人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)比較研究

扶松茂

在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善;要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。發(fā)揮好人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用，不僅是全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的需要，也是塑造法治政府、法治社會的基本要求，更是人大工作與時俱進(jìn)、改革發(fā)展的要求。

在推動發(fā)揮人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用的戰(zhàn)略部署上，黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定了更加豐富、更為明確的改革任務(wù)。針對人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)提出了具體的要求：（1）依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度;（2）完善公眾參與政府立法機(jī)制;（3）對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決;（4）建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化;（5）完善立法項(xiàng)目征集和論證制度;（6）健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式;（7）探索委托第三方起草法律法規(guī)草案;（8）健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用;（9）探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制;（10）拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識。這些改革部署和重大政策措施都需要進(jìn)一步落實(shí)，以切實(shí)有效地推動人大及其常委會的立法咨詢與支持系統(tǒng)建設(shè)工作。

一、推進(jìn)人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)的價值

作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度是各方利益匯聚、表達(dá)、協(xié)商、討論與達(dá)成平衡和共識的一種創(chuàng)造。人大及其常委會主要是通過人大代表來傳遞、表達(dá)、吸收各種不同意見與信息。我國人大代表是以兼職為主體，人大常委會實(shí)際到任的專職委員還不到50%。大多數(shù)人大代表在履行代表職責(zé)與承擔(dān)專任工作之間存在時間、精力的沖突，在保證按期參加人大及其常委會的會議與各項(xiàng)活動時，當(dāng)然應(yīng)是代表活動優(yōu)先，但在平時則無法保證代表活動優(yōu)先，這勢必影響人大代表較為充分地了解民情、響應(yīng)民聲、關(guān)注民利、傳遞民意，從而在很大程度上會制約人大及其常委會真正回應(yīng)民眾需求、主張人民利益、實(shí)現(xiàn)人民意志的功能發(fā)揮。因此，人大及其常委會有必要建立自身的立法與決策信息支持系統(tǒng)，發(fā)揮對人大代表傳遞信息的補(bǔ)充作用，輔助人大及其常委會更加科學(xué)、更加民主、更加開放地獲取來自各方面不同的信息，切實(shí)發(fā)揮人大及其常委會的權(quán)力機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)與工作機(jī)關(guān)的功能。

人大及其常委會作為立法機(jī)關(guān)，對整個國家與社會的發(fā)展影響巨大。人大及其常委會的立法工作是需要將立法事項(xiàng)的各相關(guān)方的不同意見和利益需求，進(jìn)行收集、整理，轉(zhuǎn)化為“法言法語”，這是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的信息處理工作。即使人大及其常委會的相關(guān)決定，也會發(fā)揮全國性或局部性的重要影響，都需要相當(dāng)充分、審慎、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)研究支撐。隨著政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，社會不同群體的合理利益訴求也紛繁復(fù)雜，合理的社會利益需求的發(fā)現(xiàn)與整合都需要相當(dāng)高的專業(yè)水準(zhǔn)。從而，以專業(yè)研究為基礎(chǔ)的立法與決策支持系統(tǒng)建設(shè)對我國人大制度發(fā)展與工作效能的提高都十分必要。

（一）增強(qiáng)人大立法主導(dǎo)作用

人大立法與決策支持系統(tǒng)建設(shè)能為人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用提供堅實(shí)的智識基礎(chǔ)。通過立法與決策支持系統(tǒng)的研究，可以在很大程度上減少政府部門立法維護(hù)部門狹隘利益的可能性，加強(qiáng)對人大科學(xué)立法、民主立法、透明立法的保障力。

（二）完善中國特色新型智庫體系建設(shè)

推動人大立法咨詢與支持系統(tǒng)建設(shè)，也是國家推動中國特色新型智庫建設(shè)戰(zhàn)略的重要組成部分。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，提出加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。在該《意見》中明確提出全國人大要加強(qiáng)智庫建設(shè)，開展人民代表大會制度和中國特色社會主義法律體系理論研究，并鼓勵人大代表、政協(xié)委員、政府參事、文史館員與智庫開展合作研究。

二、我國現(xiàn)行人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)狀況

21世紀(jì)，隨著信息科學(xué)技術(shù)與人工智能的發(fā)展，信息呈現(xiàn)方式與量級對個體與組織都產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。甄別、判斷各種信息的政策價值，成為政治組織的一個重要任務(wù)。各級黨委和政府充分認(rèn)識到中國特色新型智庫的地位與作用，都要求把智庫建設(shè)作為推進(jìn)科學(xué)執(zhí)政、依法行政、增強(qiáng)政府公信力的重要內(nèi)容，并列入重要議事日程。就目前實(shí)際情況來看，我國黨政軍系統(tǒng)的決策咨詢與支持系統(tǒng)建設(shè)，在組織體系、運(yùn)行機(jī)制與人才隊伍上都有明顯的改善，黨政機(jī)關(guān)及其各部門的內(nèi)設(shè)研究機(jī)構(gòu)、體制內(nèi)外的支持系統(tǒng)，基本上都已經(jīng)建立并不斷完善。但是人大及其常委會的立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)則明顯滯后，比較突出地體現(xiàn)在：內(nèi)部研究機(jī)構(gòu)研究型人才不足，工作體制機(jī)制不順，導(dǎo)致事務(wù)性支持工作繁多、研究咨詢貢獻(xiàn)力不強(qiáng);體制內(nèi)智庫系統(tǒng)自主性不強(qiáng)，專業(yè)研究能力不足，社會智庫系統(tǒng)對人大立法咨詢與支持性研究的關(guān)注度不高、專業(yè)研究人才隊伍不健全、研究積累不足。因此，十分有必要大力推動人大及其常委會的立法咨詢與支持系統(tǒng)建設(shè)，切實(shí)保障人大立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

