當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理中的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同及其優(yōu)化

易承志 張開羽

摘 要：網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理作為一種不同于科層-集中型治理和市場(chǎng)-分散型治理的新型治理方式，在環(huán)境治理中具有自身的優(yōu)勢(shì)。對(duì)“中國(guó)零廢棄聯(lián)盟”（簡(jiǎn)稱“零盟”）的案例分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理中的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同由成員網(wǎng)絡(luò)、項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)和區(qū)域網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，不同層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)彼此嵌套，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者平等的合作地位與治理行為的整合。環(huán)境治理中的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同遵循國(guó)家主動(dòng)調(diào)適、社會(huì)自主成長(zhǎng)和行動(dòng)嵌入情境的邏輯。在環(huán)境治理實(shí)踐中，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同提升了環(huán)境治理的績(jī)效，但也受到一些因素的制約，表現(xiàn)出一定的限度，需要通過強(qiáng)化行動(dòng)者的合作共識(shí)、優(yōu)化子整體的彈性整合與實(shí)現(xiàn)全網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的嵌入等措施予以優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理；網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同；限度；優(yōu)化

中圖分類號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2019）03-0003-14

作者簡(jiǎn)介：易承志，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；張開羽，倫敦大學(xué)學(xué)院研究生 （上海 201620）

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

環(huán)境是一種基本的公共產(chǎn)品。工業(yè)化、城市化和全球化的推進(jìn)，在促進(jìn)物質(zhì)繁榮的同時(shí)也帶來了嚴(yán)峻的資源和環(huán)境壓力，甚至釀成危機(jī)。環(huán)境問題作為一個(gè)跨越國(guó)界的全球性問題，也是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。面對(duì)環(huán)境問題呈現(xiàn)的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和不確定性等特征，傳統(tǒng)以政府為單一主體的科層-集中型治理方式日益不能適應(yīng)環(huán)境治理的需要①。市場(chǎng)-分散型治理方式因其在系統(tǒng)性和整體性上的缺陷，也難以達(dá)到合而有力的治理效果。新形勢(shì)下環(huán)境治理難題的破解，要求治理體系予以有效回應(yīng)，創(chuàng)新環(huán)境治理思路和治理機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理作為一種不同于科層-集中型和市場(chǎng)-分散型的新型治理方式，在環(huán)境治理中有其自身的優(yōu)勢(shì)。實(shí)際上，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同的環(huán)境治理也受到了國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的重視，為著力解決環(huán)境問題，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。那么，與科層-集中型和市場(chǎng)-分散型治理相比，環(huán)境問題的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理遵循何種邏輯？具備哪些優(yōu)勢(shì)？是否也存在限度？如果有的話，應(yīng)該如何優(yōu)化？對(duì)上述問題的深入分析和回答，關(guān)系到新形勢(shì)下環(huán)境治理績(jī)效的提升，也是本文的宗旨所在。

環(huán)境治理是當(dāng)代公共治理實(shí)踐的基本領(lǐng)域和當(dāng)代公共治理研究的重點(diǎn)議題。國(guó)家-社會(huì)關(guān)系作為當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理實(shí)踐變遷的一條基本線索，也是研究者分析當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理的一個(gè)基本框架。在國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的框架中，對(duì)中國(guó)環(huán)境治理的研究大致可以梳理為科層-集中型與市場(chǎng)-分散型治理兩種視角。

市場(chǎng)-分散型治理的形成是國(guó)家向社會(huì)放權(quán)、社會(huì)空間釋放和自主力量發(fā)展的結(jié)果，表現(xiàn)為“多中心”的治理。1970年代末開始的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革，帶動(dòng)公共治理逐漸從以群眾性動(dòng)員為特征的總體性支配向法理型權(quán)威主導(dǎo)的技術(shù)性支配轉(zhuǎn)變渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。，但彼時(shí)以國(guó)家為中心的治理模式仍然影響著社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，成為這一時(shí)期環(huán)境治理的基本背景和約束條件。20世紀(jì)90年代以來，隨著城市化、工業(yè)化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，一方面，日漸復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和不確定的環(huán)境治理形勢(shì)進(jìn)一步挑戰(zhàn)著政府單中心治理的能力；另一方面，社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出多元主體不斷發(fā)育的局面，包括公民、市場(chǎng)、社會(huì)組織在內(nèi)的行動(dòng)者積極與國(guó)家合作互動(dòng)，而這恰恰是治理——作為那一時(shí)期興起的新的學(xué)說話語(yǔ)——所指向的核心所在郁建興：《治理與國(guó)家建構(gòu)的張力》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2008年第1期。。在環(huán)境領(lǐng)域，1989年出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》和后續(xù)的一系列法律法規(guī)，都明確強(qiáng)調(diào)公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)與參與環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利曾盛紅、樊佩佩：《發(fā)展型政府條件下環(huán)境治理機(jī)制的構(gòu)建及其局限》，《學(xué)?！?016年第6期。，環(huán)保NGO開始涌現(xiàn)并積極爭(zhēng)取環(huán)境政策制定過程中的話語(yǔ)權(quán)。此后，環(huán)境治理日益被賦予現(xiàn)代治理的內(nèi)涵。政府、社會(huì)和市場(chǎng)組織對(duì)環(huán)境問題及其解決方法有不同的看法，都試圖通過自己的方式與策略實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。已有研究或是側(cè)重分析參與主體的多元化，主張環(huán)境治理領(lǐng)域不同利益團(tuán)體之間形成自發(fā)競(jìng)爭(zhēng)、平等協(xié)作的多中心格局王名、邢宇宙：《多元共治視角下我國(guó)環(huán)境治理體制重構(gòu)探析》，《思想戰(zhàn)線》2016年第4期；黃德林、陳宏波、李曉瓊：《協(xié)同治理：創(chuàng)新節(jié)能減排參與機(jī)制的新思路》，《中國(guó)行政管理》2012年第1期；朱德米：《從行政主導(dǎo)到合作管理：我國(guó)環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型》，《上海管理科學(xué)》2008年第2期。；或是強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理多元參與主體自主性的邊界和邊界范圍內(nèi)的權(quán)威司林波、聶曉云、孟衛(wèi)東：《跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理困境成因及路徑選擇》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2018年第1期；唐任伍、李澄：《元治理視閾下中國(guó)環(huán)境治理的策略選擇》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2014年第2期。，研究問題則多關(guān)注于環(huán)境治理主體間的矛盾與沖突楊立華、張?jiān)疲骸董h(huán)境管理的范式變遷：管理、參與式管理到治理》，《公共行政評(píng)論》2013年第6期。，反思治理失效的可能性。

