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    農(nóng)村土地承包法的修改與農(nóng)地“三權(quán)分置”改革

    2019-04-07 10:43:20
    關(guān)鍵詞:三權(quán)承包方三權(quán)分置

    編者按

    2018年12月29日,十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定,標(biāo)志著我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革進(jìn)入新的歷史階段。新的農(nóng)村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。這次修改農(nóng)村土地承包法,主要就是為了將農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”的制度法制化,以更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益,同時也更有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。為了使讀者更好地了解本次修改農(nóng)村土地承包法的背景、意義和核心內(nèi)容,理解此次修法對推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的重要作用,本刊特摘編經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者的解讀文章。

    農(nóng)村土地承包法修改后的

    地權(quán)結(jié)構(gòu)與權(quán)利關(guān)系

    劉守英

    農(nóng)地“三權(quán)分置”改革,是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新,是在堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制、堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位和堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上,對農(nóng)村基本經(jīng)營制度——集體所有制之下的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的進(jìn)一步完善,以“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”為基本方向,在保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的同時推動經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),旨在實(shí)現(xiàn)土地資源配置的優(yōu)化,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。修改后的農(nóng)村土地承包法落實(shí)了“三權(quán)分置”的政策要求,農(nóng)村土地法權(quán)結(jié)構(gòu)正式由“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”。

    新中國成立以來,經(jīng)過土地改革→互助組→初級社→高級社→人民公社的制度變遷,集體所有制被確立為社會主義公有制在中國鄉(xiāng)村的實(shí)現(xiàn)形式。改革開放以來,又在集體所有制下逐漸確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”作為集體土地所有制實(shí)現(xiàn)方式的探索成果,由2002年頒布的農(nóng)村土地承包法加以明確。在“兩權(quán)分離”模式下,農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有,集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位取得土地承包經(jīng)營權(quán),享有占有、使用、收益和受限制的處分權(quán)能。基于當(dāng)時的社會歷史背景和立法基礎(chǔ),農(nóng)村土地承包法以保護(hù)土地公有制為宗旨,為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提供法制基礎(chǔ)和法權(quán)保障。土地承包經(jīng)營權(quán)的構(gòu)造以保障承包者權(quán)利穩(wěn)定為主要目標(biāo),流轉(zhuǎn)受到較多限制。例如,承包方轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán),須“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”;以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得進(jìn)行擔(dān)保融資;土地承包經(jīng)營權(quán)的入股限于合作生產(chǎn),等等。

    自20世紀(jì)80年代中期起,土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營便自發(fā)發(fā)生并持續(xù)至今,各類專業(yè)大戶、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大,規(guī)?;⒓s化經(jīng)營水平不斷提升,呈現(xiàn)“家庭承包、多元經(jīng)營”的格局。隨著“農(nóng)二代”成為人口遷移主力軍,他們與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會行為關(guān)系發(fā)生變化,農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的依賴程度逐漸降低,土地的生活保障功能減弱,農(nóng)民對土地利用的精心程度降低,部分地區(qū)甚至大量出現(xiàn)棄耕拋荒的現(xiàn)象,實(shí)踐當(dāng)中亟待健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。本次修法,就是對農(nóng)村土地經(jīng)營方式變革與流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)。修改后的農(nóng)村土地承包法構(gòu)造了“三權(quán)分置”的地權(quán)結(jié)構(gòu),在集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”安排基礎(chǔ)上,從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出土地經(jīng)營權(quán),形成土地集體所有權(quán)、成員承包權(quán)、耕作者經(jīng)營權(quán)的權(quán)利框架。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后,享有土地承包經(jīng)營權(quán),可以自己經(jīng)營,也可以保留土地承包權(quán),流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán),由他人經(jīng)營。土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)派生出來后,在法律上賦予經(jīng)營者平等的、受法律保護(hù)的耕作權(quán)利。

    集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體對于集體土地的所有權(quán),是農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。其權(quán)利內(nèi)容包括:對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利;依法發(fā)包集體土地;因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地;對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督,并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為;依法對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督;集體土地被征收的,農(nóng)民集體有權(quán)就征地補(bǔ)償安置方案等提出意見并依法獲得補(bǔ)償,等等。要強(qiáng)調(diào)的是,修改后的農(nóng)村土地承包法未對土地所有權(quán)的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整和變動,僅在第69條通過轉(zhuǎn)致條款規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的原則和程序由法律法規(guī)規(guī)定,意在穩(wěn)定集體土地所有權(quán),目的并不是通過強(qiáng)化所有權(quán)來壯大集體經(jīng)濟(jì)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》要求農(nóng)地“三權(quán)分置”須始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位,是為了避免虛置和動搖集體所有權(quán)?!叭龣?quán)分置”的權(quán)利塑造重在放活經(jīng)營權(quán),賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán),這是“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵”。

