涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)及生態(tài)影響分析

秦衛(wèi)華,顧 琪,李中林,徐慧敏,楚克林

(生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所,江蘇 南京 210042)

建立保護(hù)地是當(dāng)前世界各國(guó)保護(hù)生物多樣性的重要途徑[1],自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的重要載體,也是我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的重要組成部分,在國(guó)土生態(tài)安全格局框架中具有極其重要的地位與作用。截至2016年底,全國(guó)(不含香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū),下同)已建立自然保護(hù)區(qū)2 750個(gè),總面積14 733萬hm2,約占全國(guó)陸地面積的14.88%,其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)446個(gè),總面積9 694萬hm2。目前已基本形成一個(gè)類型比較齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)區(qū)體系。

世界各國(guó)在建立自然保護(hù)地的同時(shí),發(fā)布了很多涉及保護(hù)地管理有效性評(píng)價(jià)方面的技術(shù)規(guī)范等文件[2],例如,美國(guó)大自然保護(hù)協(xié)會(huì)發(fā)布了“保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃”[3],聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布了“增加我們遺產(chǎn)的價(jià)值”評(píng)價(jià)方法,被廣泛應(yīng)用于保護(hù)地評(píng)價(jià)實(shí)踐中[4]。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也很早建立了較為完善的環(huán)境監(jiān)理制度[5-6],如美國(guó)1969年率先制定了《國(guó)家環(huán)境政策法》,確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,德國(guó)1980年制定了《道路景觀設(shè)計(jì)規(guī)范》,這些都為涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目管理提供了規(guī)范與指導(dǎo)[7]。

在我國(guó),雖然國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在主體功能區(qū)劃中被列入禁止開發(fā)區(qū),但隨著近年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展,仍然有很多開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目涉及自然保護(hù)區(qū)。筆者所指的“涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目”(以下簡(jiǎn)稱涉區(qū)項(xiàng)目)指在自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi),除社區(qū)居民傳統(tǒng)生產(chǎn)生活(如傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自建住宅)外需要辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目[8]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),每年約有10個(gè)國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)因建設(shè)項(xiàng)目需要而申請(qǐng)調(diào)整[7]。甚至有些建設(shè)項(xiàng)目,如旅游、種植和養(yǎng)殖等,已涉及保護(hù)區(qū)核心區(qū)或緩沖區(qū),超出了自然保護(hù)區(qū)生態(tài)承載力[9]。公路、輸變電等一些線性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目,因跨度長(zhǎng)等特性在選址選線時(shí),無法避繞而必須穿越保護(hù)區(qū),甚至還可能穿越多個(gè)自然保護(hù)區(qū)[10-11]。如果放任涉區(qū)項(xiàng)目無序發(fā)展,必然造成嚴(yán)重的生態(tài)惡果。

黨的十九大報(bào)告明確提出了“加快生態(tài)文明體制改革,建設(shè)美麗中國(guó)”的要求,指出“人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路”。因此,對(duì)涉區(qū)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行分析研究,對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)以自然保護(hù)區(qū)為代表的各類保護(hù)地空間用途管控具有重要指導(dǎo)意義。筆者系統(tǒng)梳理了2012—2015年各省、自治區(qū)和直轄市上報(bào)環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行生態(tài)準(zhǔn)入技術(shù)審查的涉區(qū)項(xiàng)目,對(duì)類型特點(diǎn)進(jìn)行分析,探討了不同類型建設(shè)項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)影響,并就進(jìn)一步加強(qiáng)涉區(qū)項(xiàng)目環(huán)境管理,實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)管提出具體建議,以期為國(guó)家制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供支撐。

1 數(shù)據(jù)來源

在《關(guān)于下放和取消自然保護(hù)區(qū)有關(guān)事前審查事項(xiàng)做好監(jiān)督管理工作的通知》(環(huán)辦[2015]66號(hào))印發(fā)前,所有涉區(qū)項(xiàng)目在環(huán)評(píng)報(bào)批前,均需通過環(huán)境保護(hù)部組織的生態(tài)準(zhǔn)入審核程序。根據(jù)統(tǒng)計(jì),2012年8月—2015年10月,在3年多的時(shí)間內(nèi),各省、自治區(qū)和直轄市上報(bào)原環(huán)境保護(hù)部的涉區(qū)項(xiàng)目共有192項(xiàng)。