與多中心分散治理相反，科層-集中型環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為一個(gè)權(quán)威組織體在特定利益追求基礎(chǔ)上所形成的目標(biāo)選擇與行動(dòng)表現(xiàn)。這一治理方式表現(xiàn)為層級(jí)治理，包括政府通過上下級(jí)關(guān)系及借助其領(lǐng)導(dǎo)、管轄、監(jiān)督的組織進(jìn)行治理。縱向來看，環(huán)境治理形成了中央政府決策統(tǒng)一性和地方政府執(zhí)行靈活性之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期?！，F(xiàn)有研究或是闡釋科層制是主導(dǎo)環(huán)境治理的制度邏輯荀麗麗、包智明：《政府動(dòng)員型環(huán)境政策及其地方實(shí)踐——關(guān)于內(nèi)蒙古S旗生態(tài)移民的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第5期；王樹義、蔡文燦：《論我國(guó)環(huán)境治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第3期。，即環(huán)境治理的法律及政策的實(shí)施依靠自上而下的行政管理體系并調(diào)動(dòng)財(cái)政資源；或是基于“行為聯(lián)邦制”的解釋框架鄭永年：《“行為聯(lián)邦制”：中央地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，《決策》2014年第8期。，分析國(guó)家與科層制權(quán)力的特殊互動(dòng)關(guān)系，尤其是諸如政治性監(jiān)管手段在內(nèi)的“超科層化”環(huán)境治理機(jī)制的局限杜輝：《論制度邏輯框架下環(huán)境治理模式之轉(zhuǎn)換》，《法商研究》2013年第1期；曾盛紅、樊佩佩：《發(fā)展型政府條件下環(huán)境治理機(jī)制的構(gòu)建及其局限》，《學(xué)?！?016年第6期。。橫向來看，環(huán)境治理逐步吸納“有序的政治參與”，通過“參與式治理”的制度設(shè)計(jì)吸納政府以外的組織、資源來強(qiáng)化政府治理的合法性。這構(gòu)成了科層-集中形態(tài)的又一表現(xiàn)形式，即以政府為中心，包括社會(huì)組織在內(nèi)的其它外圍和從屬的組織被整合到科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排之中?，F(xiàn)有研究集中探討了政府與社會(huì)組織間關(guān)系問題，或是強(qiáng)調(diào)國(guó)家法團(tuán)主義模式的特征[日] 辻中豐：《比較視野中的中國(guó)社會(huì)團(tuán)體與地方治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第59頁(yè)。，提出分類控制論康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6期。；或是強(qiáng)調(diào)兩者關(guān)系的復(fù)合性，提出從屬性互補(bǔ)合作關(guān)系論以及發(fā)展與支配之間的混合論文軍：《中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期；田凱：《發(fā)展與控制之間：中國(guó)政府部門管理社會(huì)組織的策略變革》，《河北學(xué)刊》2016年第2期。?？傊诳茖?集中型環(huán)境治理中，政府主導(dǎo)了可供選擇的治理方案、可以參與決策的利益相關(guān)者以及互動(dòng)的規(guī)則與協(xié)商的進(jìn)程李延偉：《治理環(huán)境爭(zhēng)議：一項(xiàng)分析框架》，《公共管理與政策評(píng)論》2018年第2期。。

