上海市畜禽養(yǎng)殖業(yè)用地效率分析及用地政策研究

胡曉雯

（上海廣境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，上海 201822）

2017年年底，獲國務(wù)院批復(fù)同意的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡稱“總體規(guī)劃”）提出了“創(chuàng)新、人文、生態(tài)”的戰(zhàn)略目標(biāo)以及“資源環(huán)境緊約束下的睿智發(fā)展”的模式，要求繼續(xù)深化實(shí)施“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地利用策略，顯著改善環(huán)境質(zhì)量，構(gòu)建綠色高效的農(nóng)業(yè)空間。

根據(jù)上海市第一次污染源普查公報(bào)，2010年全市規(guī)?；笄輬鲆殉蔀榻紖^(qū)水環(huán)境污染的重要來源之一[1]。同時(shí)，全市的畜禽養(yǎng)殖用地現(xiàn)狀存在著空間分布零散、土地利用效率低、用地管理模式粗放等一系列問題。另外，就目前畜禽養(yǎng)殖用地程序來說，在備案過程中，存在相關(guān)用地指標(biāo)不足、用地布局選址困難等問題。特別是新增畜禽養(yǎng)殖場建設(shè)過程中，往往與永久基本農(nóng)田等管控要素沖突，增加了建設(shè)難度。

因此，在“總體規(guī)劃”的指導(dǎo)下，不僅僅是城市發(fā)展需要更新和盤活，農(nóng)業(yè)地區(qū)的建設(shè)發(fā)展（包括畜禽養(yǎng)殖業(yè)在內(nèi)）也需要通過“統(tǒng)籌布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、盤活存量、綜合利用”等手段，節(jié)約集約利用土地，合理安排建設(shè)空間。

本次研究以現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析其現(xiàn)狀用地效率，運(yùn)用GIS軟件輔助分析，對上海市畜禽養(yǎng)殖業(yè)的空間布局進(jìn)行控制分區(qū)，并通過學(xué)習(xí)和借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究和實(shí)踐，探索全市畜禽養(yǎng)殖規(guī)?？偭?，針對畜禽養(yǎng)殖業(yè)的后續(xù)用地管理政策提出相關(guān)建議。

1 上海市畜禽養(yǎng)殖業(yè)現(xiàn)狀分析

1.1 研究區(qū)域和研究數(shù)據(jù)

（1）數(shù)據(jù)來源

本次研究選擇了上海市九個(gè)涉農(nóng)郊區(qū)為主要研究區(qū)域，主要涉及嘉定區(qū)、青浦區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)、松江區(qū)、金山區(qū)、奉賢區(qū)、浦東新區(qū)和崇明區(qū)。同時(shí)以2015年初現(xiàn)狀調(diào)研為基礎(chǔ)，比對遙感影像、地形圖等數(shù)據(jù)，將將各區(qū)畜禽養(yǎng)殖場（戶）（具有獨(dú)立用地（用于養(yǎng)殖的獨(dú)立結(jié)構(gòu)房屋），且占地面積在1畝以上）按照用地范圍落實(shí)到空間上，獲得現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（2）研究種類和折算系數(shù)

從我國畜產(chǎn)品的消費(fèi)結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢出發(fā)[2]，并參考上海市畜禽養(yǎng)殖品種的區(qū)域性，本次研究重點(diǎn)調(diào)研了生豬、奶牛、蛋雞、肉雞四大品種。同時(shí)，根據(jù)《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB 18596-2001）》，以及上海市各區(qū)不同畜禽TN產(chǎn)生系數(shù)[3]，將納入現(xiàn)狀調(diào)研的四大品種畜禽種類折算成出欄生豬（以下簡稱“標(biāo)準(zhǔn)豬”），折算系數(shù)為：1頭存欄奶牛折算為20頭“標(biāo)準(zhǔn)豬”、15只存欄蛋雞折算成1頭“標(biāo)準(zhǔn)豬”、150只出欄肉雞折算成1頭“標(biāo)準(zhǔn)豬”。

