構建我國立法論辯制度的法理思考

魏順光

立法辯論是指在立法活動中，持不同立場的民意代表就法案中爭議較大的內容進行直接、平等和充分的對話，以平衡各方利益達到立法公平的目的。我國立法法規(guī)定： “立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”社會民眾可以通過立法聽證、立法建議和立法論辯等諸多途徑參與立法活動。目前，立法聽證和立法建議已作為正式的制度設計付諸立法實踐之中，但是剛性的立法論辯機制在我國的立法設計中卻付諸闕如。目前學術界已有部分研究成果開始關注立法聽證中的論辯問題[1]，而將立法論辯視為立法程序中的一個獨立環(huán)節(jié)的研究成果并不多見，有鑒于此，本文試圖就我國構建立法論辯制度的必要性、可行性和基本路徑等方面的問題進行初步探討，希望能拋磚引玉，以討教方家。

一、立法論辯與公眾利益的民主表達

立法的最終目的是讓社會公眾能夠認同和遵守法律規(guī)范，因此立法必須帶有普遍性，能夠表達和反映不同社會階層的利益訴求。國外的立法實踐表明，立法論辯機制是社會公眾參與立法活動的重要渠道之一。在民主立法中，應當建立辯論機制，為一個持相反意見者提供充分表達自己觀點的機會和程序，讓不同的利益群體、不同的民意代表在立法論辯中進行觀點碰撞。

（一）何謂“立法論辯”？

“論辯”一語在《辭?！分薪忉尀椤白h論辯駁”。在當代語境中，“論辯”是指不同思想觀點之間的語音交鋒[2]，其表現形式為立論者同辯駁者之間圍繞同一論題進行“論”與“”辯?！罢撧q”并非現代才有的活動，在中國古代的典籍中，“論辯”一詞就經常出現。例如，漢代王充在《論衡》中提到：“天地之性，本有此化，非道術之家所能論辯?！?論辯活動在古代中國社會和古代西方社會均較早出現。在先秦時期，由于思想論辯在社會上蔚然成風，以致出現了戰(zhàn)國時期“百家爭鳴”的盛大局面。在歐洲的古希臘和古羅馬時期，辯論活動也曾蔚然盛行，其典型標志為雅典教育中的“三藝”和“七藝”，無論是“三藝”還是“七藝”，辯論術均為其中重要的一“藝”。由此可見，在人類的早期歷史上，辯論活動就已經閃爍著理性和智慧的光芒。

在民主與科學高度發(fā)展的今天，辯論活動愈加受到人們的重視，人們通過討論和辯駁來闡發(fā)不同意見、表達不同的主張，在特定的語言環(huán)境中開展批判性和競爭性的語言交流。該語言交流形式不僅可以撞擊出思想火花，還可以在語言的交鋒中達到啟發(fā)思維和追求真理的目的。而立法辯論就是指在立法活動中，持不同立場的民意代表就法案中熱點問題進行合理爭辯，通過直接、平等和充分的對話，以平衡各方利益達到立法公平的目的。蔡定劍先生曾指出：“因為立法和重大事項的決定，要把社會各種意見和利益反映表達出來，社會上的各種意見和利益就集中表現在代表的觀點之中。這些不同的觀點，只有通過辯論才能擺明利弊。辯論制度也有利于促使雙方調查研究，廣泛聽取人民意見，為自己的觀點進行科學論證，從而為立法和決定問題增強科學性和民主性?！盵3]

（二）立法論辯是公眾利益民主表達的有效途徑

有學者指出，利益表達是指社會中各種集團或個人因利益而表達自身的要求，并希望把他們的利益要求導入政治體系，通過政治精英從而參與政治決策[4]。立法的過程，實際上就是社會民眾表達利益訴求的過程，立法最終應當體現公共利益，而公共利益在一定程度上來說正是社會公眾利益平衡的結果。

