為機(jī)動(dòng)車燃油稅、車輛購(gòu)置稅和中央財(cái)政預(yù)算撥款。2011年至2020年，機(jī)動(dòng)車燃油稅將提供2萬億元，車輛購(gòu)置稅將提供3.7萬億元，仍存在5萬余億元的資金缺口（財(cái)政預(yù)算撥款可預(yù)測(cè)性低，不列入收入預(yù)期中）。

9個(gè)關(guān)鍵問題

“燃油稅改革后的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)融資”技術(shù)援助項(xiàng)目組通過調(diào)查與評(píng)估，發(fā)現(xiàn)了“燃油稅改革”實(shí)施過程中面臨的政策現(xiàn)狀及問題，它們交叉繁復(fù)，很難一次性解決，而是應(yīng)該依靠制定綜合戰(zhàn)略進(jìn)一步改革。比如，滿足“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃預(yù)計(jì)支出所需的額外中央政府資金與省級(jí)和地方政府資金數(shù)額，取決于中央政府與省級(jí)和地方政府如何分?jǐn)偝杀?；?guī)劃管理的方法與各級(jí)政府的作用和職責(zé)、財(cái)政結(jié)構(gòu)和能力，以及總體目標(biāo)和各項(xiàng)具體目標(biāo)密切相關(guān)；公路資金的管理和分配方式取決于作用和職責(zé)的劃分方式；績(jī)效管理要求與其他任務(wù)相互影響；缺失有關(guān)公路管理的法律和政策，導(dǎo)致責(zé)任劃分不明確，難以確保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得到滿足；國(guó)家公路資金的管理和分配缺乏透明度，未與需求因素充分關(guān)聯(lián)；部分公路存在養(yǎng)護(hù)資金供給不均衡的現(xiàn)象；需要明確如何劃分各級(jí)政府為國(guó)家、區(qū)域和地方優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域提供資金的職責(zé)等。其中有9個(gè)關(guān)鍵問題值得注意。

雖然，燃油稅的短期前景強(qiáng)勁，但新能源電動(dòng)車和高效節(jié)能車輛的普及，顯然將會(huì)最終降低油耗，并限制燃油稅作為中國(guó)普通公路主要融資機(jī)制的可持續(xù)性。利用機(jī)動(dòng)車燃油稅作為公路資金主要來源的發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開始將這種可能性看作既成事實(shí)，并已經(jīng)普遍確定，按時(shí)間收費(fèi)或按里程收費(fèi)終將會(huì)取代現(xiàn)行燃油稅。

中國(guó)迫切需要制定普通公路長(zhǎng)期資金解決方案，因?yàn)榧夹g(shù)變革極有可能將減少未來對(duì)應(yīng)稅燃料的使用。中國(guó)應(yīng)著手采取適當(dāng)措施，轉(zhuǎn)為向所有公路使用者征收使用費(fèi)，而不是利用稅收支付公路支出。還建議中央政府密切關(guān)注按距離收取公路使用費(fèi)的國(guó)際發(fā)展動(dòng)態(tài)，尤其是德國(guó)、荷蘭、瑞士和美國(guó)正在開發(fā)和實(shí)施的高科技收費(fèi)系統(tǒng)。