（3）規(guī)?；B(yǎng)殖場標(biāo)準(zhǔn)參考

根據(jù)《上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃》，十三五期間，上海市將退養(yǎng)散養(yǎng)戶以及不符合規(guī)劃的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場。其中，規(guī)?；B(yǎng)殖場標(biāo)準(zhǔn)為：奶牛存欄300頭以上，生豬年出欄10 000頭以上，蛋雞存欄10 000羽以上，肉雞年出欄

100 000 羽以上。

1.2 現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析

（1）養(yǎng)殖場數(shù)量

從現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來看，全市四大品種畜禽養(yǎng)殖場（戶）數(shù)量總計(jì)1 237家，其中生豬養(yǎng)殖場822家，奶牛養(yǎng)殖場98家，蛋雞養(yǎng)殖場73家，肉雞養(yǎng)殖場244家（圖1）。通過近幾年的退養(yǎng)工作，截至2017年，全市的畜禽養(yǎng)殖場退養(yǎng)600多家，退養(yǎng)個(gè)數(shù)占現(xiàn)狀養(yǎng)殖場數(shù)量近50%。以浦東新區(qū)為例，已退養(yǎng)養(yǎng)殖場數(shù)量90%以上。奉賢區(qū)退養(yǎng)的養(yǎng)殖場數(shù)量也接近70%。

圖1 上海市現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場分布圖Fig.1 The distribution of livestock and poultry farms in Shanghai

（2）養(yǎng)殖規(guī)模

從養(yǎng)殖規(guī)模上看，全市四大品種畜禽養(yǎng)殖場年養(yǎng)殖規(guī)模總計(jì)約344萬頭“標(biāo)準(zhǔn)豬”。其中生豬年出欄量總計(jì)199萬頭，奶牛年存欄量總計(jì)6萬頭，蛋雞年存欄量總計(jì)277萬羽，肉雞年出欄量總計(jì)1 010萬羽。

（3）養(yǎng)殖用地

從養(yǎng)殖用地上來看，現(xiàn)狀調(diào)研的1 237家養(yǎng)殖場（戶）的占地面積總計(jì)約13.80 km2。其中生豬養(yǎng)殖用地總計(jì)6.79 km2、奶牛養(yǎng)殖用地總計(jì)4.55 km2、蛋雞養(yǎng)殖用地總計(jì)1.19 km2、肉雞養(yǎng)殖用地總計(jì)1.27 km2（表1）。

表1 上海市畜禽養(yǎng)殖場現(xiàn)狀情況Table 1 The current situation of livestock and poultry farms in Shanghai

1.3 規(guī)?；B(yǎng)殖場現(xiàn)狀情況分析

從全市規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場與全市養(yǎng)殖總體情況的對比分析可以看出，四大品種畜禽養(yǎng)殖類型中奶牛和蛋雞的規(guī)?；奖容^高，規(guī)?；B(yǎng)殖場的個(gè)數(shù)占全市養(yǎng)殖場總量的60%和62%左右，并且貢獻(xiàn)了約87%和96%的生產(chǎn)規(guī)模。生豬和肉雞的規(guī)?；B(yǎng)殖程度雖然相對不高，規(guī)?；B(yǎng)殖場個(gè)數(shù)僅占全市養(yǎng)殖場總量的16%左右，但規(guī)?；B(yǎng)殖場卻是全市生產(chǎn)力的主要來源，分別貢獻(xiàn)了76%和64%生產(chǎn)規(guī)模（表2）。

表2 上海市規(guī)?；B(yǎng)殖場養(yǎng)殖情況分析Table 2 The analysis of scale culture in Shanghai

2 上海市畜禽養(yǎng)殖業(yè)用地評價(jià)

2.1 土地利用現(xiàn)狀

運(yùn)用GIS軟件，將現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場（戶）數(shù)據(jù)和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加，通過疊加分析功能，得知上海市現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場用地情況如下：從現(xiàn)狀來看，全市13.80 km2畜禽養(yǎng)殖場中，以農(nóng)用地為主，總計(jì)12.07 km2，占比近90%。另外，還有約1.53 km2的建設(shè)用地，占比10%左右?，F(xiàn)狀農(nóng)用地中，只有約50%的面積為設(shè)施農(nóng)用地，另有30%的耕地和10%的其他農(nóng)用地（表3）。因此，僅從現(xiàn)狀地類分析可得知，從用地管理的角度上看，全市畜禽養(yǎng)殖場仍占有大量的耕地和其他農(nóng)用地，并未辦理相關(guān)備案以及地類變更等手續(xù)。