（一）人大常委會內(nèi)部的研究支持系統(tǒng)——研究室

人大常委會研究室是人大常委會的綜合性研究工作機(jī)構(gòu)。從性質(zhì)上講，研究室屬于常委會的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，也是常委會領(lǐng)導(dǎo)的參謀辦事機(jī)構(gòu)。地方人大常委會研究室主要承擔(dān)著調(diào)查研究、文稿起草、信息宣傳、理論研究等工作，是人大常委會內(nèi)設(shè)的“參謀部”，定位于“智囊、參謀、號手、助手”四種角色，對人大常委會的工作決策具有重要的、不可替代的作用。但是，目前人大常委會研究室主要工作還是給領(lǐng)導(dǎo)寫文稿或領(lǐng)導(dǎo)交辦事項(xiàng)的調(diào)查研究、編輯人大工作刊物和內(nèi)部簡報等，幾乎沒有時間進(jìn)行專門的立法和決策研究。同時，人大常委會研究室研究型人才配備也有限，很難開展量大面廣的立法和決策研究。

（二）人大系統(tǒng)的研究支持平臺——人大研究會、立法研究所

人大研究會作為人大制度理論和工作研究的重要交流平臺，匯聚了全國或者各地人大制度理論研究和實(shí)際工作的各方面力量，在推進(jìn)人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新中發(fā)揮著越來越重要的作用。2014年1月7日，中國人民代表大會制度理論研究會成立，作為全國性學(xué)術(shù)團(tuán)體，其主要職責(zé)是為人民代表大會制度的發(fā)展完善提供決策支持和咨詢服務(wù)。該研究會即是加強(qiáng)理論研究工作的活動載體和交流平臺，也是全國人大常委會加強(qiáng)與地方人大工作聯(lián)系的新渠道、新形式。目前全國已有1個國家級人大研究會，22個省級人大研究會，若干個市級以下人大研究會。人大系統(tǒng)的研究會組織建設(shè)目標(biāo)就是“要努力按照中國特色新型智庫的方向發(fā)展，成為人大工作的智囊團(tuán)”。

上海市人大常委會為加強(qiáng)人大理論研究和實(shí)務(wù)研究，推進(jìn)人大工作理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，不斷促進(jìn)人大工作法制化、制度化和規(guī)范化，于2014年4月6日成立了上海人大工作研究會。人大工作研究會旨在堅持理論聯(lián)系實(shí)際，積極開展人民代表大會制度和人大工作研究，認(rèn)真總結(jié)地方人大在立法、監(jiān)督、代表工作等方面的經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)人民代表大會制度和人大工作研究、宣傳研究成果搭建平臺，為人大及其常委會提供有效的工作建議與理論研究支持。

上海市人大常委會為加強(qiáng)立法項(xiàng)目的專題研究，早在2003年10月成立立法研究所，作為上海市人大常委會下屬的事業(yè)單位，專門從事地方立法理論與實(shí)務(wù)研究，業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)歸口市人大常委會法工委。其工作職責(zé)是：圍繞上海市改革發(fā)展穩(wěn)定大局，緊貼市人大常委會立法工作實(shí)際，做好為人大專門委員會立法前期調(diào)研、為市人大常委會組成人員審議法規(guī)及為本市民主法制建設(shè)等“三個服務(wù)”工作。具體開展地方立法的應(yīng)用性研究、為常委會組成人員編輯法制參閱資料、 組織并承辦與法制建設(shè)相關(guān)的有規(guī)模有影響的研討會等工作，借鑒并整合理論界與實(shí)務(wù)界的力量，發(fā)揮平臺集成優(yōu)勢，為市人大常委會立法工作提供智力支持。

（三）社會性研究與工作支持平臺——法律類專業(yè)智庫、人大與法學(xué)理論研究機(jī)構(gòu)、民間立法咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等

1.法律類專業(yè)智庫

這類智庫主要包括全國社科院系統(tǒng)的法學(xué)研究所、全國及省市法學(xué)會、律師協(xié)會等。這類機(jī)構(gòu)主要由法學(xué)專家、研究人員和律師等專業(yè)人士組成，從法學(xué)專業(yè)視角和立法技術(shù)層面從事相關(guān)法律問題、立法事項(xiàng)與立法草案的研究與分析。

社會科學(xué)院法學(xué)研究所（簡稱“社科院法學(xué)所”），作為法學(xué)研究機(jī)構(gòu)，是黨和國家重要的法治智庫。例如，中國社科院法學(xué)所的主要任務(wù)是開展法學(xué)基礎(chǔ)理論研究與法治建設(shè)對策研究，設(shè)有法理學(xué)、法制史、憲法與行政法、民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、知識產(chǎn)權(quán)、刑法、訴訟法、社會法、法治國情調(diào)查等11個研究室，10余個非實(shí)體研究中心，還與中國社會科學(xué)院國際法研究所共建“中國社會科學(xué)院國家治理研究智庫法治戰(zhàn)略研究部”。