從涉區(qū)項(xiàng)目年度分布來看,2012年有36項(xiàng),2013年數(shù)量最多,達(dá)60項(xiàng),隨后呈逐漸下降趨勢(shì),2014年有56項(xiàng),2015年減少至40項(xiàng)。這表明生態(tài)文明的理念逐步為社會(huì)各界所接受,自然保護(hù)區(qū)作為特殊生態(tài)敏感區(qū)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)保護(hù)的意識(shí)得到顯著提高。

2 涉區(qū)項(xiàng)目的特點(diǎn)分析

2.1 涉區(qū)項(xiàng)目的類型分析

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》(原環(huán)境保護(hù)部令第44號(hào)),192項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目類型主要包括資源管護(hù)、科研和宣傳教育相關(guān)建設(shè)工程,原住民的生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)工程,交通和部分能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程,水利、水電和部分能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程,生態(tài)旅游類建設(shè)工程和其他建設(shè)工程6大類。具體可以細(xì)分為公路、鐵路、碼頭、旅游、水利、礦產(chǎn)開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、輸變電、橋梁、管道、風(fēng)電、火電、水電和其他工程共14種類型。

如圖1所示,公路項(xiàng)目數(shù)量最多,共有44個(gè),占樣本總數(shù)的22.92%;其次為水利項(xiàng)目,共有37個(gè),占樣本總數(shù)的19.27%;旅游項(xiàng)目有17個(gè),占樣本總數(shù)的8.85%。

圖1 2012—2015年各類型涉區(qū)項(xiàng)目數(shù)量分布

2.2 涉區(qū)項(xiàng)目的分布范圍分析

192項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目共涉及天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆25個(gè)省、自治區(qū)和直轄市(圖2)。從大行政區(qū)域上看,西南地區(qū)數(shù)量最多(55項(xiàng)),占總數(shù)28.65%,這也與我國(guó)西南地區(qū)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量最多的現(xiàn)狀相一致;其次為東北地區(qū)(36項(xiàng)),占總數(shù)18.75%;西北地區(qū)(28項(xiàng)),占總數(shù)14.58%;華北地區(qū)(27項(xiàng)),占總數(shù)14.06%;華中地區(qū)(24項(xiàng)),占總數(shù)12.50%;華東地區(qū)(19項(xiàng)),占總數(shù)9.90%;華南地區(qū)(7項(xiàng)),占總數(shù)3.65%。

從省域上看,內(nèi)蒙古自治區(qū)的涉區(qū)項(xiàng)目數(shù)量最多,共30項(xiàng),占總數(shù)的15.63%,分別涉及內(nèi)蒙古賀蘭山、黑里河、達(dá)里諾爾、白音敖包、西鄂爾多斯、錫林郭勒草原、大青山、額濟(jì)納旗胡楊林、大青溝、圖牧吉、古日格斯臺(tái)、賽罕烏拉12個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。其次為四川省,共29項(xiàng),占項(xiàng)目總數(shù)的15.10%,分別涉及四川長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類、美姑大風(fēng)頂、海子山、稻城亞丁、雪寶頂、格西溝、黑竹溝7個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。山西、山東和新疆均僅有1項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目,也均只涉及1個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。北京、上海、福建、江西、海南和西藏未上報(bào)涉區(qū)項(xiàng)目,一方面可能是由于如北京、上海等本身自然保護(hù)區(qū)數(shù)量就很少,期間沒有建設(shè)項(xiàng)目涉及自然保護(hù)區(qū);另一方面可能是由于地方未將涉區(qū)項(xiàng)目上報(bào)。

192項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目共涉及內(nèi)蒙古錫林郭勒草原、吉林長(zhǎng)白山、江蘇鹽城濕地珍禽和四川海子山等101個(gè)自然保護(hù)區(qū),其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)85個(gè),占保護(hù)區(qū)總數(shù)95%以上,省級(jí)(自治區(qū)級(jí))9個(gè),市級(jí)6個(gè),縣級(jí)1個(gè)。