立法必須帶有普遍性，能夠表達和反映不同社會階層的利益訴求。立法者的立法技術是否高超，在一定程度上取決于立法者平衡社會各方利益的能力。充分聽取社會各方意見是立法者取舍和平衡利益的前提和基礎。如果立法者對于反對者的意見充耳不聞，不充分聽取社會各個方面的意見和聲音，那么立法成為“長官意志”“部門利益法制化”的現象就在所難免。在立法實踐中，可能存在持反對意見者是出于自身利益的考量，并沒有考量立法的普遍性問題，但是就立法活動而言，如果不在程序上給予社會各方面表達意見的機會，不安排辯論程序讓其充分表達自身利益，那么該立法就難以最大限度地得到社會公眾的認同，而且民眾對于該立法的疑惑和片面性的理解依然存在。

雖然有多種渠道可以供民眾表達利益訴求，但是立法論辯機制能夠提供一個讓民眾充分展開討論和辯駁的平臺，能夠讓持反對意見者針對某項立法或某個具體條文的基本觀點，經過立法程序提出后，通過立法論辯機制進一步充分展開、論證和申辯，讓民眾不同的利益訴求盡可能趨同，從而形成公共利益，立法的普遍性也得以彰顯。

（三）國外立法論辯制度的民主實踐

論辯制度在西方的政治生活中扮演著重要角色，許多西方國家不僅對立法草案的審議采用論辯形式，論辯制度還廣泛運用于立法之外的監(jiān)督、質詢和問責等政治活動中。在西方社會，雖然論辯制度的價值得到了普遍認同，但是各國會基于各自國情的需要而推行各自的論辯制度。著名的“5分鐘規(guī)則”是美國為保證每個議員都有辯論的機會而采用的論辯形式。德國聯邦議院通常將中心議題放在每周四召開的全體會議上進行，而且會以現場直播的形式讓社會民眾知曉整個論辯過程，這就是德國政治生活中著名的“星期四論辯”。 英國的議會有“議會之母”之美譽，其不僅開了現代議會制度之先河，而且其基本制度也為世界許多國家所仿效。論辯制度幾乎貫穿于英國的所有重要政治活動，除了對法案的審議，英國議會一般均會采用辯論形式之外，對于政府的監(jiān)督和時政的討論，英國議會一般情況下也會采用辯論形式進行。法國屬于半總統半議會制，其議會在審議或辯論某項議題時也多采用自由辯論、有組織的辯論和有限制辯論來進行。

綜觀西方發(fā)達國家議會的辯論制度不難發(fā)現，辯論已滲透于西方政治生活的各個環(huán)節(jié)，無論是圍繞立法而開展的辯論還是針對非立法問題而進行的辯論，都表明論辯在西方政治生活中扮演著非常重要的角色。論辯也推動了西方政治民主的發(fā)展，一方面，民眾的利益訴求通過其選出的議員在論辯活動中表達出來，另一方面，立法民主性和公平性也會在論辯中得到提升。西方發(fā)達國家的論辯制度也為我國立法程序中引入論辯機制提供了可資借鑒的寶貴經驗。

二、我國構建立法論辯制度的必要性

（一）我國立法程序設計存在局限性

立法不僅是社會各方利益表達的過程，同時也是一項高度程序化的活動。近年來我國的立法程序基本步入規(guī)范化軌道，特別是以立法法為主干的相關法律、法規(guī)頒布實施以后，我國的立法程序取得了歷史性進步。但是，我國立法程序仍然存在一些需要改動的地方，例如，我國立法程序中尚存在有效表達不足和博弈機制的缺失。有學者指出，我國現行的立法程序主要服務于立法代表對法案的同意和認可而非利益的表達和意見的交涉[5]。

首先，從我國人大代表的數量、構成和代表性上看，我國人大代表存在數量有限，不同領域的人大代表分布不平衡，其代表性存在明顯不足，不能涵蓋社會的不同階層，導致有些階層、利益主體在立法機構中沒有代表或者代表數量極少，從而直接影響民眾在立法中的利益表達。因此，社會民眾在直接表達中，存在制度不健全和渠道不暢通等諸多問題。