    土地承包經(jīng)營權(quán)為農(nóng)戶享有,修改后的農(nóng)村土地承包法進(jìn)一步為土地承包經(jīng)營權(quán)強(qiáng)權(quán)賦能。一是明確耕地承包期屆滿后再延長30年,草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應(yīng)延長,從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)更加穩(wěn)定。二是完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。經(jīng)發(fā)包方同意,承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶,刪去了承包方須“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”的條件限制。承包方可以將土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保,入股權(quán)能也得到擴(kuò)充,不再限于合作生產(chǎn)。承包方還可以在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上派生土地經(jīng)營權(quán),交由他人經(jīng)營土地。三是進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)戶和婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。明確了承包期內(nèi)農(nóng)民進(jìn)城落戶,無論是部分成員或舉家遷入,都不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件,農(nóng)民不因進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系而喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。

    土地經(jīng)營權(quán)是指土地經(jīng)營權(quán)人依法對農(nóng)村土地享有從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并取得收益的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利,可以通過多種方式處分土地經(jīng)營權(quán),例如土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保、入股和再流轉(zhuǎn)等。修改后的農(nóng)村土地承包法以放活土地經(jīng)營權(quán)為價值導(dǎo)向,賦予了土地經(jīng)營權(quán)靈活的流轉(zhuǎn)方式。其一,經(jīng)營權(quán)主體沒有身份限制,各類專業(yè)大戶、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體均可以取得土地經(jīng)營權(quán)。其二,經(jīng)承包方書面同意,并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案,受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。其三,土地經(jīng)營權(quán)具有出租、入股、融資擔(dān)保等權(quán)能。

    “三權(quán)”分別具有各自的制度功能,形成了一個完整的權(quán)利體系。集體土地所有權(quán)在所有權(quán)層面實(shí)現(xiàn)了土地公有制的目標(biāo),確保農(nóng)村土地集體所有不動搖。土地承包經(jīng)營權(quán)是“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”并存時的一類用益物權(quán),兼具財產(chǎn)屬性和身份屬性,對集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言是最主要的集體成員權(quán)利。在“三權(quán)分置”中,土地承包經(jīng)營權(quán)具有核心地位和樞紐功能,前后聯(lián)結(jié)土地所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)直接反映出促進(jìn)土地資源市場化配置、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策目標(biāo),旨在賦權(quán)承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體,以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

    集體土地所有權(quán)為“三權(quán)”中的母權(quán)利,派生出土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式,由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包取得。承包方轉(zhuǎn)讓、互換土地承包經(jīng)營權(quán),不產(chǎn)生“三權(quán)分置”的效果。承包方通過出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),則會產(chǎn)生“三權(quán)分置”的效果,此時土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。派生土地經(jīng)營權(quán)是對土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)功能的激活與分割,農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)本身不因此發(fā)生改變,承包農(nóng)戶與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。受讓人改良土壤,建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施,或?qū)?jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保、再流轉(zhuǎn)的,須經(jīng)承包方同意。土地經(jīng)營權(quán)派生自土地承包經(jīng)營權(quán),與集體土地所有權(quán)沒有直接的關(guān)系。但是,按照修改后的農(nóng)村土地承包法,受讓人行使土地經(jīng)營權(quán)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時,需要接受發(fā)包方在用途、土地利用方式等各方面的監(jiān)督。

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    土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)與賦權(quán)

    高圣平

    在“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)”的前提之下,“加快放活土地經(jīng)營權(quán)”“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)”,是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。修改后的農(nóng)村土地承包法,設(shè)專節(jié)對土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、登記及其流轉(zhuǎn)方式、原則、價款、合同等具體程序和要求,作了明確規(guī)定。