法學(xué)會是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民團(tuán)體，是中國法學(xué)界、法律界的全國性群眾團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體和政法戰(zhàn)線的重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系廣大法學(xué)工作者、法律工作者的橋梁和紐帶，是加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)，推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重要力量。全國設(shè)立中國法學(xué)會，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方法學(xué)會，設(shè)區(qū)的市根據(jù)需要可以設(shè)立地方法學(xué)會。中國法學(xué)會作為國家核心法治智庫，在全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦和其他有關(guān)中央部門的支持下，2015年創(chuàng)辦了系列立法專家咨詢會。會議形成的《專家咨詢報告》，供中央領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門決策參考，收到了顯著智力支持效果。為了進(jìn)一步擴(kuò)大意見征集范圍，充分吸納專家學(xué)者和民間的智慧，中國法學(xué)會根據(jù)國家立法機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)程，在線下繼續(xù)舉辦立法專家咨詢會的同時，從2016年1月開始推出網(wǎng)上“立法咨詢意見征集平臺”，逐期對法律法規(guī)和重要部門規(guī)章的草案面向社會征集意見和建議。

律師協(xié)會是社會團(tuán)體法人，是律師的自律性組織。全國設(shè)立中華全國律師協(xié)會;省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方律師協(xié)會，設(shè)區(qū)的市根據(jù)需要可以設(shè)立地方律師協(xié)會。律師協(xié)會的職責(zé)之一就是參與立法活動，向有關(guān)部門提出法制建設(shè)及律師制度建設(shè)的建議。2005年，天津市人大委托律師協(xié)會起草地方法規(guī)創(chuàng)國內(nèi)先例。由律師牽頭起草地方法規(guī)，是拓寬立法渠道的一種實(shí)踐探索。律師協(xié)會是由律師構(gòu)成的社會組織，那些律師長期從事法律工作，接觸各類案件的當(dāng)事人，了解社情民意，對人大及其常委會明確立法宗旨、優(yōu)化立法技術(shù)與開展立法解釋都有很強(qiáng)、很直接的支持作用。

2.人大與法學(xué)理論研究機(jī)構(gòu)

人大與法學(xué)理論研究機(jī)構(gòu)主要集中在高校。法學(xué)理論和專門法律研究機(jī)構(gòu)在主要綜合性大學(xué)與專業(yè)法學(xué)大學(xué)都有設(shè)立，如中國政法大學(xué)的憲政研究所。高校設(shè)立的與人大理論相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)還比較少，目前只有復(fù)旦大學(xué)的選舉與人大制度研究中心和北京聯(lián)合大學(xué)的人民代表大會制度研究所。北京聯(lián)合大學(xué)的人民代表大會制度研究所是由北京聯(lián)合大學(xué)與北京市人大常委會研究室于2004年共同合作創(chuàng)辦的，所址設(shè)在北京聯(lián)合大學(xué)。高校中設(shè)立的人大與法學(xué)理論研究機(jī)構(gòu)大多數(shù)都是虛體機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是從事法學(xué)理論、專門法律理論、人大理論發(fā)展與實(shí)踐運(yùn)作優(yōu)化方面的學(xué)理性研究。

3.民間立法咨詢服務(wù)中心

黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要探索委托第三方起草法律法規(guī)草案，將立法主體由原來的人大、政府、行政部門和行業(yè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大至起草的第三方，是對科學(xué)、民主、公平立法的追求。 2016年8月28日，全國首家經(jīng)工商注冊的地方立法咨詢服務(wù)實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)——湖南中楚地方立法咨詢服務(wù)中心在長沙揭牌，這是我國探尋科學(xué)立法、民主立法的一次新嘗試。湖南中楚地方立法咨詢服務(wù)中心第一次將“民間第三方起草法律法規(guī)”帶入我國的地方立法中，這對推動改變我國目前“部門利益法制化”、立法不公正、立法脫離社會實(shí)踐等不正?，F(xiàn)象可能會有所作用。

（四）人大專家智囊團(tuán)

為發(fā)揮專業(yè)人士在立法工作中的咨詢作用，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，省市級等地方人大常委會基本上組建了人大常委會立法顧問團(tuán)隊。一般經(jīng)個人申請、單位推薦，并報主任會議研究決定，將若干專家聘為人大常委會立法顧問團(tuán)隊成員。人大專門委員會、常委會工作委員會一般可以就下列事項(xiàng)向立法顧問專家提出咨詢：（1）人大常委會五年立法工作規(guī)劃、年度立法工作計劃編制及法規(guī)立項(xiàng);（2）地方性法規(guī)草案的起草、論證、修改、審議;（3）地方性法規(guī)的解釋、清理、立法后評估，地方性法規(guī)中的具體應(yīng)用問題;（4）規(guī)范性文件備案審查;（5）上級人大征求意見的法律法規(guī)草案;（6）其他需要咨詢的與人大常委會職權(quán)有關(guān)的問題。

上海市人大常委會主任會議早在2003年4月就通過了《關(guān)于聘請立法等咨詢專家的幾點(diǎn)意見》。2016年6月市人大常委會主任會議原則通過了《上海市人大專門委員會、常委會工作委員會立法專家顧問暫行辦法（草案）》，確立了參與立法的專家智囊團(tuán)的地位、作用?？紤]到立法工作涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)跨度大、文字嚴(yán)謹(jǐn)性強(qiáng)，上海市人大及其常委會立法專家顧問由法學(xué)專家、各專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜液驼Z言文字專家等組成，聘期5年，可連選連聘，目前有60位專家顧問。顧問專家可以參與立法工作的七個途徑，包括書面咨詢、召開立法征詢意見會、座談會、聽證會、論證會等。