其次，就立法活動的開展而言，受制于審議時間的限制，我國對于法律和地方性法規(guī)草案的審議很少采用逐條審議的方式進行，有些雖然開展了逐條審議，但其審議形式仍然不能擺脫“泛泛而議”的藩籬。由于缺乏逐漸形成共識的機制，對于某些爭議性條款很難開展有針對性的論辯活動，因此民眾的利益訴求不能經過博弈機制而達到集中。

最后，我國目前主要采用“部門立法”和“委托立法”相結合的立法模式，立法在維護一部分人利益的同時，必然會損害或剝奪另一部分人的利益。因此，立法必須尋求社會各方利益的相對平衡，在立法程序設置上要照顧到不同社會群體的利益訴求。但是，由于我國缺乏立法辯論和立法博弈機制，在法律付諸實施之后，由于相關利益群體的意志未能在法律中得到充分體現，其結果往往是立法目的落空。

綜上所述，法律為正義而設，在一定意義上也是為了維護社會公民的利益。在我國立法程序中由于立法論辯環(huán)節(jié)的缺失，一旦立法起草者片面追求單方面利益，則立法的利益導向就會出現失衡和偏頗。因此，在一定意義上講，立法辯論機制本應成為人大立法程序中的應有之義，立法辯論不僅是立法的必要程序設置，而且還是防止惡法的關鍵屏障。

（二）公民參與民主法治建設的需要

常言道，“真理越辯越明”，通過雙方的辯論，人們在針鋒相對的觀點碰撞中可以感知事物的規(guī)律。辯論是探求真理的一種有效途徑。因此，如果在我國人大立法中能夠引入辯論機制，對于我國民主法治建設會大有助益，立法論辯制度能夠增強立法的科學性、民主性和合理性，能夠為公民參與民主法治建設提供有效的路徑。因為，引入立法辯論，可以更好地調動民眾參與民主法治建設的積極性，豐富我國的民主形式，拓寬民主表達渠道，同時還能夠暢通民意表達途徑，讓民眾能夠有序地參與政治。

同時，因人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民大眾主要通過選舉各級人大代表來實現對國家社會事務的管理。引入立法辯論，可以為人大常委會審議相關立法議案提供更多的決策參考，能夠提高人大審議決策水平。如果在立法程序中設置論辯機制，在意見分歧比較大的議題中，能夠組織有關專家、學者和社會公眾來參與討論、辯論，讓社會各方的利益能夠有效表達，民眾參與社會民主管理和民主法治建設的熱情就會有效發(fā)揮出來。不僅如此，引入立法論辯制度，社會民眾可以直接表達自身的合法利益訴求，在行使國家權力的同時，能夠更好地維護自身的合法利益。

（三）社會發(fā)展面臨復雜的利益訴求

民眾的利益訴求能夠有效表達，能讓不同的利益訴求在論辯中得到平衡， 此之謂現代民主政治的核心價值。當前，我國社會利益日趨多元化，而立法作為高層次的公共決策， 其面臨的矛盾和沖突越來越激烈。在立法程序中引入論辯機制為民眾充分表達利益訴求和公平博弈提供了空間和舞臺。讓分歧的利益訴求在辯論程序中達成立法共識，成為衡量立法質量的關鍵因素，因為立法論辯可以就雙方爭議比較大的議題進行專門論辯，立法議題更集中、討論更具體。立法辯論的過程其實也是統一思想的過程，通過建立立法辯論制度，可以將不同的意見和呼聲充分表達出來，實現各種意見的有效融合。

三、我國構建立法論辯制度的可行性

（一）現有法律體系保障

考察相關法律、法規(guī)發(fā)現，我國現行的法律不僅未對立法論辯制度設置障礙，而且現行法律還為推行立法辯論制度預留了法律空間，因此在立法程序中設置論辯環(huán)節(jié)并不違背立法法的規(guī)定。