實(shí)際上，科層-集中與市場(chǎng)-分散兩種視角所反映的環(huán)境治理實(shí)踐，均存在著各自的內(nèi)在缺陷。對(duì)于前者，權(quán)力的分散與公共領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)將增加主體間的不信任與封閉，阻礙治理資源的共享；而后者一方面受困于生態(tài)整體性與行政管理體制分割性之間的矛盾楊妍、孫濤：《跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機(jī)制研究》，《中國(guó)行政管理》2009年第1期，另一方面可能壓縮社會(huì)參與的空間，由政府壟斷絕大多數(shù)治理資源，公眾的環(huán)境利益訴求無法充分表達(dá)任丙強(qiáng)：《農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幨录c地方政府治理危機(jī)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期。。為彌補(bǔ)上述兩種治理形態(tài)的不足，研究者開始關(guān)注介于上述兩種治理形態(tài)之間但又與兩者截然不同的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理實(shí)際上，并非所有研究者都使用了網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理這一概念，除網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理外，一些研究者基于網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理、整體性治理等理論，提出了相近的觀點(diǎn)。本文將上述觀點(diǎn)也統(tǒng)一放在網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理的概念框架下分析。，并從不同視角對(duì)合作式治理的邏輯與過程進(jìn)行了有側(cè)重的具體分析楊煜、胡偉：《生態(tài)治理體系中的信任治理網(wǎng)絡(luò)研究》，《青海社會(huì)科學(xué)》2017年第1期；劉偉：《論鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)及其優(yōu)化策略》，《學(xué)?！?018年第2期；余敏江：《論區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的制度基礎(chǔ)——基于社會(huì)學(xué)制度主義的分析視角》，《理論探討》2013年第2期。?？偟膩碚f，對(duì)于中國(guó)環(huán)境治理，現(xiàn)有研究已經(jīng)基于國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的分析框架，從科層-集中和市場(chǎng)-分散的研究視角進(jìn)行了較多的研究，也從合作的視角進(jìn)行了一定的探討，有助于深化對(duì)于中國(guó)環(huán)境治理的理解。但是，相對(duì)于科層-集中型和市場(chǎng)-分散型，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同的環(huán)境治理遵循怎樣的邏輯，又有哪些優(yōu)勢(shì)和不足，當(dāng)前還相對(duì)缺乏微觀細(xì)致的研究。這也是本文力圖在研究上有所創(chuàng)新的地方。

二、當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同的內(nèi)涵與特征

（一）網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同的內(nèi)涵

環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理是指圍繞某一環(huán)境問題，角色差異、地位平等的行動(dòng)者經(jīng)由分散的多中心構(gòu)建、發(fā)展、維系集中的共同體網(wǎng)絡(luò)，以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜與非確定的環(huán)境現(xiàn)實(shí)的合作過程。這一概念有著復(fù)合的內(nèi)涵，首先，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同既是治理主體的分散化，又是治理主體的集中化。網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同對(duì)內(nèi)指眾多個(gè)體或組織的聯(lián)合，尤其強(qiáng)調(diào)自組織間的協(xié)同及共同規(guī)則的制定，對(duì)外這一聯(lián)合體又作為大環(huán)境中的一個(gè)治理主體，在平等、自治的基礎(chǔ)上建立合作伙伴關(guān)系，由此形成自主自治與合作共治的統(tǒng)一安排。其次，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同既是一種靜態(tài)的結(jié)構(gòu)，又是一種動(dòng)態(tài)的過程。政府、社會(huì)與市場(chǎng)組織共同作為行動(dòng)者被納入治理網(wǎng)絡(luò)中，其實(shí)現(xiàn)不單是“有序治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生”李輝、任曉春：《善治視野下的協(xié)同治理研究》，《科學(xué)與管理》2010年第6期。，更要求具有包容性和流動(dòng)性的治理網(wǎng)絡(luò)的拓展完善與動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。其三，網(wǎng)絡(luò)的形成既是對(duì)主體行為的制約，又是集體行動(dòng)的促進(jìn)力量。作為一種新的治理形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同與科層-集中型治理和市場(chǎng)-分散型治理的一個(gè)重要區(qū)別在于，其既遵循網(wǎng)絡(luò)中的規(guī)則，又具有一定的自主性。

本文選擇以環(huán)境領(lǐng)域的中國(guó)零廢棄聯(lián)盟作為具體案例，對(duì)當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同進(jìn)行分析。中國(guó)零廢棄聯(lián)盟（以下簡(jiǎn)稱“零盟”）是由一些環(huán)保組織和環(huán)保人士于2011年建立的以促進(jìn)垃圾管理過程中的多元主體溝通合作和推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的非營(yíng)利行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)與合作平臺(tái)?！傲忝恕钡睦砟钪饕▋蓚€(gè)方面：一方面，通過多元主體的協(xié)同努力不斷減少垃圾的焚燒和掩埋，從而最終達(dá)到或接近垃圾零排放的目標(biāo)；另一方面，最大程度降低垃圾處置過程中的溫室氣體和有害物質(zhì)排放，繼而最大程度減少對(duì)環(huán)境和人體健康的負(fù)面影響。作為一個(gè)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和合作平臺(tái)，“零盟”由認(rèn)同其章程的組織和個(gè)人組成。到目前，“零盟”共有成員93個(gè)，其中包括23個(gè)個(gè)人成員和70個(gè)團(tuán)體成員（見表1），不同成員又有著不同的專注方向（見表2）。