三、國外議會立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)的基本模式

（一）議會自身的支持機(jī)構(gòu)體系

1.議會圖書館

歐美發(fā)達(dá)國家議會發(fā)展過程，圖書館是一個重要的輔助性機(jī)構(gòu)，它不僅是立法資料的歸檔、存放之所，也是為議員、司法工作人員提供研究支持的重要部門。英國、美國、日本、荷蘭等國，都設(shè)有專門的圖書館。其中以美國國會圖書館最具代表性。美國國會圖書館是世界上最大的圖書館，也是美國國會的重要研究支持機(jī)構(gòu)。

美國國會圖書館下設(shè)五個機(jī)構(gòu)，其中有專門為參眾兩院的委員會與議員提供研究支持的國會研究部，還設(shè)有專門法律圖書館、國內(nèi)國際拓展部等為國會議員提供研究服務(wù)的部門。

美國國會研究部作為國會圖書館的一個特殊部門，建立于1914年，國會研究部因?yàn)槊绹鴩鴷ぷ?，向委員會和參眾兩院的委員會與議員提供政策與法律分析，而不考慮其黨派屬性，作為國會圖書館的法定分支機(jī)構(gòu)，國會研究部以提供權(quán)威性、非黨派性、客觀機(jī)密的分析而聞名于世。它的最大優(yōu)勢是確保國會能在1周7天、每天24小時內(nèi)接觸到全國最好的思想。國會研究部集中數(shù)百名研究人員，包括律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、參考圖書館員，以及社會科學(xué)和自然科學(xué)家。20世紀(jì)80年代人數(shù)最多時曾高達(dá)860名，以后逐漸減少至600人左右。2016年財政年度預(yù)算約為1.07億美元。除在編人員外，還聘用名為“訪問學(xué)者”的外部專家撰寫報告。國會圖書館目前包括五大研究部門，分別是美國法律、國內(nèi)社會政策、外交防務(wù)與貿(mào)易、政府與財政以及資源科學(xué)與工業(yè)。每年國會圖書館都會向國會提交年度研究報告，供國會委員會與議員進(jìn)行立法與決策參考。

美國國會法律圖書館是世界上最大的法律圖書館，收集了美國與世界很多國家的法律文件與立法事項(xiàng)，發(fā)揮了廣泛的功能，其中一項(xiàng)功能就是為國會提供研究與資料參考。

2.國會預(yù)算辦公室

國會預(yù)算辦公室是一個隸屬于國會的超越黨派的咨詢機(jī)構(gòu)。自1975年以來，國會預(yù)算辦公室為支持國會預(yù)算處理，提供獨(dú)立的預(yù)算與經(jīng)濟(jì)分析。目前，國會預(yù)算辦公室有400多名專業(yè)研究人員和行政人員，有其學(xué)術(shù)委員會，學(xué)術(shù)委員全是美國的頂尖的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和財政學(xué)家，專門對每年和未來五年美國經(jīng)濟(jì)增長和財政收入狀況進(jìn)行研究跟蹤和向國會以及美國公眾提供研究報告，這些報告包括基準(zhǔn)預(yù)算與經(jīng)濟(jì)預(yù)測，長期預(yù)算預(yù)測，成本估算，分析報告，總統(tǒng)預(yù)算分析，預(yù)算選項(xiàng)，聯(lián)邦責(zé)任分析，月度預(yù)算審查，立法記錄，未授權(quán)撥款與國企授權(quán)匯編，封存報告，工作報告，數(shù)據(jù)與技術(shù)信息報告等。

3. 政府責(zé)任總署（原名政府審計總署）

2004年，審計總署改為美國政府責(zé)任署，是一個為國會工作的、獨(dú)立的、非黨派的機(jī)構(gòu)，常被認(rèn)為是“國會的看家狗”。該署審計總長經(jīng)國會提議后經(jīng)總統(tǒng)任命，任期15年。該署的任務(wù)是為了美國人民的福利，調(diào)查聯(lián)邦政府如何花納稅人的錢，支持國會實(shí)現(xiàn)其憲法責(zé)任，并幫助聯(lián)邦政府提升績效，確保聯(lián)邦政府對其行為負(fù)責(zé)任。該署為國會提供基于事實(shí)的、客觀的、非黨派性的、非意識形態(tài)的、公平的、平衡而及時的信息。

責(zé)任總署秉承負(fù)責(zé)任、可信任和誠實(shí)正直的價值理念，根據(jù)國會委員會或分委員會的要求或者根據(jù)公法或委員會報告的授權(quán)而開展工作，也會根據(jù)審計總長的授權(quán)開展研究。責(zé)任總署主要從事以下工作支持國會開展監(jiān)督，即審計政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀況，確定聯(lián)邦資金是否被高效率、有效益的使用;調(diào)查對聯(lián)邦政府非法和不適當(dāng)?shù)男袨榈闹缚?提交關(guān)于政府項(xiàng)目和政策如何有效地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的報告;進(jìn)行政策分析并為國會審議提供參考選項(xiàng);頒行法律決定和意見。

責(zé)任總署的工作人員包括很多方面的專家，他們在各自的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)如會計、法律、統(tǒng)計、工程、工商管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)、計算機(jī)和物理學(xué)等方面發(fā)揮作用。目前這些專業(yè)人才已占工作人員總數(shù)的75%左右。另外，在執(zhí)行特殊類型的審計業(yè)務(wù)如環(huán)境審計等時候，還會聘請社會審計人員、咨詢公司人員或者被審計單位的技術(shù)人員參加，以確保執(zhí)行相關(guān)審計的能力和審計質(zhì)量。在進(jìn)行審計方案設(shè)計的時候，也會考慮有哪些人員可以提供幫助，這些協(xié)助人員如總顧問辦公室、從事類似審計領(lǐng)域工作的審計小組以及專家小組等，可以進(jìn)行臨時組合，集中各個方面的力量開展審計。

