林地變更調(diào)查工作常見問題與對策研究

杜 志,柯善新，李香林

(1.國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，長沙 410014；2.肇慶市瀕危野生動物救護中心，廣東 肇慶 526000)

開展林地保護利用狀況及其管理屬性等變化情況的調(diào)查分析，掌握真實準(zhǔn)確、具有時效性的林地檔案及其資源變化狀況，是支撐建立空間規(guī)劃體系、實施生態(tài)紅線管控、落實林地用途管制、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度等生態(tài)文明體制改革的重要工作。從縣級試點到全國展開，林地變更調(diào)查已成為林地管理的年度常態(tài)化工作。本文結(jié)合生產(chǎn)實踐，總結(jié)林地變更工作中常見問題并提出相應(yīng)對策，以期為推動林業(yè)工作發(fā)展起到積極作用。

1 林地變更工作發(fā)展歷程

林地變更調(diào)查工作是貫徹落實《全國林地保護利用規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)的基礎(chǔ)性工作，是實現(xiàn)縣級森林資源年度出數(shù)形勢倒逼的重要任務(wù)。自2010年《綱要》頒布，提出編制林地保護利用規(guī)劃的工作，到2012年林地保護利用規(guī)劃編制完成的各縣，形成了落實到山頭地塊的林地“一張圖”。然而，由于規(guī)劃編制的時間緊、工作粗和缺乏時效性，編制的規(guī)劃和建成的林地“一張圖”存在著部分林地與現(xiàn)狀不符，以及不能反映林地動態(tài)變化等不足。

為確保林地“一張圖”的現(xiàn)實性和準(zhǔn)確性，林地年度變更調(diào)查工作應(yīng)運而生。在國家林業(yè)和草原局的推動下， 2013年在廣東佛岡縣、浙江龍泉市等少許縣級單位開展試點和擴大試點工作，到2014年以吉林省、江蘇省等10個省分批次的開展[1]，至2016年全國范圍內(nèi)各省、市、縣全面鋪開。目前，全國各縣級單位至少已開展過3次年度林地變更調(diào)查工作。

同時，為加強林地保護管理基礎(chǔ)支撐能力建設(shè)，建立年度林地變更調(diào)查工作制度，國家林業(yè)局先后于2015年4月制定《全國林地變更調(diào)查技術(shù)方案(試行)》、2016年5月制定了《林地變更調(diào)查工作規(guī)則》。隨著林地變更工作由試點深入到全面鋪開，國家林業(yè)局在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，于2017年10月發(fā)布《林地變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(LY /T 2893-2017)，規(guī)定了林地變更調(diào)查工作的目的、任務(wù)、內(nèi)容、變更方法等內(nèi)容，進一步規(guī)范林地變更調(diào)查工作。

2 林地變更工作內(nèi)容

林地變更調(diào)查基于上年度林地變更調(diào)查結(jié)果，利用林地管理檔案信息和遙感技術(shù)，結(jié)合必要的現(xiàn)地調(diào)查，更新林地利用現(xiàn)狀[2]，形成本年度林地變更調(diào)查成果，實現(xiàn)林地“一張圖”的準(zhǔn)確性。林地變更調(diào)查工作內(nèi)容可歸納為界線范圍變更調(diào)查和地類屬性變更調(diào)查。技術(shù)路線見圖1。

圖1 林地變更調(diào)查工作技術(shù)路線圖

2.1 界線范圍變更調(diào)查

縣級界線的確定是開展變更調(diào)查工作的前提。林地變更調(diào)查以縣級行政區(qū)為調(diào)查基本單位，東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)以國有林業(yè)局經(jīng)營單位為調(diào)查基本單位。調(diào)查基本單位界線一般使用國土資源廳或民政廳提供的行政界線，原則上不得更改。然而，實際上在開展林地變更調(diào)查工作中，常需要結(jié)合最新的森林資源二類調(diào)查或者“多規(guī)合一”等相關(guān)工作，這將會涉及到縣級行政界線的變動。因界線變動而造成的縣級林業(yè)指標(biāo)的變化，是林地變更調(diào)查分析的重要部分。另外，自然保護區(qū)、森林公園、重點國有林區(qū)、國有林場，以及重點生態(tài)工程、公益林等各類規(guī)劃管理屬性的范圍和界線，應(yīng)依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的林地保護利用規(guī)劃調(diào)整或修編有關(guān)范圍界線調(diào)整的批文和批準(zhǔn)結(jié)果進行變更[3]。