表3 上海市畜禽養(yǎng)殖場現(xiàn)狀地類分析Table 3 The current situation analysis of livestock farms in Shanghai

另外，由于現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場（戶）大多分布在農(nóng)田區(qū)，與永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)比對后發(fā)現(xiàn)，全市現(xiàn)狀養(yǎng)殖場中，仍有約10%土地占用了永久基本農(nóng)田，絕大部分位于散養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖場（戶 ）中。

2.2 土地利用集約度

新一輪的城市總體規(guī)劃對土地的集約節(jié)約利用提出了更高的要求[4-5]，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，土地成為社會需求的緊缺資源。同時(shí)，畜禽養(yǎng)殖用地也應(yīng)該符合節(jié)約集約用地的要求。通過分析全市現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場的頭（只）均用地，可以發(fā)現(xiàn)：全市的生豬和奶牛養(yǎng)殖用地均低于用地標(biāo)準(zhǔn)（按不同的養(yǎng)殖規(guī)模，生豬（出欄）頭均用地標(biāo)準(zhǔn)為4.50-4.74 m2/頭；奶牛（存欄）用地標(biāo)準(zhǔn)為93.38 m2/頭），符合節(jié)約集約用地的要求。對于現(xiàn)狀蛋雞養(yǎng)殖來說，散養(yǎng)方式養(yǎng)殖用地超出了市級標(biāo)準(zhǔn)（蛋雞（存欄）只均用地標(biāo)準(zhǔn)為0.3-0.4 m2/只）。然而，肉雞養(yǎng)殖情況卻不容樂觀，無論是規(guī)?；B(yǎng)殖還是散養(yǎng)，其只均用地（現(xiàn)狀調(diào)查時(shí)，肉雞按出欄量統(tǒng)計(jì)，按照年均生產(chǎn)6批來計(jì)算存欄量）均超出了市級標(biāo)準(zhǔn)上限（肉雞（存欄）只均用地標(biāo)準(zhǔn)為0.3-0.4 m2/只）。具體參見表4。

另外，無論是哪一類養(yǎng)殖品種，規(guī)模化生產(chǎn)方式下的頭（只）均用地均少于散養(yǎng)方式，集約化程度更高。

表4 上海市畜禽養(yǎng)殖場現(xiàn)狀用地分析Table 4 The analysis of land use area for livestock and poultry farms in Shanghai

2.3 養(yǎng)殖半徑分析

根據(jù)動物防疫法等相關(guān)文件規(guī)定：畜禽養(yǎng)殖場應(yīng)距離生活水源地、城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科研等人口集中區(qū)域以及公路、鐵路等主要交通干線500 m以上；畜禽養(yǎng)殖場之間的距離不得小于500 m，其中種源畜禽養(yǎng)殖場之間的距離不得小于1 000 m。基于衛(wèi)生防疫安全的需要，畜禽養(yǎng)殖場之間的安全半徑應(yīng)該是500-1 000 m。運(yùn)用GIS軟件，對全市的現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場布局進(jìn)行評價(jià)。通過運(yùn)用緩沖分析功能，即將所有現(xiàn)狀養(yǎng)殖場范圍拓?fù)渲林苓?00 m，再進(jìn)行疊加分析，得出疊加分析結(jié)果，如圖2所示：畜禽養(yǎng)殖場之間區(qū)域位置有沖突的即用紅色標(biāo)示。

結(jié)論如下：全市所有現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場（包含散養(yǎng)戶在內(nèi)）中，僅278家養(yǎng)殖場的區(qū)域位置與周邊養(yǎng)殖場不存在沖突問題，占全市養(yǎng)殖場總量的22.5%。單獨(dú)分析規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場后，位置布局達(dá)標(biāo)的養(yǎng)殖場數(shù)量則上升至37.5%。從養(yǎng)殖半徑和空間布局上來看，規(guī)模化養(yǎng)殖場布局更加合理。