（二）議會的助理支持機(jī)制

國外議會一般都設(shè)立有助理機(jī)制。這些議會的助理主要是支持議員、議會委員會和議會服務(wù)機(jī)構(gòu)開展信息收集、分類整理，提供咨詢意見與決策參考選項(xiàng)等。議會的助理機(jī)制在美國國會發(fā)揮著較為強(qiáng)大的作用。美國很多國會說客往往是主攻國會議員助理，以求改變和說服國會議員采取某種立場或支持或反對某項(xiàng)法案、政策。

美國國會主要承擔(dān)有效地監(jiān)督、制衡行政部門的憲法責(zé)任。但在美國國會運(yùn)行早期，這些權(quán)力并沒有充分行使，國會往往被行政部門牽著鼻子走。如行政部門提交的預(yù)算案，專業(yè)性極強(qiáng)， 議員們看不懂， 因此行政部門要多少就批多少。國會后來意識到，只有擁有自己的助理人員，依靠自己的力量收集信息、調(diào)查情況、分析問題， 才能比較充分地行使憲法賦予的權(quán)力，有效地制衡行政部門。美國國會為了充分行使憲法賦予的權(quán)力，通過一系列立法建立了龐大的國會助理隊伍，目前，美國國會助理隊伍有3萬多人，美國國會助理隊伍主要包括三部分：議員助理，委員會助理， 國會助理機(jī)構(gòu)的工作人員。但是，當(dāng)前議會助理包括美國、德國在內(nèi)的很多國家，已經(jīng)有些人浮于事、泛濫成為負(fù)擔(dān)的苗頭。

1.議員助理

美國國會每年撥付大筆經(jīng)費(fèi)用于議員雇用助理人員，以輔助其工作。如1999年撥給每位眾議員的經(jīng)費(fèi)是144. 4萬美元， 撥給參議員的是151. 3萬美元。這筆經(jīng)費(fèi)完全由議員自己決定雇用數(shù)量和對象。但總的來看，每位議員至少有一位行政助理、一位立法助理和一位新聞秘書。目前眾議院議員的私人助理約有8000多人，參議院約有4000多人。議員助理的職責(zé)主要是為議員個人提供服務(wù)， 如幫助議員寫講話稿、回復(fù)選民的來信、幫助議員籌集競選經(jīng)費(fèi)等。

2.委員會助理

美國1970年通過的國會改革法規(guī)定， 眾參兩院每一常設(shè)委員會可雇用6名以上助理人員， 為委員會服務(wù)。目前， 眾議院常設(shè)委員會有2200名助理， 參議院有1200名。委員會助理的主要職責(zé)是幫助委員會主席安排委員會議事日程、組織聽證會、起草委員會審議報告等。委員會助理還在國會議員、院外活動者、行政官員間充當(dāng)聯(lián)絡(luò)員的角色， 幫助他們就立法中有關(guān)問題和具體法條的文字表述達(dá)成共識。

3.國會助理機(jī)構(gòu)的工作人員

國會設(shè)有審計總署、國會預(yù)算局、國會圖書館、國會研究部、國會印刷局和國會建筑管理局等助理機(jī)構(gòu)， 共聘用工作人員1萬多人。這些助理機(jī)構(gòu)的工作人員的主要任務(wù)是就國會立法、預(yù)算、審計等工作提供信息和調(diào)查、研究咨詢服務(wù)。

除了議會助理機(jī)制，另外美國國會議員、委員會和助理機(jī)構(gòu)還招聘一些青年人，尤其是一些大學(xué)生，作為實(shí)習(xí)生，協(xié)助議員、委員會和助理機(jī)構(gòu)開展一些事務(wù)性的工作和信息調(diào)查活動。

（三）社會化的立法咨詢與決策支持智庫系統(tǒng)

獨(dú)立的、非營利的智庫是國外政府與議會的重要智力支持系統(tǒng)。社會化運(yùn)作的智庫系統(tǒng)，獨(dú)立于政府之外，提出專業(yè)性、獨(dú)立性的判斷與意見，可以對政府與議會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

美國國會針對一些復(fù)雜疑難問題、社會聚焦的國內(nèi)外熱點(diǎn)問題和專業(yè)性非常強(qiáng)的憲法法律問題、公共政策問題，舉辦聽證會。有些大學(xué)研究人員或社會智庫專業(yè)人士會被邀請或要求參加這些聽證會，提供專業(yè)判斷或意見。美國是當(dāng)今世界上智庫最為活躍的國家。其中2011年在美國排名第一位的布魯金斯學(xué)會，致力于對經(jīng)濟(jì)、外交和行政管理等公共政策的研究和教育，研究專長是美國外交政策和中東問題，已連續(xù)多年排名全球智庫第一名。進(jìn)入排行榜前十名的智庫還有：對外關(guān)系委員會、卡耐基國際和平基金會、戰(zhàn)略和國際問題研究中心、蘭德公司、卡托研究所、傳統(tǒng)基金會、伍德羅·威爾遜國際學(xué)者中心、彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所和美國企業(yè)公共政策研究所。這些智庫的專業(yè)人士和研究報告往往都會為美國國會、委員會和議員提供有力的咨詢意見與建議。