林地范圍的變更調(diào)查是工作的重點。林地變更調(diào)查工作按土地管理類型劃分為按林地管理、按非林地管理和暫按林地管理3類。經(jīng)批準(zhǔn)實施的縣級林地保護利用規(guī)劃和林地“一張圖”確定的林地界線(即按林地管理范圍)是林業(yè)必須堅守的紅線，而新增的林地如因林業(yè)建設(shè)工程等植樹造林新增的林地，需經(jīng)審批實施后方能改變土地管理類型；減少的林地除了經(jīng)審批變更為建設(shè)用地可調(diào)出林地范圍外，對于未經(jīng)審批但已將林地用途改為建設(shè)用地、且無法恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的，仍需按林地記載，并做相應(yīng)說明。

2.2 地類和屬性變更調(diào)查

林地地類的變動會涉及到森林覆蓋率的變化，對于造林、采伐、更新等森林經(jīng)營活動頻繁的區(qū)域，其地類變更任務(wù)重、工作量大。首先應(yīng)將造林和采伐等林地檔案資料矢量化后，更新至本期林地數(shù)據(jù)庫；然后根據(jù)相近兩期遙感影像，仔細(xì)判讀變化圖斑，更新本期數(shù)據(jù)庫；對于有疑問的地塊開展必要現(xiàn)地核實調(diào)查，全面查清地類變化地塊。

管理屬性的變更調(diào)查是其它林業(yè)規(guī)劃工作的及時反映，是林地變更調(diào)查完善林地“一張圖”的重要體現(xiàn)。變更內(nèi)容主要是林地權(quán)屬、森林類別、林種、工程類別、林木起源、事權(quán)等級和保護等級等7個屬性。當(dāng)年開展二類調(diào)查、公益林區(qū)劃界定或林業(yè)建設(shè)工程等項目時，需與林地變更調(diào)查工作進行銜接，及時更新管理屬性。在常規(guī)的年度林地調(diào)查變更時，林木起源的變化應(yīng)與地類的變更相聯(lián)系。

3 林地變更工作中常見問題

3.1 投入不足，工作協(xié)調(diào)機制有待優(yōu)化

目前林地變更調(diào)查已成為林業(yè)常規(guī)性工作，然而部分地區(qū)受限于經(jīng)濟或機構(gòu)改革等因素，人力和物力難以保障常規(guī)的林地變更工作。部分偏遠(yuǎn)地區(qū)，縣級林業(yè)單位高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人員有限，存在著技術(shù)人員調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)把握不夠準(zhǔn)確，以及絕大部分工作人員以前從未接觸過相關(guān)圖形處理軟件和計算機操作人員匱乏等現(xiàn)象，內(nèi)業(yè)區(qū)劃判讀等工作質(zhì)量不高。林業(yè)局或護林站的電腦、GPS、掃描儀等設(shè)備不足或配置太低，也很難滿足工作需要。

基層林業(yè)部門機構(gòu)不全、隊伍不穩(wěn)定，一些基層林業(yè)站劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，使本來不足的基層力量更加薄弱，不能凝聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量，僅靠林業(yè)局隊伍完成全縣地塊核實，經(jīng)常造成變更外業(yè)工作進展緩慢?？h域內(nèi)涉及其它縣級以上國有單位(林場、自然保護區(qū)、森林公園等)時，由于隸屬關(guān)系或行政層級不一，溝通不暢的情況也極大影響了資料收集與外業(yè)核實的效率，導(dǎo)致進度滯后、工作質(zhì)量不高。

3.2 林地變更軟件不夠完善

林地變更采用國家統(tǒng)一的林地變更軟件，是統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)統(tǒng)一變更方法和步驟、提高工作效率的必要技術(shù)平臺。軟件開發(fā)至今，雖已更新多個版本，但對基層林業(yè)工作者而言，在數(shù)據(jù)準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)更新檢查、邏輯控制流程中仍存在一定的操作難度。另外，軟件常出現(xiàn)不穩(wěn)定和自動關(guān)閉的情況，數(shù)據(jù)導(dǎo)入和變化生成速度也慢；在數(shù)據(jù)處理、邏輯檢查等方面也需要在不同的地理信息系統(tǒng)之間進行交叉處理，既耗時又費力，且易造成數(shù)據(jù)丟失。

部分省份將樹高、胸徑、蓄積量等森林資源數(shù)據(jù)更新工作整合至林地變更工作中，或是需結(jié)合當(dāng)年的二類調(diào)查數(shù)據(jù)時，數(shù)據(jù)庫所包含的所有屬性因子，會在常規(guī)的四十一個林地變更字段上擴充至六七十個，對技術(shù)人員的專業(yè)水平要求更高；在屬性填寫和邏輯檢查修正過程中，也容易混淆二類調(diào)查的屬性和邏輯，給基層工作者造成一定困擾。