圖2 上海市現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場(a)與規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(b)養(yǎng)殖半徑分析圖Fig.2 Analysis of culture radius of livestock and poultry farms (a)and large scale livestock farms (b) in Shanghai

3 研究結(jié)論與政策建議

3.1 控制養(yǎng)殖規(guī)?？偭?/h3>

近年來，上海市畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速，但同時(shí)帶來的環(huán)境問題也已經(jīng)成為妨礙其產(chǎn)業(yè)本身健康發(fā)展的重要因素。對于上海市來說，首先要從總量上控制污染源，以生態(tài)養(yǎng)殖、種養(yǎng)結(jié)合為基礎(chǔ)，研究確定全市可承載的畜禽養(yǎng)殖總量。目前國內(nèi)外關(guān)于單位農(nóng)田面積畜禽污染負(fù)荷的研究和報(bào)道很多[6-8]，以德國為例，其規(guī)定在供應(yīng)水源保護(hù)區(qū)域，每公頃土地上允許豬的最大飼養(yǎng)量為9-15頭[9]。孫國波等研究指出，江蘇省日前14.5頭豬單位每公頃土地承載畜禽量已接近飽和[10]。另外，根據(jù)《上海市畜禽糞尿還田污染防治技術(shù)規(guī)范》，基于磷養(yǎng)分需求的耕地畜禽安全承載力上限分別為34.6、38.6、21.8頭當(dāng)量豬每公頃。但根據(jù)王振旗等研究指出，全市總體可用于消納畜禽污水糞便的耕地不足60%[1,11]。

綜上所述，確定上海市每公頃耕地可承載約15頭標(biāo)準(zhǔn)豬，按照全市現(xiàn)狀耕地總量約1 900公頃計(jì)算，扣除交通、環(huán)保、規(guī)劃等要素后，實(shí)際可承載耕地比例約60%（與王振旗等研究結(jié)果一致），則全市畜禽養(yǎng)殖規(guī)模總量上限建議控制在170萬頭標(biāo)準(zhǔn)豬左右。

3.2 空間布局分區(qū)管控

2016年批復(fù)的《上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃》針對全市畜禽養(yǎng)殖業(yè)分別建立了“禁止養(yǎng)殖區(qū)”、“控制養(yǎng)殖區(qū)”和“適度養(yǎng)殖區(qū)”。以此為基礎(chǔ)，本次研究建議全市畜禽養(yǎng)殖按不同的管控區(qū)域，提出不同的管控要求。

首先，在禁止養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)，執(zhí)行“只減不增不布點(diǎn)”的原則，所有畜禽養(yǎng)殖場逐步完成退養(yǎng)，不保留也不新增任何畜禽養(yǎng)殖場。在控制養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)，執(zhí)行“逐步壓縮不新增”的原則，在加強(qiáng)農(nóng)村散養(yǎng)畜禽的管理的同時(shí)，以現(xiàn)狀養(yǎng)殖為基礎(chǔ)，嚴(yán)格控制發(fā)展規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場。適度養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)執(zhí)行“合理布局適當(dāng)發(fā)展”的原則，以“種養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)達(dá)標(biāo)、適度規(guī)?！睘閷?dǎo)向，科學(xué)規(guī)劃、合理布局適當(dāng)數(shù)量的畜禽養(yǎng)殖場，在保證畜禽種源和地產(chǎn)畜產(chǎn)品供應(yīng)的同時(shí)，嚴(yán)格控制畜禽污染源。

其次，養(yǎng)殖用地規(guī)模控制方面。禁止養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)全部退養(yǎng)，養(yǎng)殖場應(yīng)復(fù)墾為耕地或轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)用地?？刂起B(yǎng)殖區(qū)內(nèi)保留的養(yǎng)殖場，應(yīng)根據(jù)《上海市設(shè)施農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》的要求，評價(jià)其用地的節(jié)約集約性，對超出標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)殖場，責(zé)令其整改。同時(shí)根據(jù)各區(qū)畜禽養(yǎng)殖規(guī)模總量，測算畜禽養(yǎng)殖用地規(guī)模上限，嚴(yán)格控制適度養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)新增養(yǎng)殖場數(shù)量及規(guī)模。