立法法第二十七條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決。常務委員會會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議。常務委員會會議第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。常務委員會會議第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。常務委員會審議法律案時，根據需要，可以召開聯組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進行討論?！庇稍撘?guī)定可知，涉及法律草案中的主要問題，常務委員會可以召開聯組會議或全體會議進行討論，“進行討論”的語義中其實已經包含了“辯論”等多種討論形式，如果要讓立法論辯制度成為剛性的規(guī)定，只需對該法條進一步明確化。

此外，立法法第三十四條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！痹摲l規(guī)定聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，從該表述中可以窺知，辯論會也應包含在聽取意見的形式之中，至少采取辯論會的形式聽取各方意見并不違背該法條的立法原意。

（二）公眾參與立法的現狀

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，立法法第五條也規(guī)定：“立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！鄙鐣娍梢酝ㄟ^立法聽證、立法辯論、法律意見等多種形式參與立法。當前民主立法的基本理念已經深入人心，無論是國家機關還是地方人大在立法活動中均會重視民眾的參與，特別是地方人大在立法中主動采取多種措施，保障公眾有效參與立法。公眾參與立法已不再僅僅是一種政治訴求，而已成為法律規(guī)則所確認的制度設計[6]。

雖然目前，受各方面原因的制約，我國公眾參與立法的廣度和深度還有待進一步拓寬和提升。但必須肯定，我國在公眾參與立法方面已經取得了很大成就。例如，2005年7月10日，物權法草案向社會公眾公布，開始廣泛征求各方意見。在隨后的僅僅40天時間里，社會公眾通過網絡、報刊、信函等多種方式提出11543件修改意見[7]。2011年4月25日全國人大常委會辦公廳就個人所得稅法修正案草案首次公開征求意見以來，受到社會公眾高度關注和踴躍參與，到5月9日僅中國人大網公開征求意見系統就已經收到超過20萬條意見，創(chuàng)人大立法網上征求意見數新紀錄[8]。2018年6月29日個人所得稅法修正案草案經十三屆全國人大常委會第三次會議一審之后，通過中國人大網正式向社會公眾公開并征求意見，中國人大網數據顯示，在一個月時間內，收到相關意見超過13萬條[9]。因為物權法和個人所得稅法均同民眾的切身利益和日常生活密切相關，民眾樂于參與此類的立法活動。因此可以看出，社會民眾的立法參與同社會民眾的權利意識之間存在正相關性。伴隨著國家法治建設的進一步加強，我國民眾參與立法活動會成為一種常態(tài)。

（三）各地方人大的立法實踐

雖然我國目前的立法程序中并未設置剛性的立法論辯制度，但是許多地方人大在立法聽證環(huán)節(jié)中已經開始嘗試論辯活動的開展。1999年9月9日廣東省人大對《廣東省建設工程招標投標管理條例（修訂草案）》進行的立法聽證是我國首次由人大組織的立法聽證。武漢市人大也早在1999年10月29日就《武漢市外商投資企業(yè)管理條例》舉行了立法聽證。迄今為止，我國31個省市（不含臺港澳）中，絕大多數省市的人大或政府進行過立法聽證實踐或制定了專門的立法聽證規(guī)則。