圖2 2012—2015年各省、自治區(qū)和直轄市涉區(qū)項(xiàng)目數(shù)量分布

2.3 單個(gè)保護(hù)區(qū)同時(shí)存在多項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目

192項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目與自然保護(hù)區(qū)并非呈一一對(duì)應(yīng)關(guān)系,尤其是一些面積較大、開發(fā)程度較高、緊鄰城市開發(fā)區(qū)域的自然保護(hù)區(qū),一個(gè)保護(hù)區(qū)中往往同時(shí)存在多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。例如涉及長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的項(xiàng)目有25個(gè)之多,涉及四川、重慶和貴州片區(qū);涉及內(nèi)蒙古西鄂爾多斯國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的項(xiàng)目有11個(gè);涉及青海三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的項(xiàng)目有9個(gè);涉及天津古海岸與濕地和江蘇鹽城濕地珍禽國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的項(xiàng)目有7個(gè);涉及河南黃河濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的項(xiàng)目有6個(gè)(表1)。這僅僅是2012—2015年的情況,實(shí)際上,這些保護(hù)區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量要更多,這種情況需要引起高度關(guān)注。

2.4 單個(gè)項(xiàng)目涉及多個(gè)自然保護(hù)區(qū)

192項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目中絕大多數(shù)僅涉及1個(gè)自然保護(hù)區(qū),但有少部分同時(shí)涉及多個(gè)自然保護(hù)區(qū),這些項(xiàng)目通常具有建設(shè)范圍大、路線長(zhǎng)的特點(diǎn),多數(shù)為公路、鐵路和輸變電等線性工程。如黑龍江干流堤防工程涉及8個(gè)自然保護(hù)區(qū),甘肅酒泉至湖南800千伏特高壓直流輸電工程穿越6個(gè)自然保護(hù)區(qū),內(nèi)蒙古錦州港至白音華鐵路擴(kuò)能項(xiàng)目、西氣東輸三線中段(中衛(wèi)—吉安)、滇西北至廣東特高壓輸電工程和中國(guó)石化新疆煤制天然氣外輸管道工程均涉及3個(gè)自然保護(hù)區(qū)(表2)。

表1同時(shí)存在多項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

Table1Naturereservewheremultipleconstructionprojectsexist

序號(hào)自然保護(hù)區(qū)名稱涉及行政區(qū)域涉區(qū)項(xiàng)目數(shù)/項(xiàng) 1長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類四川、重慶和貴州25 2西鄂爾多斯內(nèi)蒙古11 3三江源青海9 4古海岸與濕地天津7 5鹽城濕地珍禽江蘇7 6黃河濕地河南6 7錫林郭勒草原內(nèi)蒙古5 8莫莫格吉林5 9長(zhǎng)江新螺段白鱀豚湖北5 10大青山內(nèi)蒙古4 11長(zhǎng)白山吉林4 12鳳陽(yáng)山-百山祖浙江4 13金佛山重慶4 14沙坡頭寧夏4 15白芨灘寧夏4 16達(dá)里諾爾內(nèi)蒙古3 17丹東鴨綠江口濕地遼寧3 18三江黑龍江3 19南麂列島浙江3 20東洞庭湖湖南3 21海子山四川3 22美姑大風(fēng)頂四川3

表2同時(shí)涉及多個(gè)自然保護(hù)區(qū)的涉區(qū)項(xiàng)目

Table2CPANRswhichaffectingmultiplenaturereserves

序號(hào)建設(shè)項(xiàng)目名稱 涉及行政區(qū)域涉及保護(hù)區(qū)數(shù)/個(gè) 1黑龍江干流堤防工程黑龍江8 2甘肅酒泉至湖南800千伏特高壓直流輸電工程甘肅、陜西、湖北、重慶6 3錦州港至白音華鐵路擴(kuò)能項(xiàng)目?jī)?nèi)蒙古3 4西氣東輸三線中段(中衛(wèi)—吉安)工程河南、湖北3 5滇西北至廣東特高壓直流輸電工程云南、廣東、廣西3 6中國(guó)石化新疆煤制天然氣外輸管道工程寧夏、甘肅、河南3 7蒙西至華中地區(qū)鐵路煤運(yùn)通道工程河南2 8美姑縣峨美公路椅子埡口隧道工程四川2 9玉磨鐵路工程云南2 10準(zhǔn)東—華東±1 100千伏特高壓直流輸電工程甘肅2 11S308線玉樹結(jié)古鎮(zhèn)至不凍泉段公路青海2 12改建鐵路青藏線格爾木至拉薩段擴(kuò)能改造工程青海2