事實(shí)上，以上信息并未展現(xiàn)出“零盟”成員網(wǎng)絡(luò)的全貌。對(duì)“零盟”成員的概念應(yīng)做擴(kuò)大解釋，在秘書處看來，許多穩(wěn)定、長(zhǎng)期的合作伙伴，雖因各種原因未正式申請(qǐng)成員資格，但也應(yīng)被視作廣義的“零盟”成員。除零廢棄議題的行動(dòng)者外，還包括為“零盟”提供經(jīng)費(fèi)支持的基金會(huì)、實(shí)踐“零盟”理念的企業(yè)及追蹤報(bào)道“零盟”實(shí)踐的媒體人。他們不享有成員大會(huì)上的選舉權(quán)、被選舉權(quán)與表決權(quán)，但可以參與到“零盟”聯(lián)合行動(dòng)中來，分享“零盟”內(nèi)部資源。同時(shí)，他們不受《“零盟”成員管理細(xì)則》中參加成員大會(huì)等義務(wù)的限制，但在具體項(xiàng)目的合作中，自愿地支持秘書處及其它成員行動(dòng)，尊重“零盟”決議、維護(hù)“零盟”聲譽(yù)。自成立以來，“零盟”在垃圾分類、塑料減量、污染監(jiān)督等方面展開了一系列行動(dòng)。例如，在垃圾分類方面，“零盟”在壹基金聯(lián)合公益計(jì)劃的支持下發(fā)起“壹起分”社區(qū)計(jì)劃，帶動(dòng)社區(qū)公眾開展垃圾分類。2017年，“壹起分”社區(qū)計(jì)劃推廣會(huì)在全國(guó)六地舉辦，聯(lián)合了更多的公益組織和個(gè)人參與垃圾分類的實(shí)踐。在塑料減量問題上，2017年，“零盟”聯(lián)合其他環(huán)保組織發(fā)起了“擺脫塑縛”聯(lián)合行動(dòng)，促進(jìn)因塑料污染而引起的環(huán)境與健康問題的解決。在污染監(jiān)督方面，自2016年至今，“零盟”成員組織對(duì)全國(guó)四省共計(jì)121座垃圾焚燒廠進(jìn)行調(diào)研，同時(shí)，持續(xù)關(guān)注和發(fā)布全國(guó)垃圾焚燒廠環(huán)境信息公開情況案例資料來源包括零廢棄聯(lián)盟網(wǎng)站的介紹，零廢棄論壇會(huì)議記錄，“零盟”年會(huì)旁聽記錄，“零盟”秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)訪談?dòng)涗洠瑯屑~中心訪談?dòng)涗?。。這些活動(dòng)引發(fā)了社會(huì)的關(guān)注，取得了積極的成效。

（二）網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同的特征

相比“科層-集中”和“市場(chǎng)-分散”兩種形態(tài)，當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同實(shí)現(xiàn)了分散的集中和集中的分散的統(tǒng)一，具有自身的內(nèi)在特征，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.嵌套的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

隨著社會(huì)共治系統(tǒng)構(gòu)建的嘗試，環(huán)境治理的各方主體需要在一個(gè)共同的互動(dòng)平臺(tái)上塑造新的關(guān)系模式，環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同由此成為了可能的選擇。網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同中的“網(wǎng)絡(luò)”是由不同節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的一種協(xié)作與依賴的現(xiàn)實(shí)關(guān)系，具有區(qū)別于科層制垂直命令與市場(chǎng)系統(tǒng)分散競(jìng)爭(zhēng)的水平合作特征。進(jìn)一步地，對(duì)于“零盟”，一個(gè)成員的加入不僅帶入了一個(gè)點(diǎn)，也帶入了其擁有的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理不單指點(diǎn)與點(diǎn)、點(diǎn)與線之間的協(xié)同，它也包括網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)絡(luò)間的關(guān)系。而靜態(tài)地看，分層的網(wǎng)絡(luò)間是彼此嵌套的，協(xié)同也因此得以逐級(jí)、有序地進(jìn)行。

同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)可被視為由既作為部分又作為整體的子整體聚合而成的關(guān)系結(jié)構(gòu)子整體作為復(fù)雜系統(tǒng)研究中的一個(gè)重要概念，既是上一級(jí)系統(tǒng)的構(gòu)成部分，又是由下一級(jí)系統(tǒng)構(gòu)成的整體，兼具整體和部分的特征。關(guān)于子整體理論的具體內(nèi)容，參見張昕《國(guó)外大都市治理模式探討：一種理論分析途徑》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。。借用子整體的概念，由社會(huì)、市場(chǎng)組織自愿聯(lián)合的“零盟”網(wǎng)絡(luò)也是這樣一個(gè)“子整體”，它本身又是其它子整體的聚合，向下聯(lián)結(jié)其它子整體，向上整合進(jìn)更高層級(jí)的系統(tǒng)。在此意義上，形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)組織等多元主體彼此依賴、溝通合作的動(dòng)態(tài)治理網(wǎng)絡(luò)。在嵌套的兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)之間，信息的流動(dòng)和影響力的作用是雙向的。協(xié)調(diào)集體行動(dòng)所必需的各種資源被分散的多元行動(dòng)者所擁有，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理通過“在網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)的信息互動(dòng)與傳播過程中不斷建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)”劉霞、向良云：《我國(guó)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)——雙重整合機(jī)制的構(gòu)建》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第3期。，保持其開放系統(tǒng)動(dòng)態(tài)的生命力。在此過程中，行動(dòng)者的一系列社會(huì)關(guān)系、資源、信息、回報(bào)甚至風(fēng)險(xiǎn)，在“包括多元主體在內(nèi)的相互依賴結(jié)構(gòu)”中流動(dòng)和分享Jr. OToole and J. Laurence， “Treating Networks Seriously： Practical and ResearchBased Agendas in Public Administration”， Public Administration Review， 57（1）， 1997， pp. 45-52.。