英國也是世界上最早利用智庫系統(tǒng)支持議會運(yùn)作的國家。英國皇家國際事務(wù)研究所（查塔姆大廈，Chatham House）是英國著名的智庫，該所由英國高層要人擔(dān)任名譽(yù)所長，一般是由英國下議院兩黨的黨魁共同擔(dān)任，其日常事務(wù)管理機(jī)構(gòu)和理事會則由知名政要、學(xué)者等組成。國際事務(wù)研究所擁有龐大和高水平的研究隊伍，在英國和世界國際關(guān)系學(xué)界享有崇高的威望。該所的宗旨是“推動個人和組織對日益復(fù)雜多變的世界進(jìn)行全面研究，并提供政策參考”。該研究所還確立了為維護(hù)會議自由發(fā)言與信息保密的著名“查塔姆大廈規(guī)則”。該規(guī)則規(guī)定，與會者在會議或會議討論中可自由使用會議上收集的材料并加以注明，但不得透露發(fā)言者身份或追溯其來源，未經(jīng)同意，會議主辦者不得記錄發(fā)言者的講話內(nèi)容。如今該規(guī)則已成為世界各國普遍接受的通例，為維護(hù)自由討論和發(fā)言者的權(quán)利創(chuàng)造了有利條件，為推動國際關(guān)系研討作出了貢獻(xiàn)。

四、完善我國人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)的若干對策

針對我國人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)，張德江委員長在出席中國人民代表大會制度理論研究會成立大會時充分強(qiáng)調(diào)了人大理論研究工作的重要性。人大工作者要努力加強(qiáng)人大理論研究工作，以理論研究成果推動人大工作水平的提高。一是要切實(shí)加強(qiáng)隊伍建設(shè)。以研究室為主，各委辦協(xié)作，努力造就一支政治素質(zhì)高、理論功底深、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人大研究隊伍，多開展課題研究，多出研究成果。二是拓展理論研究范疇。圍繞黨委重點(diǎn)工作，結(jié)合人大工作特點(diǎn)和常委會工作計劃進(jìn)行重點(diǎn)研究，撰寫一些有針對性、指導(dǎo)性和前瞻性的理論文章和工作體會;對人大工作中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，及時總結(jié)、概括、提煉，上升到理論層面，提高理論思維能力。三是要注重理論創(chuàng)新。要根據(jù)時代發(fā)展和民主政治建設(shè)的要求，著眼于人大制度、人大工作的實(shí)踐和發(fā)展，用創(chuàng)新的精神推動理論研究工作，使人大制度、人大工作緊貼時代要求、體現(xiàn)人大特色，不斷賦予人大工作新的思想內(nèi)涵，不斷推動人大工作科學(xué)、有力、有為的開展。

除了加強(qiáng)人大理論研究之外，人大立法咨詢與決策支持系統(tǒng)建設(shè)，不僅要從人大自身的研究機(jī)構(gòu)與人才隊伍建設(shè)著手，更要大力推進(jìn)契合人大理論發(fā)展與實(shí)踐創(chuàng)新需要的中國特色社會主義新型智庫建設(shè)，再結(jié)合國外議會立法咨詢與決策支持系統(tǒng)發(fā)展的有效經(jīng)驗(yàn)，將會在很大程度上加強(qiáng)對我國人大理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展的支持力量。

（一）著力統(tǒng)籌人大系統(tǒng)自身研究機(jī)構(gòu)與人才隊伍建設(shè)

1.推動建立人大預(yù)算專門委員會與人大預(yù)算研究所

公共預(yù)算是涉及國計民生的重要領(lǐng)域，關(guān)乎社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展質(zhì)量，關(guān)系人民群眾的福祉與社會公平公正。審議和批準(zhǔn)公共預(yù)算是人大的法定職權(quán)，也是人大支持與監(jiān)督政府的重要手段。預(yù)算編制主體是政府及其各部門，預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，是否達(dá)到管理績效，不能由政府自說自話，人大必須要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議，有專業(yè)的部門進(jìn)行研究。只有人大對政府的預(yù)算研究比政府更細(xì)致、更嚴(yán)謹(jǐn)、更科學(xué)，才能真正做到心中有數(shù)，審議有據(jù)，監(jiān)督有方，才可能為黨和人民把好預(yù)算關(guān)、看好人民的錢袋子。當(dāng)前我國深化改革的一個重要攻堅戰(zhàn)，就是逐步實(shí)現(xiàn)社會財富分配的公平公正，縮小我國日益凸顯的貧富差距，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。社會財富分配的重要工具就是預(yù)算配置與引導(dǎo)，人大作為人民利益的代表者、捍衛(wèi)者，更加有必要加強(qiáng)對預(yù)算的研究，對政府預(yù)算提出指引性建議，從預(yù)算方面為推動社會公平正義與共同富裕作出努力。

現(xiàn)在的人大財經(jīng)委員會主要職責(zé)是審議人大主席團(tuán)和人大常委會提交的議案、提出議案，審議與財政經(jīng)濟(jì)有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、政府決定、命令是否違反上位法，審議質(zhì)詢案，對屬于財經(jīng)委員會的有關(guān)問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。協(xié)助人大常委會行使監(jiān)督權(quán)，對法律和有關(guān)法律問題的決議、決定貫徹實(shí)施的情況，開展執(zhí)法檢查，進(jìn)行監(jiān)督等。加上人大財經(jīng)委員會的人員配置，無法滿足對預(yù)算的精細(xì)化、科學(xué)化審議，因此，人大應(yīng)依法設(shè)立預(yù)算專門委員會，同時也要建立支持人大預(yù)算專門委員會的預(yù)算研究所。唯有如此，才能使人大的預(yù)算審議、監(jiān)督做到有研究、有能力、有實(shí)效。