3.3 RS和GPS技術(shù)的運用不夠

林地年度變更調(diào)查工作均采用國家林業(yè)局統(tǒng)一購置、處理、下發(fā)的兩期衛(wèi)星影像，原則上采用當(dāng)年接收分辨率不低于5 m、處于森林植被生長季節(jié)的遙感影像數(shù)據(jù)。實際工作中，僅采用統(tǒng)一提供的遙感數(shù)據(jù)，忽視多遙感數(shù)據(jù)源的參考作用。在空間分辨率、遙感影像時效性、同物異譜和異物同譜、校正精度、影像清晰度(陰影和云等)等方面難以滿足工作需要。尤其是影像時效性，部分影像時點與更新要求年底時點相距很長，甚至提前了半年。如廣西等采伐量大(主要是桉樹等速生樹種的采伐)經(jīng)營活動頻繁的地區(qū)，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動周期短，兩期影像判讀都無法充分和準(zhǔn)確地反映當(dāng)年度林地變更的情況。另外，基層工作者在外業(yè)過程中忽視全球定位系統(tǒng)的作用，僅憑紙質(zhì)地形資料核實地塊，極易發(fā)生繞路、定位錯誤等情況，費時費力，工作效率不高。

3.4 林業(yè)經(jīng)營管理信息化程度不高

林業(yè)經(jīng)營資料是實現(xiàn)年度林地變更調(diào)查的基礎(chǔ)，但一些地區(qū)的森林資源管理信息化程度不高，林政管理和資源監(jiān)測信息不暢，數(shù)據(jù)共享性差。營造林、采伐、建設(shè)項目使用林地等經(jīng)營管理資料仍停留在紙質(zhì)階段，缺乏電子版文件；完整性不夠，林業(yè)檔案資料不齊全，甚至缺乏圖、表、卡等基礎(chǔ)性檔案資料；資料質(zhì)量不高，經(jīng)營活動位置及其屬性信息記錄有偏差[4]。在年度變更的矢量化工作中，只能參照小班界線和山形地形進行勾繪，造成小部分斑塊邊界勾繪不夠準(zhǔn)確，尤其是涉及建設(shè)項目使用林地變更的斑塊，只能依據(jù)影像和紙質(zhì)材料進行小班區(qū)劃，不可避免的與實際征地紅線面積有差異，這些都大大增加了林地變更調(diào)查的工作量。

3.5 林規(guī)數(shù)據(jù)整合不完善

林地變更調(diào)查基于林地“一張圖”數(shù)據(jù)修正完善，理應(yīng)涵蓋了林業(yè)各類規(guī)劃數(shù)據(jù)，但實際工作中，各類規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和制定時間不一，部分地區(qū)的林地“一張圖”未能充分整合其它規(guī)劃數(shù)據(jù)。主要表現(xiàn)在林地變更成果中公益林?jǐn)?shù)據(jù)與縣級批準(zhǔn)公益林區(qū)劃界定數(shù)據(jù)有出入；林地變更中自然保護區(qū)、森林公園等界線與批準(zhǔn)規(guī)劃界線不一致，仍存在多張皮、多套數(shù)等情況。同時，林地保護利用規(guī)劃作為林地變更的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在制定時未與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等進行銜接，與其它規(guī)劃銜接的力度也不夠，變更成果與土規(guī)等在數(shù)據(jù)空間上時有重疊，矛盾突出，常造成地方項目在審批時顧此失彼，嚴(yán)重影響了林地變更成果的效能發(fā)揮，也給森林督查等檢查執(zhí)法帶來困擾。

4 對策和建議

4.1 建立長期穩(wěn)定的經(jīng)費保障和工作機制

完善的設(shè)備、穩(wěn)定的技術(shù)力量，才能保障林地變更調(diào)查等常態(tài)化工作的順利高質(zhì)量開展。建議各地區(qū)林業(yè)主管部門明確開支渠道，將林地變更調(diào)查正常所需的工作經(jīng)費列入本級政府相應(yīng)年度財政預(yù)算，或從森林植被恢復(fù)費中列支；在各省級林業(yè)主管部門的組織下，組織協(xié)調(diào)好市縣范圍內(nèi)各國有單位和縣級單位工作，形成市縣聯(lián)動、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)通、力量聯(lián)合的有效機制，構(gòu)建加強林地變更工作的整體合力。