2.平等的行動(dòng)主體

相較于科層-集中形態(tài)的治理，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同拒絕單中心的控制與自上而下的權(quán)力作用方式，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者平等的合作地位，即作為行動(dòng)主體的自主權(quán)。在“零盟”的案例中，作為子整體的“零盟”其內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)是平等的，秘書處不占據(jù)支配地位，不存在中心-邊緣的組織結(jié)構(gòu)。在治理行動(dòng)中，每一個(gè)成員組織或個(gè)人都享有自主行動(dòng)的空間，依其自身的潛能與優(yōu)勢(shì)擔(dān)負(fù)職責(zé)；“零盟”在外部網(wǎng)絡(luò)中也更多地表現(xiàn)出平等的治理主體特征，享有參與或獨(dú)立開展治理行動(dòng)的權(quán)利，而非在政府的單一主導(dǎo)下被動(dòng)接受和參與。

網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同中多元主體間的平等是合作的前提，但它不排斥差異。網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同所要求的治理主體間關(guān)系是平等與差異的統(tǒng)一。差異所指并非自組織間，或政府與社會(huì)組織間地位的差別，而是具體治理情境中角色與分工的不同：由于網(wǎng)絡(luò)中資源分配的不均勻，每個(gè)行動(dòng)者在影響力、信息、資金、能力等方面存在差異；但是作為網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，不同行動(dòng)者所處的聯(lián)結(jié)地位是平等的，都有傳輸資源、表達(dá)意見、貢獻(xiàn)力量等義務(wù)及共享信息、接受互助、實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)等權(quán)利。這種差異既是合作的原因，也當(dāng)然地服務(wù)于合作的需要。其中，尤其值得關(guān)注的是政府在整個(gè)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中的引導(dǎo)者角色：它間接地（有時(shí)是不完美地）引導(dǎo)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作R. A. W. Rhodes， “The New Governance： Governing without Government”， Political Studies， 44（4）， 2010， pp. 652-667.。為了促進(jìn)平等，政府應(yīng)支持社會(huì)組織成為主動(dòng)的行動(dòng)者；而為了避免失序，政府有責(zé)任維護(hù)治理主體共同制定的規(guī)則。因此，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同的出現(xiàn)并非減弱了對(duì)政府責(zé)任的要求，相反，“政府要在其所掌握的公共權(quán)威運(yùn)行范圍內(nèi)承擔(dān)起更大的責(zé)任”高衛(wèi)星：《善治視野下的政府責(zé)任探析》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期。。

3.整合的集體行為

環(huán)境問題的復(fù)雜性、跨界性意味著單個(gè)組織或單一主體在解決問題方面往往力不從心，這對(duì)多元主體的行動(dòng)提出了要求。在治理理論的涵攝下，環(huán)境治理的概念本身蘊(yùn)含多中心、開放、合作等治理的價(jià)值。網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理也首先尊重多元主體的自發(fā)性，一個(gè)突出的表現(xiàn)是，子整體并非由政府或單一主體召集而是基于利益相關(guān)的組織或個(gè)人因共同關(guān)心的環(huán)境問題或集體行動(dòng)的需要而聚合，其組織結(jié)構(gòu)、規(guī)則制定也在很大程度上體現(xiàn)了集體協(xié)商的精神。而越是復(fù)雜的行動(dòng)情境，對(duì)規(guī)則的要求越高，共同行動(dòng)中行動(dòng)者之間的協(xié)調(diào)和配合，不可避免地對(duì)規(guī)則和權(quán)威提出了要求張康之：《論社會(huì)治理中的權(quán)力與規(guī)則》，《探索》2015年第2期。。范伯格將規(guī)則定義為“控制、解放和擴(kuò)張個(gè)人行動(dòng)的集體行動(dòng)”[德] 維克多·J. 范伯格：《經(jīng)濟(jì)學(xué)中的規(guī)則和選擇》，史世偉等譯，陜西人民出版社2011年版，第202頁(yè)。，其中解放和擴(kuò)張意在允許和鼓勵(lì)特定的行為，即以規(guī)則達(dá)成的合作共治。在網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同中，正式和非正式規(guī)則均是以合作為導(dǎo)向的，后者來源多樣，既可能是子整體內(nèi)部被共同認(rèn)可的約章，也可能是長(zhǎng)期集體行動(dòng)中形成的慣例和習(xí)慣。這些規(guī)則的不同組合共同界定了個(gè)人不同的機(jī)會(huì)集合，使協(xié)同網(wǎng)絡(luò)保持相對(duì)穩(wěn)定的形態(tài)和有序的運(yùn)作。對(duì)政府來說，需要的不再僅僅是規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，治理能力更體現(xiàn)為能否促進(jìn)合作與協(xié)調(diào)的規(guī)則。

因而，從規(guī)則角度來看，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同也具有區(qū)別于科層-集中、市場(chǎng)-分散兩種環(huán)境治理方式的特征?？茖咏M織形式通常采取集中決策、人為設(shè)計(jì)、分層管理的模式，市場(chǎng)組織形式的價(jià)值是分散決策、自發(fā)形成、自由競(jìng)爭(zhēng)，而環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同則是自發(fā)與規(guī)制的結(jié)合，遵循其自身的邏輯，實(shí)現(xiàn)分散自治與聯(lián)合共治的統(tǒng)一。