最后，為保證管理工作順利進(jìn)行，建議按照不同的處置類型制定相應(yīng)的扶持政策。對于退養(yǎng)的養(yǎng)殖場，綜合考慮養(yǎng)殖企業(yè)各項(xiàng)損失，出臺針對性強(qiáng)、可操作的財(cái)政補(bǔ)貼政策，保護(hù)養(yǎng)殖場戶合法利益。對于保留的養(yǎng)殖場，通過財(cái)政補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)其在原址范圍內(nèi)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造和提升。

3.3 增減掛鉤合理用地

首先，對于新建養(yǎng)殖場用地的問題，可通過增減掛鉤的模式解決。建議管理部門將各區(qū)每年拆除或整治的養(yǎng)殖場用臺帳管理，新建畜禽養(yǎng)殖場要與拆除的養(yǎng)殖場掛鉤，先拆后建，“拆一用一”。

另外，加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖用地的備案管理工作。作為設(shè)施農(nóng)用地的一種，畜禽養(yǎng)殖用地的備案程序必不可少。然而，在日常的備案過程中，相關(guān)的用地指標(biāo)等問題是影響備案程序順利進(jìn)行的重要因素之一。對于占用耕地指標(biāo)，亦可通過增減掛鉤的手段來解決，即將整治拆除的現(xiàn)狀養(yǎng)殖場，復(fù)墾為耕地。

對于永久基本農(nóng)田指標(biāo)，本著“畜田配套、種養(yǎng)平衡”的原則，畜禽養(yǎng)殖場的選址和布局往往優(yōu)先選擇靠近永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田構(gòu)成的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)域內(nèi)分布，在選址和建設(shè)的過程中，難免會占用永久基本農(nóng)田。本次研究建議通過專家論證，分析其選址的合理性和必要性，再通過核銷永久基本農(nóng)田機(jī)動指標(biāo)，并制定永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案的方式來解決。

3.4 盤活存量循環(huán)利用

關(guān)于退養(yǎng)后的畜禽養(yǎng)殖場如何處置的問題，本次研究建議，綜合分析退養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖場的利用現(xiàn)狀、區(qū)位、周邊用地情況，將退養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖場分為“拆除”、“整改”、“轉(zhuǎn)型”三種類型。對于拆除的畜禽養(yǎng)殖場納入臺帳管理，各區(qū)應(yīng)限期拆除，與周邊農(nóng)田一起復(fù)墾為耕地或林地等農(nóng)用地。對于整改的養(yǎng)殖場通過“沼氣工程”、“污水納管”等手段進(jìn)行整改保留。對于轉(zhuǎn)型的養(yǎng)殖場，除了可用于新建養(yǎng)殖場選址外，由于其多半位于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域，可統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變?yōu)閭}庫、農(nóng)機(jī)庫房等其他設(shè)施農(nóng)用地。另外，部分種源場和地方特色畜禽產(chǎn)品由于原廠址與相關(guān)控制線或周邊建設(shè)沖突等原因，需要重新選址，也可以利用退養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖場改造來完成。

另一方面，部分退養(yǎng)的畜禽養(yǎng)殖場也可以借鑒嘉定區(qū)瀝江生態(tài)園的操作模式，結(jié)合休閑農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目建設(shè)，將畜禽養(yǎng)殖用地轉(zhuǎn)為休閑農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)旅游配套建設(shè)用地，形成“造血機(jī)制”,來保障相關(guān)農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。

3.5 科技創(chuàng)新統(tǒng)籌管理

在后續(xù)管理過程中，建議運(yùn)用信息化的手段統(tǒng)籌管理。通過建立全市農(nóng)業(yè)信息管理平臺，將全市各類農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)庫管理，包括畜禽養(yǎng)殖用地、糧田、菜田等種植業(yè)用地等。將畜禽養(yǎng)殖場與周邊農(nóng)田掛鉤，按照不同的養(yǎng)殖品種和規(guī)模測算掛鉤農(nóng)田面積。一方面，可通過數(shù)據(jù)庫管理現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場分布與排污情況。另一方面，也可以運(yùn)用GIS等軟件輔助新增畜禽養(yǎng)殖場的選址。