2.5 涉區(qū)項(xiàng)目在保護(hù)區(qū)不同功能區(qū)中均有分布

雖然《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)于核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的功能和管理有明確規(guī)定,核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。但實(shí)際工作中,由于一些保護(hù)區(qū)為搶救性劃建,缺乏科學(xué)論證,導(dǎo)致范圍過大,將很多人口密集區(qū)域(如縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊)劃入保護(hù)區(qū)內(nèi),造成少數(shù)建設(shè)項(xiàng)目不可避免涉及核心區(qū)或緩沖區(qū)。

研究發(fā)現(xiàn),192項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目中,僅涉及實(shí)驗(yàn)區(qū)的有141項(xiàng),占項(xiàng)目總數(shù)73.44%;僅涉及緩沖區(qū)的有8項(xiàng),占項(xiàng)目總數(shù)4.17%;僅涉及核心區(qū)的有16項(xiàng),占項(xiàng)目總數(shù)8.33%。此外,還有少數(shù)項(xiàng)目同時(shí)涉及多個(gè)功能區(qū),其中同時(shí)涉及實(shí)驗(yàn)區(qū)和緩沖區(qū)的有11項(xiàng),占5.73%;同時(shí)涉及實(shí)驗(yàn)區(qū)和核心區(qū)的有2項(xiàng),占1.04%;同時(shí)涉及緩沖區(qū)和核心區(qū)的有5項(xiàng),占2.6%;同時(shí)涉及實(shí)驗(yàn)區(qū)、緩沖區(qū)和核心區(qū)的有9項(xiàng),占項(xiàng)目總數(shù)4.69%。

2.6 涉區(qū)項(xiàng)目生態(tài)影響專題報(bào)告編制單位

192項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目的生態(tài)影響專題報(bào)告均為具有相應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)或工程咨詢單位資格的單位編制,編制單位主要為環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、交通等部門的科研機(jī)構(gòu),高等院校和公司企業(yè)。192個(gè)研究樣本中,有48個(gè)專題報(bào)告由環(huán)保部門科研機(jī)構(gòu)編制,占總數(shù)的25.00%;有46個(gè)專題報(bào)告由公司企業(yè)編制,占總數(shù)的23.96%;有34個(gè)專題報(bào)告由高校編制,占總數(shù)的17.71%;有22個(gè)專題報(bào)告由林業(yè)部門科研機(jī)構(gòu)編制,占總數(shù)的11.46%。

另外,192項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目中,有152項(xiàng)生態(tài)影響專題報(bào)告由省(區(qū)、市)內(nèi)單位編制,占項(xiàng)目總數(shù)的79.17%;而省(區(qū)、市)外單位編制的僅有40項(xiàng),占項(xiàng)目總數(shù)的20.83%。這表明大多數(shù)涉區(qū)項(xiàng)目的生態(tài)影響評(píng)價(jià)工作還是由當(dāng)?shù)貑挝婚_展,得益于當(dāng)?shù)貑挝粚?duì)所在省(區(qū)、市)情況較熟悉。

3 涉區(qū)項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)影響分析

對(duì)192項(xiàng)涉區(qū)項(xiàng)目生態(tài)影響專題報(bào)告材料整理分析發(fā)現(xiàn),雖然不同類型項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)影響各有不同,但仍然有很多共性的生態(tài)影響,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