三、當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同的形成邏輯

當(dāng)前環(huán)境治理中政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系是相互調(diào)適的結(jié)果郁建興、沈永東：《調(diào)適性合作：十八大以來中國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的策略性變革》，《政治學(xué)研究》2017年第3期。。對(duì)這一合作關(guān)系的研究，意味著將國(guó)家-社會(huì)置于一種具象的分析中，追問國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在現(xiàn)實(shí)生活中是如何運(yùn)作的。在實(shí)踐中，無論國(guó)家還是社會(huì)都是分殊的張昱、焦志勇：《統(tǒng)治、治理、自治：國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角》，《社會(huì)建設(shè)》2015年第2期。，將二者具體到不同的活動(dòng)、不同活動(dòng)所構(gòu)成的事件以及活動(dòng)所展開的場(chǎng)域中，能夠避免對(duì)現(xiàn)實(shí)情境中正式權(quán)力與社會(huì)力量之間復(fù)雜關(guān)聯(lián)的簡(jiǎn)化。另外，相互調(diào)適的概念意在突破國(guó)家-社會(huì)靜態(tài)、結(jié)構(gòu)性的分析框架，關(guān)注政府與社會(huì)組織間的彼此影響、彼此塑造，從而獲得關(guān)于協(xié)同的相對(duì)微觀的機(jī)制性解釋。

（一）國(guó)家主動(dòng)調(diào)適

生態(tài)環(huán)境的存在與衍變本身遵循其自然規(guī)律，同時(shí)又因人類活動(dòng)的廣泛介入，與社會(huì)系統(tǒng)緊密關(guān)聯(lián)。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，環(huán)境問題日益呈現(xiàn)規(guī)模性、嵌套性、復(fù)雜性和不確定性，環(huán)境治理難題愈發(fā)凸顯。

政府作為“代理者”履行提供公共服務(wù)的職能，掌控社會(huì)公共資源的調(diào)配權(quán)。然而，將認(rèn)知環(huán)境問題和治理環(huán)境的重任單一托付給政府并非良方。政府主導(dǎo)的直控型環(huán)境治理模式具有結(jié)構(gòu)性缺陷，即不完整的治理主體，又具有早生性、形式性和脆弱性等特征洪大用：《試論改進(jìn)中國(guó)環(huán)境治理的新方向》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2008年第3期。。尤其是隨著非點(diǎn)源污染的擴(kuò)散，“自上而下”的管理方式無法有效應(yīng)對(duì)新興的跨界環(huán)境問題劉小泉、朱德米：《合作型環(huán)境治理：國(guó)外環(huán)境治理理論的新發(fā)展》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2016年第11期。。以政府為中心的科層治理形態(tài)與當(dāng)前環(huán)境治理需求的不適應(yīng)性促使政府主動(dòng)調(diào)適自我角色，尋求與包括市場(chǎng)和社會(huì)組織在內(nèi)的其他主體的合作。政府主動(dòng)提出簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)社會(huì)治理方式，為多元主體與政府合作創(chuàng)造了更多的合法性空間。

國(guó)家的主動(dòng)調(diào)適集中體現(xiàn)在正式制度領(lǐng)域的改革，這些制度由國(guó)家制定并推進(jìn)實(shí)施。如社會(huì)組織雙重管理體制改革，政府出臺(tái)一系列鼓勵(lì)性政策，支持環(huán)境社會(huì)組織發(fā)展，動(dòng)員公眾參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)王名、藍(lán)煜昕：《社會(huì)新政：從管理到治理》，《前線》2014年第6期。，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，越來越多的社會(huì)組織積極參與承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目。而中央生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略導(dǎo)向及制度層面的頂層設(shè)計(jì)，則為地方政府探索新的環(huán)境治理模式進(jìn)一步明確了方向，與之同步的是，隨著社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境議題日趨關(guān)注，社會(huì)資源和力量進(jìn)一步投入該領(lǐng)域。

（二）社會(huì)自主成長(zhǎng)

此處的社會(huì)主要指環(huán)境治理領(lǐng)域中有著自身獨(dú)特結(jié)構(gòu)、邊界和運(yùn)行邏輯，自覺追求獨(dú)立性和自主性的社會(huì)組織。由于文化與制度背景差異，我國(guó)社會(huì)組織與國(guó)家關(guān)系的構(gòu)建，與西方公民社會(huì)語(yǔ)境中對(duì)自治權(quán)的要求有本質(zhì)的區(qū)別?；谠撜J(rèn)識(shí)，馬莎秋強(qiáng)調(diào)對(duì)中國(guó)社會(huì)組織實(shí)踐自治的測(cè)度，轉(zhuǎn)而關(guān)注其在成為國(guó)家體系外的推動(dòng)力量方面取得的進(jìn)展Q. Ma， “Defining Chinese Nongovernmental Organizations”， Voluntas： International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations， 13（2）， 2002， pp. 113-130.。從這一意義理解，自主性即使在與國(guó)家聯(lián)系緊密的社會(huì)團(tuán)體中也有體現(xiàn)，如托尼·塞奇提出了中國(guó)國(guó)家與社會(huì)團(tuán)體的“協(xié)商關(guān)系”模式T. Saich， “Negotiating the State： The Development of Social Organizations in China”， China Quarterly， 161（161）， 2000， pp. 124-141.，認(rèn)為社會(huì)團(tuán)體積極參與公共政策制定，并以主動(dòng)的姿態(tài)與國(guó)家建立起一種共生關(guān)系。