在立法聽證環(huán)節(jié)中開展的立法論辯活動基本上表現為利益代表的意見陳述，面對面的激烈交鋒并不多見。不過也有部分省市為了彰顯立法聽證環(huán)節(jié)的論辯性，針對立法聽證環(huán)節(jié)作了專門的制度性設計。例如，重慶市人大在制定《重慶市物業(yè)管理條例》《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《重慶市土地房屋權屬登記條例》等地方性法規(guī)時均組織過立法聽證會。為了提高聽證的論辯度，重慶市人大對聽證選題、陳述人的遴選、聽證程序的制定、旁聽人的數量等方面均從有利于論辯的角度進行考量[10]。近年來，個別省的人大開始嘗試在立法活動中專門設置立法論辯環(huán)節(jié)。2014年3月18日寧夏回族自治區(qū)為了體現開門立法，在《寧夏回族自治區(qū)實施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法（草案）》提請自治區(qū)人大常委會審議前專門增設了立法論辯環(huán)節(jié)，區(qū)人大邀請部分專家、學者對爭議問題進行論辯。在此次立法中，自治區(qū)人大首次邀請了專家、學者、律師、企業(yè)和政府職能部門等社會各方代表，舉行立法論辯會。

各地的立法實踐表明，目前我國立法程序引入論辯機制具有可行性。法律層面的制度設計已為立法論辯預留了空間，地方立法實踐層面具體運行也為立法論辯制度的設置積累了寶貴經驗，我國構建立法論辯制度的時機已經成熟。

四、我國構建立法論辯制度的基本路徑

（一）立法論辯應設置為獨立的立法環(huán)節(jié)

目前學界已有部分學者開始主張在立法程序中應當引入論辯機制，但是對于立法論辯機制的構建模式仍存在分歧。俞榮根教授指出，立法論辯可在立法聽證環(huán)節(jié)中展開，“論辯性是我國立法聽證的靈魂”。論辯性是我國立法聽證制度區(qū)別于傳統的座談會、論證會等民主立法形式[11]。周光權教授則認為，立法反對意見通過常委會討論等程序表達出來，人大常委會和法律委員會對草案的討論有時也帶有討論的性質，但是我國立法論辯機制需要進一步強化、剛性化，需要立法程序性規(guī)定來進行規(guī)范[12]。本文認為，立法論辯不應依附于立法聽證等立法環(huán)節(jié)，而應當成為一個獨立的立法環(huán)節(jié)。

立法聽證就是立法機關為作出正確合理的立法決策而去聽取社會意見、收集立法信息的一種方式和程序。雖然立法聽證環(huán)節(jié)中也可設置論辯環(huán)節(jié)，但是立法聽證主要是讓社會不同的利益代表表達不同意見，該環(huán)節(jié)的主要功能是收集不同的意見，因此該環(huán)節(jié)討論的議題通常比較寬泛，議題不集中就會導致論辯不充分、不具體，就會流于形式。而立法辯論則是在立法活動中，代表不同利益的代表就法案中意見分歧較大的內容發(fā)表不同意見，通過充分、直接、平等對話，以達到立法公平的目的。構建立法論辯制度可以就爭議比較大的議題設置正反兩方代表，就爭議議題進行充分辯駁。

將立法論辯設置為一個獨立的立法環(huán)節(jié)，并不反對在立法聽證中設置論辯環(huán)節(jié)。這兩者并不矛盾，相反可以將立法聽證中的論辯環(huán)節(jié)同單獨設立的立法論辯環(huán)節(jié)進行有機的結合。社會各界代表可以在立法聽證環(huán)節(jié)中充分表達不同的意見，也可就對方的意見進行辯駁，如果是爭議不大的問題可以通過聽證環(huán)節(jié)來達成一致意見，對于爭議較大，而且又同人民群眾利益密切相關的議題，納入專門的立法論辯環(huán)節(jié)進行辯論。這樣既有利于達成一致意見，又能提供立法效率。

（二）立法草案應當為立法論辯提供基礎

要在立法程序中構建立法論辯機制，立法草案應當提供辯論基礎。目前，各級立法機構會通過各種媒體和渠道向社會征集立法意見和建議，在立法草案提供給人大表決之前，立法草案后面必須附上詳盡的立法理由書，特別是應當附有相反觀點的意見書，同時也應當將草案起草者的傾向性意見附在法條后面，該項工作表面看來可能會增加工作量，影響立法效率，但是卻為未來在審議法律草案中展開的立法辯論奠定了基礎。