2.推動建立人大監(jiān)察研究所

根據(jù)黨中央深化我國監(jiān)察體制改革的要求，我國政府機(jī)關(guān)將普遍設(shè)立監(jiān)察委員會，從而改變我國現(xiàn)行的“一府兩院”結(jié)構(gòu)體制，變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?，監(jiān)察委員會的設(shè)立有利于加強(qiáng)我國權(quán)力機(jī)關(guān)對其他國家機(jī)關(guān)運(yùn)行的監(jiān)督功能，但人大及其常委會如何加強(qiáng)對“一府一委兩院”的監(jiān)督，則面臨許多新情況、新問題，需要創(chuàng)新人大監(jiān)督的新機(jī)制、新路徑，這些都需要深化人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督研究。不然，人大不僅難以發(fā)揮監(jiān)督功能，還有可能被進(jìn)一步邊緣化。

3.加強(qiáng)人大常委會研究室研究型人才配置，拓展人大研究視野

人大常委會研究室是人大自身的重要研究機(jī)構(gòu)，但有必要加強(qiáng)研究型人才的配置，同時要注重從有人大工作實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀工作人員中選拔充實(shí)到研究室。人大常委會研究室不僅要重點(diǎn)進(jìn)行人大理論與時俱進(jìn)發(fā)展的研究，同時，還要加強(qiáng)與基層人大常委會研究室的聯(lián)系，針對省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)踐創(chuàng)新的探索性做法進(jìn)行分析研究、總結(jié)提煉，適時加以提高推廣。人大常委會研究室的研究，既要關(guān)注民主法治理論發(fā)展，又要體恤民生民情現(xiàn)實(shí)。要將人大理論發(fā)展與創(chuàng)新的研究與社會民主政治發(fā)展、民生需求更新聯(lián)系起來思考。同時，還要有國際比較視野，將中國特色社會主義的人大制度理論與西方代議民主理論與實(shí)踐發(fā)展進(jìn)行比較分析，規(guī)避西方民主發(fā)展中的陷阱，汲取其維護(hù)人民利益、反映人民意志的有益方式、手段。

4.加強(qiáng)人大內(nèi)部資源整合

人大系統(tǒng)內(nèi)部本身就有很多研究資源、研究力量，但存在各自劃圈、溝通不足的現(xiàn)象。因此，有必要對人大內(nèi)部研究力量進(jìn)行全盤整理，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)力共研，服務(wù)人大及其常委會?？梢杂扇舜蟪Ｎ瘯魅斡H自擔(dān)任人大研究工作組組長，由人大常委會辦公廳（室）協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大常委會研究室的研究整合作用，將人大各專門委員會、各工作委員會、人大工作研究會、立法研究所的研究專家、研究資源、研究項(xiàng)目等進(jìn)行匯總。打通專家資源、項(xiàng)目資源，充分挖掘人大自身的專家型人才，實(shí)現(xiàn)智慧共聯(lián)、問題共研、成果共享，增強(qiáng)人大自身的整體研究服務(wù)效能。

5.推動建立人大工作助理機(jī)制

隨著中國特色社會主義政治經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、社會文化等事業(yè)的發(fā)展，以及黨中央要求人大立法主體性不斷加強(qiáng)的改革措施逐步落實(shí)，人大工作任務(wù)質(zhì)與量的要求都要大跨步提升，僅僅靠當(dāng)前的人大工作系統(tǒng)和人大代表履職狀況，很難承擔(dān)起人大推動社會民主法治發(fā)展的重任。因此，有必要建立人大各專門委員會、人大常委會各工作委員會、人大常委會研究室以及人大代表的助理機(jī)制。這種助理可以用聘任制公務(wù)員和一般合同制聘任人員加以解決編制問題，無須設(shè)立行政級別，可以設(shè)立研究助理職稱等級。同時，也可以將政府機(jī)構(gòu)的部分新進(jìn)公務(wù)員納入助理崗位，進(jìn)行為期一年的鍛煉，這有利于增強(qiáng)這些公務(wù)員的民主法治意識和經(jīng)歷。

（二）探索推動人大圖書館建設(shè)

立法機(jī)關(guān)圖書館建設(shè)是西方議會民主與法治社會建設(shè)的非常有價值的一種機(jī)制。早期西方議會發(fā)展也存在資料整理、存檔混亂不堪的現(xiàn)象，對法治發(fā)展歷史史料與立法資料的保存不夠，這不僅影響議會立法的歷史繼承性，也使后人對立法研究缺乏必要的事實(shí)依據(jù)。尤其是普通法系國家的議會立法也要充分尊重先例原則，更有必要進(jìn)行資料的歸類存檔。英美等國的議會圖書館對議會立法咨詢與決策支持發(fā)揮著重要的作用。

我國人大制度發(fā)展歷史還比較短，尤其有必要抓緊建立人大圖書館對我國人大歷史發(fā)展、人大內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則、人大立法發(fā)展、人大代表履職行為等進(jìn)行資料收集、整理歸檔，為學(xué)者及后來者對我國人大的研究提供資料支撐。人大圖書館建設(shè)要實(shí)體機(jī)構(gòu)與線上機(jī)構(gòu)同時進(jìn)行，增強(qiáng)人大圖書館的研究價值、社會效應(yīng)。人大圖書館資料庫應(yīng)該包括人大發(fā)展史、法律匯編類、立法議案類、人大機(jī)構(gòu)類、人大代表類、人大工作規(guī)則類、人大代表選舉類、人大會議類、人大研究類、民主法治研究與實(shí)踐類等，機(jī)構(gòu)設(shè)置可包括立法研究部、人大工作研究部、檔案部、外聯(lián)外宣部、信息技術(shù)部、行政辦公室等。