4.2 加快升級，創(chuàng)造界面友好的軟件運行環(huán)境

軟件開發(fā)公司應(yīng)在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下照顧地方的需求，及時收集各地軟件操作反饋的意見，通過完善軟件功能，不斷升級迭代，進一步擴大林地“一張圖”的應(yīng)用范圍，實現(xiàn)滿足地方二類調(diào)查、公益林區(qū)劃界定調(diào)查和林業(yè)專項規(guī)劃的調(diào)查需求，再單獨設(shè)置界面更友好、更易于操作的林地變更模塊，構(gòu)建滿足于國家、地方林地管理工作和建設(shè)林業(yè)大數(shù)據(jù)的運行系統(tǒng)。同時，全國林地變更軟件應(yīng)進一步開放數(shù)據(jù)格式，提高矢量數(shù)據(jù)與常用地理信息系統(tǒng)的兼容性，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，成果暢通運用。

4.3 運用多期影像，充分發(fā)揮先進技術(shù)效能

目前常用的前后兩期遙感影像，在桉樹等速生樹種廣布的區(qū)域起到的變更輔助作用相對較弱，不同時相的影像也影響著正判率，兩期遙感影像很難充分的反應(yīng)速生樹種的采伐情況。實踐證明，高分辨率和合適時相的遙感影像能更準(zhǔn)確、便捷的獲取相應(yīng)區(qū)域的林木采伐、征占用等林地變化情況，顯著提高正判率[5]。相對于傳統(tǒng)的衛(wèi)星影像，高清航空影像的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：影像分辨率高，利于區(qū)劃出面積較小的地類圖斑；時效性強，多期對比可反映出一個年度內(nèi)不同時期林業(yè)經(jīng)營管理活動造成的林地變化；易于識別，基層林業(yè)工作者能快速識別航空影像上的地類，提高外業(yè)核實的效率。充分發(fā)揮多期高清影像和全球定位系統(tǒng)的作用，將積極推進林地變更調(diào)查等工作。

4.4 加大隊伍建設(shè)，提升信息化管理水平

當(dāng)前，以擴展監(jiān)測內(nèi)容、提高監(jiān)測效率、提升服務(wù)能力的林業(yè)信息化建設(shè)正深入推進，從人工檔案管理向森林資源和生態(tài)狀況綜合監(jiān)測系統(tǒng)管理的發(fā)展是大勢所趨。林業(yè)主管部門應(yīng)通過人才引進或內(nèi)部擇優(yōu)，或加強地理信息系統(tǒng)等林業(yè)常規(guī)制圖軟件的定向培訓(xùn)，培養(yǎng)一批熟練信息管理系統(tǒng)操作和信息采集的林業(yè)信息化技術(shù)隊伍，對林地變更調(diào)查等常態(tài)化工作實行專職管理。對于技術(shù)薄弱且工作量大的地區(qū)，林業(yè)局應(yīng)和省院或國家院合作開展聯(lián)合調(diào)查，既保證工作質(zhì)量，又利于人才培養(yǎng)。在日常林業(yè)工作中，借助于森林經(jīng)營管理系統(tǒng)軟件，實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)營資料的電子化，對地區(qū)山頭地塊的小班進行實時監(jiān)控和更新，提高林業(yè)經(jīng)營管理材料的完整性、時效性和準(zhǔn)確性。

4.5 梳理規(guī)劃矛盾，提前布局“多規(guī)合一”

全國林地紅線已基本實落到山頭地塊，但資源調(diào)查現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與各類業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)不銜接問題仍然存在，不同業(yè)務(wù)部門管理使用的各項數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確落地落圖、數(shù)據(jù)的邏輯性較差，“數(shù)出多門”現(xiàn)象依然較為突出。對此，各地區(qū)林業(yè)部門必須“攘內(nèi)安外”，對林業(yè)各類規(guī)劃數(shù)據(jù)，應(yīng)建立正確的銜接觀點，明確森林資源二類調(diào)查獨立性和不可替代性[6]，根據(jù)林地“一張圖”、公益林區(qū)劃界定等成果特點處理好界線和屬性問題，真正實現(xiàn)森林資源“一張圖、一套數(shù)、一盤棋”的“一體化”監(jiān)測。在摸清林業(yè)資源家底后，林業(yè)部門要排序林地規(guī)劃約束條件，主動銜接國土、城建等其它規(guī)劃[7]，探索和推進“多規(guī)合一”工作，實現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，在地區(qū)范圍形成各部門合力，協(xié)調(diào)保護和利用的矛盾，提高林地管理水平。