    為反映“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”,原農(nóng)村土地承包法在維持集體土地公有制的基礎(chǔ)上,為承包農(nóng)戶在集體土地所有權(quán)上設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán),并明確土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán),可以排除發(fā)包方的干涉。同時,承包地確實(shí)負(fù)載著不可或缺的生活保障、就業(yè)保障等社會保障功能,法律上并沒有像一般用益物權(quán)那樣對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行賦權(quán)。雖然原農(nóng)村土地承包法亦允許土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),但流轉(zhuǎn)方式、條件、程序等均較受限制,所反映的仍然只是小規(guī)模的流轉(zhuǎn)關(guān)系。就轉(zhuǎn)讓、互換等物權(quán)性流轉(zhuǎn)而言,基于對農(nóng)民最終失去土地權(quán)利的擔(dān)心,法律上作了嚴(yán)格的限制;就出租、轉(zhuǎn)包等債權(quán)性流轉(zhuǎn)而言,由于經(jīng)營主體所取得的權(quán)利僅僅只是債權(quán),其對承包地的利用往往受到承包農(nóng)戶(流轉(zhuǎn)方)的干涉,甚至毀約收回土地,這就導(dǎo)致經(jīng)營主體對承包地的利用沒有穩(wěn)定的預(yù)期,經(jīng)營主體也很難以其取得的土地權(quán)利擔(dān)保融資??傊?,對經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)所取得的權(quán)利定性不清、內(nèi)容模糊、效力較弱,直接影響到了適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。這一“兩權(quán)分離”的法權(quán)結(jié)構(gòu)安排與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),切斷了土地與資本等生產(chǎn)要素的聯(lián)系,制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?;?jīng)營的發(fā)展。

    隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)分工分業(yè)的發(fā)展,農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)業(yè)人口的流動日益普遍,各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn),承包地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大,呈現(xiàn)“家庭承包,多元經(jīng)營”的格局。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的變化對完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。在此背景之下,中央提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。依循“三權(quán)分置”的政策和理論,修改后的農(nóng)村土地承包法將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營承包地的權(quán)利明確表達(dá)為“土地經(jīng)營權(quán)”。土地經(jīng)營權(quán)成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的一種新型權(quán)利安排,它不再像原有法律中的土地承包經(jīng)營權(quán)一樣具有身份屬性,而是一種非人格化的市場主體所擁有的權(quán)利,有助于解決承包地拋荒問題、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)抵押融資。修改后的農(nóng)村土地承包法第37條規(guī)定:“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地,自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。”這里,土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體是“土地經(jīng)營權(quán)人”,屬于一般民事主體,法律上不從資格或身份的角度對土地經(jīng)營權(quán)的取得作出限制;權(quán)利的客體是“農(nóng)村土地”,包括承包農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)村土地和集體經(jīng)濟(jì)組織未實(shí)行家庭承包的“四荒地”等兩類;權(quán)利內(nèi)容表述為“自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益”,強(qiáng)調(diào)了土地經(jīng)營權(quán)人利用農(nóng)村土地的方式和用途。

    僅在法律上將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權(quán)利定名為土地經(jīng)營權(quán),尚不足以實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo),其關(guān)鍵更在于構(gòu)建一種具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性、效力更強(qiáng)、相對獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán),以使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體取得穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。修改后的農(nóng)村土地承包法,在強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的書面形式,強(qiáng)調(diào)承包方非有法定事由不得單方解除流轉(zhuǎn)合同之外,主要通過賦予土地經(jīng)營權(quán)以登記能力來達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期的政策目標(biāo)。修改后的農(nóng)村土地承包法第41條規(guī)定:“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的,當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人?!睆哪壳暗慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)來看,將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)實(shí)為妥適選擇。一則可以避免定性為物權(quán)所帶來的對當(dāng)事人之間法律關(guān)系的強(qiáng)行控制,賦予當(dāng)事人一定的選擇自由;二則可以防止單純定性為債權(quán)所帶來的經(jīng)營預(yù)期不穩(wěn)定、土地經(jīng)營權(quán)難以擔(dān)保融資等問題。當(dāng)事人可以基于自主意愿創(chuàng)新承包地的流轉(zhuǎn)方式,并可參酌具體情事選擇是否辦理登記,借由登記使得土地經(jīng)營權(quán)這一債權(quán)具有了相對的獨(dú)立性和穩(wěn)定性,獲得類似于物權(quán)的保護(hù),土地經(jīng)營權(quán)人便可借以擔(dān)保融資。