在既有制度安排下，我國(guó)社會(huì)組織往往采取策略性行動(dòng)影響政府的合作意愿與行為，在系統(tǒng)施加的限制中爭(zhēng)取自主活動(dòng)的空間。這種策略性首先是參與導(dǎo)向的。就此，郁建興提出，我國(guó)公民社會(huì)追求參與性優(yōu)先于獨(dú)立性，并通過參與公共事務(wù)治理而逐步增強(qiáng)獨(dú)立性郁建興、周俊：《公共事務(wù)管理中的公民社會(huì)——中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展路徑的批判與反思》，《21世紀(jì)》2008年第4期。。日本筑波大學(xué)的研究團(tuán)體對(duì)中國(guó)社團(tuán)的實(shí)證研究提出了類似的觀點(diǎn)，即社會(huì)組織選擇對(duì)政府的依附是獨(dú)立性的缺失或策略行為尚未可知[日]辻中豐：《比較視野中的中國(guó)社會(huì)團(tuán)體與地方治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第191頁(yè)。。除依據(jù)自身具體需要選擇是否進(jìn)入由政府管理的正式系統(tǒng)之外，社會(huì)組織開始注重通過私人關(guān)系、媒體宣傳、集體行動(dòng)等途徑向政府部門展示社會(huì)組織的服務(wù)能力，完善其對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知，強(qiáng)化其合作意愿與合作行為。

策略性也體現(xiàn)為對(duì)行動(dòng)空間和機(jī)會(huì)的把握，這種機(jī)會(huì)往往隱藏于實(shí)踐中國(guó)家的碎片化之中Joel S. Migdal， State in Society， Cambridge： Cambridge University， 2004.，即不同層級(jí)、部門及代理人之間利益和行為具有差異性。如雷米克認(rèn)為，地方性政權(quán)“變量重要的原因在于其帶來了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變動(dòng)”Elizabeth J. Remick， Building Local States， Cambridge， MA： Harvard University Press， 2004， pp. 5-6.。社會(huì)組織與其環(huán)境的關(guān)系存在內(nèi)在不確定性，并因此生長(zhǎng)出自主和選擇的枝蔓。

（三）行動(dòng)嵌入情境

國(guó)家與社會(huì)的相互調(diào)適從主體角度解釋了合作關(guān)系的生成，而具體合作形態(tài)與合作方式的建立，則是特定問題結(jié)構(gòu)下建構(gòu)的結(jié)果。李文釗提出“治理多樣性”的解釋范式，認(rèn)為“治理模式必須與治理情景、公共事務(wù)和參與者屬性相一致，是一個(gè)社會(huì)實(shí)驗(yàn)的過程和試錯(cuò)的過程”李文釗：《理解治理多樣性：一種國(guó)家治理的新科學(xué)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。。在這一意義上，環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同可視為“治理多樣性”與某一特定情境相適應(yīng)的產(chǎn)物。它既堅(jiān)持治理本身的價(jià)值，又有其適應(yīng)特定公共問題或公共物品治理的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境問題往往涉及多個(gè)地方行政轄區(qū)、多種治理功能和治理組織，牽涉多元主體的利益。借用弗里曼的“利益相關(guān)者”理論，環(huán)境利益相關(guān)者的投入與參與是治理成敗的關(guān)鍵，合宜的治理安排關(guān)注利益相關(guān)者的整體利益，而非某些主體局部的利益。這使得環(huán)境治理理應(yīng)被視作國(guó)家與社會(huì)互滲的場(chǎng)域，在這里，兩者的相互干預(yù)是一種常態(tài)張昱、焦志勇：《統(tǒng)治、治理、自治：國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角》，《社會(huì)建設(shè)》2015年第2期。。與前文對(duì)“國(guó)家”的分析相似，“社會(huì)”本身同樣是復(fù)雜甚至破碎的，不同行動(dòng)者面臨環(huán)境問題的不同處境，在目的、行動(dòng)上皆有顯著差異。各利益相關(guān)主體參與到治理方式的討論或治理實(shí)踐中，一方面彌補(bǔ)了政府作為單一主體的不適應(yīng)，另一方面也可能引發(fā)矛盾和沖突，影響資源的有效整合。如何協(xié)調(diào)不同的治理安排，優(yōu)化治理秩序，進(jìn)而提升治理的績(jī)效？作為治理安排與相應(yīng)的公共問題不斷契合的產(chǎn)物，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同給出的回答是強(qiáng)調(diào)構(gòu)建自組織間與多元治理主體間的雙重網(wǎng)絡(luò)，其中，自組織間的網(wǎng)絡(luò)整合了社會(huì)組織與行動(dòng)者個(gè)人的豐富形態(tài)，而這一復(fù)雜構(gòu)成又在整個(gè)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中參與協(xié)同，促成治理目標(biāo)的達(dá)成。

四、當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理中網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同的限度