3.1 直接占地影響

各類涉區(qū)項(xiàng)目絕大多數(shù)都不可避免地對(duì)保護(hù)區(qū)產(chǎn)生占地,包括施工臨時(shí)占地和永久占地,并通過占地改變區(qū)域原有的土地利用類型,導(dǎo)致自然植被破壞和生物量喪失,如果侵占野生動(dòng)植物棲息地,則甚至造成狹域分布的珍稀植物生境受到破壞。例如,近年來隨著沿海灘涂開發(fā)強(qiáng)度日益增加,涉及江蘇鹽城濕地珍禽國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的風(fēng)電場(chǎng)和光伏電場(chǎng)項(xiàng)目越來越多,僅2012—2015年就有6項(xiàng),約占項(xiàng)目總數(shù)的3%。風(fēng)光互補(bǔ)綜合式開發(fā)雖然可以最大程度利用資源,但卻需占用保護(hù)區(qū)很大面積,尤其是光伏電場(chǎng)鋪設(shè)大面積太陽(yáng)能板,直接影響被覆蓋區(qū)域自然植被生長(zhǎng),導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)功能喪失[12-15]。

3.2 阻隔作用影響

2012—2015年公路、水利、輸變電、鐵路和管道等線性工程達(dá)117項(xiàng),約占總項(xiàng)目數(shù)的61%。當(dāng)眾多線性工程建成運(yùn)營(yíng)后,將對(duì)保護(hù)區(qū)造成直接的線性切割,導(dǎo)致野生動(dòng)植物生境被分割,生境島嶼化、破碎化程度不斷加重,甚至阻斷一些野生動(dòng)物遷徙通道,會(huì)對(duì)生物多樣性產(chǎn)生直接影響。例如,閔泓翔[16]在分析綿茂公路對(duì)九頂山、寶頂溝自然保護(hù)區(qū)的阻隔效應(yīng)時(shí)發(fā)現(xiàn),道路兩側(cè)近距離范圍內(nèi)只有極個(gè)別小型動(dòng)物活動(dòng),極大地限制了動(dòng)物種群間交流與基因互換,降低了物種遺傳多樣性,對(duì)種群生存力造成威脅。公路阻隔對(duì)需要生存于大面積連續(xù)生境內(nèi)部的大型獸類等物種威脅更加嚴(yán)重,且隨著時(shí)間推移,阻隔作用有加強(qiáng)趨勢(shì)[17]。

3.3 污染物直接影響

涉區(qū)項(xiàng)目在施工期和運(yùn)營(yíng)期都會(huì)產(chǎn)生各種類型污染物,包括施工期的機(jī)械噪聲、廢氣、滴漏的油料和揚(yáng)塵等,運(yùn)營(yíng)期的噪聲、振動(dòng)、電磁輻射和夜間光污染等,都會(huì)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境造成直接影響。白濤等[18]對(duì)武漢上涉湖濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響分析發(fā)現(xiàn),最主要的影響就是施工期各類施工機(jī)械產(chǎn)生的廢氣、堆場(chǎng)(黃砂、石灰)揚(yáng)塵帶來的大氣污染和職工生活垃圾、游客游覽廢棄物帶來的固體廢棄物污染。

3.4 自然景觀影響

隨著涉區(qū)項(xiàng)目建成和運(yùn)營(yíng),自然生態(tài)環(huán)境中的人類活動(dòng)因素增加,人工設(shè)施的增加降低了自然生境的自然性。風(fēng)電場(chǎng)、高壓輸變電等部分項(xiàng)目在施工期修建變電站,架設(shè)基塔和運(yùn)輸材料等都會(huì)對(duì)沿途保護(hù)區(qū)的自然景觀產(chǎn)生一定的視覺影響,施工便道等臨時(shí)占地也會(huì)對(duì)景觀產(chǎn)生一定影響,造成景觀疤痕[19-20]。防洪護(hù)岸等水利工程改變了河道自然岸線,也會(huì)對(duì)自然景觀造成較大影響。建設(shè)大壩會(huì)改變河流的天然徑流、河道形態(tài),還可能淹沒森林、草地或農(nóng)田,改變自然生境[21]。梯級(jí)水電站對(duì)自然景觀也有同樣危害[22]。