    土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上雖然屬于債權(quán),但經(jīng)由不動產(chǎn)登記簿的記載,便可明晰新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于農(nóng)村土地的利用關(guān)系,使得土地經(jīng)營權(quán)確定化。第三人通過不動產(chǎn)登記簿,即可查知特定農(nóng)村土地之上的權(quán)利負(fù)擔(dān),從而做出理性的商業(yè)判斷。由此可見,經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)不僅在當(dāng)事人之間發(fā)生法律效力,而且還被賦予一定的支配和排他效力,可以對抗第三人。同時,在土地經(jīng)營權(quán)已行登記的前提之下,金融機(jī)構(gòu)接受市場主體提供的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行擔(dān)保融資之時,便可在土地經(jīng)營權(quán)上登記抵押權(quán)負(fù)擔(dān),其抵押權(quán)設(shè)定即滿足了法定的公示要件,土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資才能據(jù)以展開。否則,土地經(jīng)營權(quán)未登記,土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)也就無從登記,金融機(jī)構(gòu)就土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)也就無從取得對抗善意第三人的效力。

    修改后的農(nóng)村土地承包法在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,將土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容界定為,在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地,自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益;經(jīng)承包方同意,受讓方可以依法投資改良土壤,建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施,并按照合同約定對其投資部分獲得合理補(bǔ)償;經(jīng)承包方書面同意,并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案,受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán);受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán),經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案,可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

    土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保融資是新一輪土地制度改革的重要內(nèi)容,修改后的農(nóng)村土地承包法雖然反映了這一改革成果,但沒有就土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域時的體系定位作出明確選擇,而是使用了“融資擔(dān)保”的概念,給下一步的實(shí)踐發(fā)展留下了空間。土地經(jīng)營權(quán)作為擔(dān)保財產(chǎn)進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域之時,并不因其在性質(zhì)上屬于債權(quán)就當(dāng)然地歸入質(zhì)押的范疇。權(quán)利擔(dān)保物權(quán)在體系定位上有抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)兩種,兩者之間的區(qū)分以擔(dān)保物權(quán)設(shè)定后擔(dān)保人是否喪失擔(dān)保物的利用權(quán)為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。用益型權(quán)利設(shè)定擔(dān)保之后,擔(dān)保人仍然行使該權(quán)利,該擔(dān)保物權(quán)即為抵押權(quán);在非用益型權(quán)利設(shè)定擔(dān)保之后,擔(dān)保人已不得行使該權(quán)利,該擔(dān)保物權(quán)應(yīng)屬質(zhì)權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是就他人土地的利用權(quán),屬于用益型權(quán)利,其上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)之后,土地經(jīng)營權(quán)人仍然行使土地經(jīng)營權(quán)。如此,土地經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)應(yīng)屬抵押權(quán)?!秶鴦?wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》以及中國人民銀行等聯(lián)合發(fā)布的配套試點(diǎn)文件,也都是將土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)定性為抵押權(quán)。至于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以經(jīng)營收益或股權(quán)等進(jìn)行融資擔(dān)保,則分屬權(quán)利質(zhì)權(quán)中的不同范疇,例如應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)或股權(quán)質(zhì)權(quán),不由土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資所涵蓋和體現(xiàn)。

    修改后的農(nóng)村土地承包法規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)人的一系列義務(wù),如不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途,不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。同時規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險防范制度”,明確建立工商企業(yè)等社會資本取得土地經(jīng)營權(quán)的行政許可制度。工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)按面積實(shí)行分級備案,嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益,防止承包農(nóng)戶因受讓方違約或經(jīng)營不善遭受損失。定期對租賃土地的企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風(fēng)險防范能力等開展監(jiān)督檢查,查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況,及時查處糾正違法違規(guī)行為,對符合要求的可給予政策扶持。這些措施的目的在于確保工商企業(yè)等社會資本介入農(nóng)業(yè)時得到有效控制和監(jiān)管。

    ———————————————————————

    土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定與保障

    吳昭軍 黃 忠

    農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo),是穩(wěn)定土地承包關(guān)系、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。修改后的農(nóng)村土地承包法對此作了積極的回應(yīng),為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革、深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。

    農(nóng)村土地制度運(yùn)行的進(jìn)程表明,以“兩權(quán)分離”為理論基礎(chǔ)的原農(nóng)村土地承包法已滯后于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平,不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變化。主要體現(xiàn)在:一是承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的條件嚴(yán)格,限制了承包農(nóng)戶有償退出土地承包關(guān)系的渠道;二是禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資,遏制了承包農(nóng)戶主要財產(chǎn)的金融價值的發(fā)揮;三是要求遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的承包農(nóng)戶交回承包地,對進(jìn)城農(nóng)民土地承包權(quán)益的保障不足;四是農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益保障不足。此外,對二輪承包到期后的承包地是否調(diào)整問題,立法上也應(yīng)作出明確安排。

