備案審查的主動與被動

于金惠

備案審查的主動審查和被動審查問題，2000年制定立法法的時候確立的全國人大常委會的備案審查方式，強調(diào)被動審查而非主動審查;但2015年修改后的立法法強調(diào)全國人大專門委員會和常委會工作機構(gòu)有權(quán)進行主動審查。2015年中央辦公廳出臺工作指導(dǎo)性文件明確提出人大常委會要“有件必備，有備必審，有錯必糾”，有些地方人大常委會如安徽、廣東等地專門制定了規(guī)范性文件主動審查辦法，主動審查有作為備案審查工作必選動作的趨勢。

所謂主動審查是指由人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)主動對有關(guān)國家機關(guān)報送備案的規(guī)范性文件進行審查，而被動審查是指人大常委會依國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查意見或者審查建議對有關(guān)國家機關(guān)報送備案的規(guī)范性文件進行審查。

可見主動審查與被動審查本質(zhì)上區(qū)別在于發(fā)起主體的不同，一是人大常委會工作機構(gòu)的主動發(fā)起，一是依意見或建議被動發(fā)起。因此區(qū)分主動審查和被動審查，并沒有很大的意義。主動審查只是作為一種發(fā)起主體特殊的工作方式方法存在，沒有與被動審查相提并論的資格，或者不應(yīng)將主動審查上升到與被動審查相同的地位。被動審查應(yīng)是備案審查的常規(guī)方式和循法正途。立法法第九十九條規(guī)定的國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會，以及其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的審查意見和建議，作為啟動備案審查的直接依據(jù)，確定了被動審查的此種地位。

主動審查作為審查方式的不足主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，建立在對規(guī)范性文件質(zhì)量普遍質(zhì)疑的基礎(chǔ)上。規(guī)范性文件一經(jīng)制定主體通過后，即具有相應(yīng)效力，備案并不影響它的生效。如法律明確規(guī)定要主動審查，并在實踐中強調(diào)要“有備必審”“有錯必糾”，屬于對規(guī)范性文件質(zhì)量的普遍質(zhì)疑，明顯的認(rèn)為每一件規(guī)范性文件，都可能存在問題，對每一件報送的規(guī)范性文件，都進行“有罪推定”，對其進行審查。但事實上規(guī)范性文件的出臺經(jīng)歷了諸多規(guī)定的程序，也經(jīng)歷了諸多主體的論證，質(zhì)量還是有所保障的。對所有報送備案的規(guī)范性文件籠而統(tǒng)之的進行重新審查，容易造成工作資源的浪費，實為無的放矢、亂槍打鳥。應(yīng)該起碼在發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有問題的線索之后，再進行有針對性的審查才合理。而且強調(diào)“有備必審”，給人的明顯感覺就是，規(guī)范性文件的制定主體說了不算，其效力至少是不完整的，只有經(jīng)審查沒有發(fā)現(xiàn)問題后才能生效。

第二，主動審查無法承受備案審查任務(wù)之重。依靠人大常委會現(xiàn)有的機構(gòu)和人員的力量，主動審查工作實在是不能承受之重?，F(xiàn)在，全國人大常委會法工委的法規(guī)備案審查室，才十幾個人，一些省、市人大常委會法工委的備案審查處，也只有兩三人，讓這樣的隊伍去對紛繁復(fù)雜的規(guī)范性文件進行主動審查，是不可想象的。與規(guī)范性文件制定出來所投入的大量人力、物力成本和時間成本相比，規(guī)范性文件備案審查所能投入的相應(yīng)人力、物力和時間實在少的不成比例。在此基礎(chǔ)上要對備案的規(guī)范性文件進行主動審查，甚至“有備必審”，是一項根本無法完成的任務(wù)。實際中這種主動審查如果要求全覆蓋則基本流于形式，審查無法深入;或者只能設(shè)置一些條件對報送的個別規(guī)范性文件進行主動審查，然而這又會帶來下面要說的另一個問題。

第三，主動審查選擇規(guī)范性文件往往帶有隨意性，造成工作資源浪費。由于主動審查對人大常委會工作機構(gòu)的要求較高，基本不可能做到實質(zhì)性的全覆蓋，有些地方人大常委會探索出一些變通的做法，不要求大而全，而是設(shè)置一些條件，選取一些這些機構(gòu)認(rèn)為有審查必要的規(guī)范性文件進行主動審查。這不失為一個聰明的做法，但帶來的問題就是這種選擇帶有一些隨意性，主觀性較強。選擇這些規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)可以是重要、有一定影響、有爭議等等，但難以擺脫人大常委會工作機構(gòu)主觀選取的窠臼。這些都是標(biāo)準(zhǔn)，但不是這些被選取的規(guī)范性文件有問題的標(biāo)準(zhǔn)，而是出了問題造成的影響有多大的標(biāo)準(zhǔn)。換言之，這種選擇不是“問題導(dǎo)向”，在這種選取方法之下，可能每年選取的納入主動審查范圍的規(guī)范性文件，大多數(shù)都沒有問題，造成了工作資源某種意義上的浪費。

對規(guī)范性文件進行主動審查，作為一種工作方式方法，對工作是有好處的，可以建立完善內(nèi)部工作溝通協(xié)調(diào)機制，鍛煉隊伍、提高審查能力，對一些涉及重大問題的規(guī)范性文件，有了及早發(fā)現(xiàn)和糾正的可能性，這些都是沒有問題的。但審查規(guī)范性文件的終極目的應(yīng)是糾正其違憲違法的內(nèi)容，維護法制的統(tǒng)一，而不是表明方式上的主動與被動，更不是要展示審查一方的權(quán)威。與被動審查相比，主動審查中常委會工作機構(gòu)具有優(yōu)先啟動審查程序的優(yōu)勢，其他并沒有什么特別值得強調(diào)的對審查目的實現(xiàn)的更大幫助，因為普通公民對一件公開的規(guī)范性文件也可以主動審查，發(fā)現(xiàn)問題即可以向全國人大常委會提出審查建議，進而啟動審查程序。

審查規(guī)范性文件要著眼于問題導(dǎo)向，致力于發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容。這種發(fā)現(xiàn)如果源自于全國上下的組織和個人千萬雙眼睛，自然比人大常委會工作機構(gòu)幾名工作人員更值得依靠。被動審查應(yīng)是備案審查的常規(guī)方式和循法正途。

（作者單位：廣東省廣州市人大常委會內(nèi)務(wù)司法工作委員會辦公室）