3.5 累積生態(tài)影響

當(dāng)一個(gè)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)同時(shí)存在多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目時(shí),需要高度關(guān)注其累積生態(tài)影響。涉區(qū)項(xiàng)目的累積生態(tài)影響指不同時(shí)間、不同類型建設(shè)項(xiàng)目在施工期及運(yùn)營(yíng)期對(duì)自然保護(hù)區(qū)主要保護(hù)對(duì)象、功能區(qū)劃、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和服務(wù)功能、自然景觀以及珍稀瀕危物種等生態(tài)影響的相互疊加[23]。2012—2015年,36個(gè)自然保護(hù)區(qū)有2項(xiàng)及以上涉區(qū)項(xiàng)目,其中涉及長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的項(xiàng)目就有25項(xiàng)之多,項(xiàng)目類型包括碼頭、防洪護(hù)岸等,少數(shù)項(xiàng)目甚至涉及緩沖區(qū)和核心區(qū),這些相繼建設(shè)的涉水項(xiàng)目對(duì)保護(hù)區(qū)的影響會(huì)產(chǎn)生疊加效應(yīng)[24-25]。內(nèi)蒙古是我國(guó)北方重要的生態(tài)安全屏障,但僅涉及西鄂爾多斯國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的項(xiàng)目就有11項(xiàng),雖然這些項(xiàng)目都位于實(shí)驗(yàn)區(qū),單個(gè)項(xiàng)目對(duì)保護(hù)區(qū)的影響不大,但就整體來看,產(chǎn)生的生態(tài)累積效應(yīng)對(duì)保護(hù)區(qū)的影響非常大。在實(shí)踐中,很多涉區(qū)項(xiàng)目由于立項(xiàng)和建設(shè)時(shí)間不同,具有很強(qiáng)的隱蔽性,如果僅僅分析單個(gè)項(xiàng)目的生態(tài)影響,影響通常較小,也符合相關(guān)法規(guī)政策,很容易獲得批準(zhǔn)。但如果從長(zhǎng)時(shí)間序列和更大尺度上分析與預(yù)測(cè)這些項(xiàng)目對(duì)保護(hù)區(qū)的綜合生態(tài)影響和累積效應(yīng),則形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

4 建議

黨的十九大報(bào)告提出“人與自然是生命共同體,人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”。為進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)涉區(qū)項(xiàng)目環(huán)境管理,切實(shí)落實(shí)全過程監(jiān)管,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)涉區(qū)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),提出如下具體建議:

(1)要進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)開發(fā)強(qiáng)度的控制作用。在實(shí)踐中要切實(shí)做到規(guī)劃先行,重視規(guī)劃工作。通過加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作,可以提高規(guī)劃的科學(xué)性,從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。分析發(fā)現(xiàn),很多涉區(qū)項(xiàng)目并未被納入相關(guān)規(guī)劃中,也未進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng),導(dǎo)致涉區(qū)項(xiàng)目隨意增加。建議涉區(qū)項(xiàng)目首先要納入保護(hù)區(qū)相關(guān)規(guī)劃中,作為項(xiàng)目重要立項(xiàng)依據(jù),并且進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)劃環(huán)評(píng),理順項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序,明確開發(fā)規(guī)模,確保開發(fā)建設(shè)活動(dòng)在生態(tài)允許閾值范圍內(nèi),為主要保護(hù)對(duì)象留下必要空間。

(2)要進(jìn)一步提高地方政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)工作的重視程度和生態(tài)保護(hù)意識(shí)。隨著國(guó)務(wù)院“簡(jiǎn)政放權(quán)”不斷推進(jìn),絕大多數(shù)涉區(qū)項(xiàng)目由省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門審批,而不用征求生態(tài)環(huán)境部意見。實(shí)踐發(fā)現(xiàn),在一些地方,尤其是經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)山區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾依然突出,保護(hù)讓位于開發(fā)的現(xiàn)象依然存在,地方政府對(duì)于生態(tài)保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)仍然不足,涉及自然保護(hù)區(qū)等特殊生態(tài)敏感區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目還在不斷增多。因此,只有切實(shí)提高地方政府生態(tài)保護(hù)意識(shí),特別是重視保護(hù)區(qū)工作,才能真正意識(shí)到限制建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)強(qiáng)度對(duì)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性,才能真正落實(shí)自然保護(hù)區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)的概念,才能真正實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念。除提高生態(tài)保護(hù)意識(shí)外,省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)建立涉及國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)制度,及時(shí)開展跟蹤評(píng)價(jià)工作。