（三）優(yōu)化人大工作志愿者和實(shí)習(xí)生制度建設(shè)

探索建立人大工作志愿者制度，可以先從人大街道工作委員會試點(diǎn)，人大工作志愿者主要在工作委員會的統(tǒng)一安排下，協(xié)助服務(wù)好人大代表，協(xié)助人大代表從事民生調(diào)查、民意收集整理、協(xié)助人大代表從事起草意見、建議及議案的資料準(zhǔn)備與文字工作、協(xié)助人大代表網(wǎng)上聯(lián)系群眾等。人大工作志愿者來源可以分為三類群體，大學(xué)生志愿者，社區(qū)居委干部，某些企事業(yè)單位代表的工作秘書。建立人大工作志愿者隊伍，可以進(jìn)一步加強(qiáng)人大代表與社區(qū)、選區(qū)居民的聯(lián)系，也有利于將人民群眾意見進(jìn)行整合梳理，提高代表提出意見、建議與議案的質(zhì)量（該制度在上海市楊浦區(qū)五角場街道試行過）。

建立人大工作實(shí)習(xí)生制度?，F(xiàn)在高中生、大學(xué)生都需要進(jìn)行社會實(shí)踐，以往學(xué)生的實(shí)踐活動是到敬老院敬老、社區(qū)環(huán)境保護(hù)等，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，應(yīng)該敞開大門，歡迎青少年學(xué)生到人大進(jìn)行實(shí)習(xí)，體驗(yàn)人大及其常委會、人大代表履職的基本狀況，這既可以鍛煉這些學(xué)生的民主法治意識，也有利于增強(qiáng)我國人大制度對青年群體的透明度和吸引力。當(dāng)然，某些待業(yè)青年也可以作為實(shí)習(xí)生在人大系統(tǒng)進(jìn)行觀摩、學(xué)習(xí)。人大工作實(shí)習(xí)生相對人大工作志愿者，具有臨時性、短期性的特點(diǎn)，但可以擴(kuò)大青少年群體對人大工作的接觸機(jī)會，增強(qiáng)人大機(jī)關(guān)的社會開放度與透明度。

（四）建立線上線下的“人大研究智聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”

人大理論與實(shí)踐研究可以充分利用信息網(wǎng)絡(luò)和“眾籌”的方式，建立線上“人大研究智聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”，在人大聘任專家和人大、法律、政治、社會保障、環(huán)境保護(hù)、文化事業(yè)等領(lǐng)域遴選30人以內(nèi)，組成“人大研究智聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”。定期將一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題拋到網(wǎng)絡(luò)群組中，供大家頭腦風(fēng)暴，有交鋒意見后，再到線下召集小型討論會，深化對問題的探討與分析，共同提出相關(guān)建議。

（五）建立外部智庫支持網(wǎng)絡(luò)

借力外部智庫，建立與社科院法學(xué)所、法學(xué)研究會、律師協(xié)會、高校立法與人大理論研究機(jī)構(gòu)的工作聯(lián)系，確定季度座談和年會制度，充分利用外部智庫的專業(yè)性研究和專家人才，探討人大理論與實(shí)踐、具體立法難題和重大事項(xiàng)決策咨詢等，也可以與外部智庫合作進(jìn)行課題立項(xiàng)設(shè)計與研究。尤其是市人大常委會可以與市社科院聯(lián)系，將一些重點(diǎn)研究項(xiàng)目，以市社科項(xiàng)目的形式向外發(fā)布，增強(qiáng)對高校和研究院所研究人員的吸引力（作為市社科立項(xiàng)課題，屬于省部級項(xiàng)目，對評職稱有幫助，市委、市政府、市統(tǒng)戰(zhàn)、宣傳等領(lǐng)域都有類似操作）。

同時，應(yīng)鼓勵社會自主的人大立法咨詢與決策支持服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立，可以與民政局社團(tuán)處聯(lián)系，培育創(chuàng)建為人大立法咨詢與決策支持提供專業(yè)服務(wù)的社會組織，讓這類社會組織來承接人大機(jī)關(guān)一些服務(wù)項(xiàng)目、人大立法調(diào)查、民意征集、民意調(diào)查分析等技術(shù)性強(qiáng)的工作。

（六）探索與高校合作建立人大理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究院

在高校智庫大發(fā)展之際，黨委、政府、政協(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)、宣傳等各條線都紛紛發(fā)掘高校研究資源，與高校合作建立研究基地或研究院。人大系統(tǒng)在這一方面明顯落后一步。其實(shí)，如前所述，早在2004年北京市人大常委會與北京聯(lián)合大學(xué)就合作建立起了一個人民代表大會制度研究中心，但是這種合作研究整合力、聚焦力還不明顯。上海市人大常委會可以嘗試與復(fù)旦大學(xué)、華東政法大學(xué)等建立專門的研究基地和研究院。這可以建立長期穩(wěn)定的研究合作關(guān)系，并且有利于這些研究基地和研究院吸引一批青年學(xué)者和研究人員，關(guān)注人大理論與實(shí)踐問題研究，增強(qiáng)人大研究人才隊伍的儲備與發(fā)展。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心）