    穩(wěn)定土地承包關(guān)系,是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身規(guī)律和農(nóng)村社會發(fā)展的客觀要求,一直是我國農(nóng)村土地政策的基本目標(biāo)。修改后的農(nóng)村土地承包法,除了在第1條立法宗旨中明確規(guī)定“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”之外,主要通過延長承包期、強(qiáng)化承包地調(diào)整條件來達(dá)到這一政策目標(biāo)。其中規(guī)定,耕地承包期屆滿后再延長30年,草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應(yīng)延長。這一重大修改,彰顯了中央堅定保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的決心,既穩(wěn)定了農(nóng)民預(yù)期,又為屆時進(jìn)一步完善土地政策留下了空間。就二輪承包到期之后的承包地調(diào)整問題,修改后的農(nóng)村土地承包法按照保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的精神,將承包地的個別調(diào)整局限于“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”。

    完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能,一直是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的關(guān)鍵一環(huán)。修改后的農(nóng)村土地承包法總結(jié)“三權(quán)分置”試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn),完善了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。一是明確了承包農(nóng)戶可以其依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資,這有利于搞活土地生產(chǎn)要素,緩解農(nóng)村融資難問題。但土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時,受讓人并不取得土地承包經(jīng)營權(quán),而僅能取得土地經(jīng)營權(quán),承包農(nóng)戶仍然保有其土地承包經(jīng)營權(quán),滿足了“不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn),集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”的政策要求。二是豐富了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,賦予了承包農(nóng)戶更多的處分自由。比如,放寬了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件,不再要求承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源;明確承包方可以入股方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),不再局限于入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。

    進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán),是本次法律修正的主要內(nèi)容。鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個較長的歷史過程,現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜,修改后的農(nóng)村土地承包法作了三個方面的修改:一是補(bǔ)充、明確了承包期內(nèi)農(nóng)民進(jìn)城落戶,無論是部分成員或舉家遷入,都不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為前提條件;二是統(tǒng)一了農(nóng)戶進(jìn)城之后的土地承包經(jīng)營權(quán)保障規(guī)則,不再區(qū)分遷入“小城鎮(zhèn)”和“設(shè)區(qū)的市”,農(nóng)民不因進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系而喪失土地承包經(jīng)營權(quán),不得強(qiáng)制收回進(jìn)城農(nóng)戶的承包地。進(jìn)城農(nóng)戶可以自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營權(quán),既可以按照自愿有償原則,依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶,也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方,還可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

    為了更好地保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益,修改后的農(nóng)村土地承包法在原法基礎(chǔ)上新增加了三項(xiàng)規(guī)定,以防止婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)受到剝奪、侵害。一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益;二是土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入;三是明確規(guī)定發(fā)包方剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán),應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。這些規(guī)定進(jìn)一步表明,承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員共同共有土地承包經(jīng)營權(quán),不因成員的性別而存在權(quán)利分配上的差異。

    值得注意的是,“三權(quán)分置”并不否定承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán),反映的是承包農(nóng)戶基于自主意愿以出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式處分其土地承包經(jīng)營權(quán)的結(jié)果,承包農(nóng)戶不因派生出土地經(jīng)營權(quán)而喪失其土地承包經(jīng)營權(quán)。從修改后的農(nóng)村土地承包法的法典結(jié)構(gòu)來看,法律上并沒有改變派生出了土地經(jīng)營權(quán)之后土地承包經(jīng)營權(quán)的法定名稱,“土地承包經(jīng)營權(quán)”一語是傳統(tǒng)物權(quán)理論與中國土地制度相結(jié)合的產(chǎn)物,已廣為干部群眾所接受,如改用其他名稱容易引起農(nóng)民的誤解和政策混亂,妨害現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)制度的穩(wěn)定性。

    同時,修改后的農(nóng)村土地承包法第21條規(guī)定,二輪承包到期后再延長30年,表明土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的。用益物權(quán)一般具有期限性,土地承包經(jīng)營權(quán)為我國實(shí)定法上的一類用益物權(quán),設(shè)定期限符合法理。

    (劉守英系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授;高圣平系教育部長江學(xué)者特聘教授,中國民法學(xué)研究會常務(wù)理事;吳昭軍系中國人民大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員;黃忠系西南政法大學(xué)市場交易法律制度研究基地教授)

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