(3)要進(jìn)一步加強(qiáng)涉區(qū)項(xiàng)目選址選線的科學(xué)論證。涉區(qū)項(xiàng)目生態(tài)影響大小很大程度決定于項(xiàng)目選址、選線。因此在立項(xiàng)階段,要高度重視選址、選線工作,要開展細(xì)致的基礎(chǔ)調(diào)查,對(duì)項(xiàng)目位置進(jìn)行科學(xué)深入的比選,盡可能避繞自然保護(hù)區(qū)范圍,實(shí)在無法避繞的,再針對(duì)工程規(guī)模、工程施工及運(yùn)行不同方案進(jìn)行詳細(xì)比選,篩選對(duì)自然保護(hù)區(qū)影響最小的方案。對(duì)要穿越自然保護(hù)區(qū)的線性工程,在設(shè)計(jì)單個(gè)項(xiàng)目時(shí),應(yīng)盡可能結(jié)合相關(guān)規(guī)劃,為后續(xù)可能建設(shè)的線性工程預(yù)留通道或廊道,避免后續(xù)項(xiàng)目再新增通道,導(dǎo)致保護(hù)區(qū)破碎化加劇。對(duì)每一個(gè)涉區(qū)項(xiàng)目都必須組織專家進(jìn)行認(rèn)真的生態(tài)準(zhǔn)入技術(shù)審查,提出進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)及生態(tài)恢復(fù)措施的建議,否決不合理或生態(tài)影響大的項(xiàng)目，并利用衛(wèi)星遙感監(jiān)控手段加強(qiáng)對(duì)涉區(qū)項(xiàng)目事中事后的監(jiān)管。

(4)要切實(shí)落實(shí)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償措施。涉區(qū)項(xiàng)目不可避免需要占用自然保護(hù)區(qū)的土地,對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源造成損失,而開展恢復(fù)和監(jiān)測(cè)等工作均需要足夠的經(jīng)費(fèi)支持。按“誰受益、誰補(bǔ)償,誰破壞、誰恢復(fù)”原則,要高度重視生態(tài)補(bǔ)償措施方案的提出和落實(shí),避免過去存在的生態(tài)措施流于形式、只提出不兌現(xiàn)的弊端。此外,在實(shí)踐中,還會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)建設(shè)單位“花錢買平安”的現(xiàn)象,雖然繳納了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用,但經(jīng)費(fèi)并未用到實(shí)處,出現(xiàn)“補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)到位,補(bǔ)償措施不到位”的奇怪現(xiàn)象。因此,要根據(jù)涉區(qū)項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)影響情況,提出有針對(duì)性的生態(tài)恢復(fù)與補(bǔ)償措施,并根據(jù)措施列出預(yù)算,落實(shí)到位,真正將補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)用到補(bǔ)償工作中。

(5)要加強(qiáng)公眾參與度。目前,我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中公眾參與都采取問卷調(diào)查的形式,信息發(fā)布渠道單一,參與公眾數(shù)量有限,常常受到諸多客觀條件制約,公眾參與的實(shí)際效果并不理想。同時(shí),由于建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位為了項(xiàng)目能通過評(píng)審,在組織公眾參與過程中,通常存在向公眾發(fā)布信息時(shí)避重就輕,在處理公眾反饋意見時(shí)難以真正做到客觀公正。近年來公眾對(duì)自然保護(hù)區(qū)的認(rèn)識(shí)、關(guān)注和了解日益加深,涉區(qū)項(xiàng)目不僅需要公眾知情,還需要傾聽公眾的建議與意見,根據(jù)公眾的建議及時(shí)對(duì)項(xiàng)目選址、選線和工藝技術(shù)等進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化,才能更好地降低涉區(qū)項(xiàng)目的生態(tài)影響,真正實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧,保護(hù)與發(fā)展的雙贏。