有了立法草案的前期基礎，專門委員會和法律委員會等相關部門統一審議法律案時可以有的放矢。各位委員也應當有充足的準備時間，對法律草案條文進行閱讀和理解，在法律草案審議會議召開前的若干天內報告自己對哪些問題有不同意見。法律委員會統一收集委員們的意見，并對委員們意見分歧較大的議題集中起來進行篩選，將社會意見反響強烈，又同社會公眾利益密切相關的議題安排專門的時間，組織相關人員進行辯論。

（三）各級人大應當制定專門的操作規(guī)程

綜觀我國目前的立法概況，全國人大常委會通常只是對法律草案是否通過進行表決，暫時還沒有建立常委會對于某一個法律案進行辯論的制度。要讓立法論辯成為立法的一個剛性環(huán)節(jié)，各級人大應當制定專門的操作規(guī)程。在制定相關規(guī)程中應當對選題的可辯性作出規(guī)定，對于論辯雙方代表的人數和來源、代表性、表述能力等方面也應當作出原則性規(guī)定。同時，在論辯機制的構建中還應當對于論辯的流程作出規(guī)定。全國人大常委會在分組討論法律草案時，每組在充分討論的基礎上，可以推選一名代表，就某一個或幾個可能同其他組有爭議的問題和條文，在委員長的主持下，在常委會會議上進行辯論。也可以讓幾個意見相對一致的小組組成論辯的正反兩方進行辯論。在各方代表的觀點得到充分表達之后，人大常委會組成人員進行最后投票表決。為了增強立法論辯的透明度，對于人大常委會組織的立法辯論過程，在條件允許的前提下，可以通過電視、網絡進行直播報導，并通過其他媒體向社會公開。地方各級人大也可以參照上述做法，依據各地的不同情況，因地制宜，制定切實可行的操作規(guī)程。

余論

黨的十八大報告明確要求，要“推進科學立法”?？茖W立法是全面依法治國的前提和基礎。十八屆三中全會提出，“健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量?！笨茖W立法和民主立法密不可分。從本質上看，法律就是各種社會利益的分配和協調，是不同利益主體之間進行的博弈。因此，通過立法對利益的調整，必須進行理性的溝通、協調和平衡，法律必須能夠體現和保障社會各利益主體的正當利益，進而形成共識，達成各方均能接受的方案。如果沒有民主的立法程序，就難以保證科學的立法內容。因此，立法就應當讓民眾廣泛參與，要將民意、民情、民智納入進來。所以，科學立法，必須建立和完善一套最有利于多數人表達意志和利益的民主程序和表達渠道，立法程序越民主，多數人的意志和利益就表達得越充分，立法的內容就越接近科學。立法辯論制度是民主立法的重要渠道之一，該項制度為推進科學立法提供了有力保障。

參考文獻：

[1][11]參見俞榮根、江材訊：《試論立法聽證的論辯性——以重慶市立法聽證為例》，載《法制與社會發(fā)展》2005年第5期。

[2]趙傳棟：《論辯原理》，復旦大學出版社1997年版，第1～2頁。

[3]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第454頁。

[4]【美】GA·阿爾蒙德、小G賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第62頁。

[5]孫潮、徐向華：《論我國立法程序的完善》，載《中國法學》2003年第5期。

[6]宋方青：《地方立法中公眾參與的困境與出路》，載《法學》2009年第12期。

[7]http：//news.xinhuanet.com/politics/2006-08/16/co-ntent_4970019.htm.

[8]http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-05/09/c_121395938.htm.

[9]http：//www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/node_8176.htm.

[10]俞榮根、江材訊：《論辯性——立法聽證之魂》，載于《公民導刊》2005年第7期。

[12]周光權：《有充分辯論，才能出良法》，載《南方周末》2009年3月26日，第E31版。

（作者系惠州學院法學副教授、西南政法大學法學博士）