環(huán)境治理中的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同具有自身的優(yōu)勢(shì)，有助于提升環(huán)境治理的績(jī)效，但也受到一些因素的制約，表現(xiàn)出一定的限度。

（一）有限理性制約下的組織目標(biāo)

西蒙最早提出了有限理性思想，即人們的信息加工能力是有限的，無法按照充分理性的模式去行為。遵循這一思路，一般來說，通過組織設(shè)計(jì)系統(tǒng)地收集、加工和分析信息，有助于克服有限理性。但事實(shí)上，有限理性所指出的困境遠(yuǎn)比信息問題更為復(fù)雜。與單個(gè)行動(dòng)者不同，在環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同中，有著不同利益與目標(biāo)的個(gè)人或群體相互作用。環(huán)境治理的過程可以視作這些利益群體相互影響、相互妥協(xié)的過程。利益因素的引入有助于觀察治理主體決策與行動(dòng)有限理性的局限。

就社會(huì)組織聯(lián)結(jié)而成的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)來說，其治理目標(biāo)幾乎不可避免地具有模糊性，這種模糊性不會(huì)因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)匯聚的信息數(shù)量提高而得到改進(jìn)。不管其核心成員多么努力地想把目標(biāo)具體化與精細(xì)化，都不得不在行將引發(fā)分歧之處戛然而止。誠(chéng)然，對(duì)子整體中的組織和個(gè)人來說，其在進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)之初，便已經(jīng)表達(dá)了對(duì)網(wǎng)絡(luò)基本目標(biāo)和行為標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同，這種表達(dá)甚至通過成員章程等文本被固定下來。但那些在共同使命和戰(zhàn)略目標(biāo)之下同時(shí)存在的子目標(biāo)，對(duì)不同利益的組織及其成員來說有不同的意義，這導(dǎo)致了它們解釋網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)、執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)決策的不同行為。人們對(duì)利益最大化的理性追求，恰恰加劇了集體行為中的非理性。一個(gè)典型的表現(xiàn)是，成員組織往往會(huì)優(yōu)先考慮本組織的利益而非網(wǎng)絡(luò)的整體利益，而在“零盟”的案例中，如何實(shí)現(xiàn)這兩者的平衡，依然處在探索階段。

對(duì)更高一層的治理網(wǎng)絡(luò)來說，目標(biāo)的模糊性則更加突出。政府與社會(huì)、市場(chǎng)組織在協(xié)同行動(dòng)中所關(guān)心的不僅僅是環(huán)境治理的問題，還有各自的利益、責(zé)任和后果。這些關(guān)心是其按照各自的身份、從各自的立場(chǎng)出發(fā)考慮問題的結(jié)果，也都反映了其各自社會(huì)角色內(nèi)含的有限性。心理學(xué)中有關(guān)“社會(huì)范疇”的實(shí)驗(yàn)H. Tajfel， M. G. Billig， R. P. Bundy and C. Flament， “Social Categorization and Intergroup Behaviour”， European Journal of Social Psychology， 1， 1971， pp. 149-178.說明了社會(huì)角色對(duì)人們行為的影響：被隨機(jī)分為兩組的觀察對(duì)象自然地根據(jù)所屬群體的成員角色行為并維護(hù)群體利益。這一實(shí)驗(yàn)可能的提醒是，人們并不總是追求理想的最大化目標(biāo)，而是依據(jù)其社會(huì)角色，或者說受到約束的社會(huì)規(guī)范，做出符合該角色一般邏輯的行動(dòng)。這些并非單純問題導(dǎo)向的考量影響了不同治理主體決策與行動(dòng)的方向和進(jìn)展，理性基礎(chǔ)上的合作這一理想狀態(tài)也因之受到極大的挑戰(zhàn)。其一，網(wǎng)絡(luò)間信息的生產(chǎn)和傳遞將是策略性的，為促成最符合自身意愿的治理行動(dòng)，各個(gè)主體都意圖在網(wǎng)絡(luò)中貫徹一套自己的話語(yǔ)和方式。其二，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)最終的治理合作將是主體間妥協(xié)和折衷的產(chǎn)物，即使如此，在實(shí)際行動(dòng)過程中“目標(biāo)替代”的現(xiàn)象依然不可避免，尤其是網(wǎng)絡(luò)的總體治理目標(biāo)會(huì)被執(zhí)行者本身的目標(biāo)替代。若執(zhí)行者曾被排斥在決策過程之外，二者之間的差異之大可能直接致使協(xié)同行動(dòng)失去其應(yīng)有的效果。這意味著在網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同中，網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)節(jié)點(diǎn)作為行動(dòng)主體總是有機(jī)會(huì)將自己的意志賦予實(shí)際的治理行為，即使這與整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的理性目標(biāo)背道而馳。

（二）文化屬性影響下的問題解釋

網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同的具體治理活動(dòng)涉及多元主體和多重議程，在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的任一合作行為實(shí)現(xiàn)之前，不同主體的決策過程往往同時(shí)發(fā)生且相互獨(dú)立，各組織依據(jù)自身的慣性，界定自己的問題、答案與行動(dòng)機(jī)遇。這使得治理行動(dòng)在其發(fā)端就面臨難以聚焦的注意力分布問題。組織注意力分配的決定來自對(duì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中各種需求的認(rèn)識(shí)與詮釋，再由一致的解釋發(fā)展出關(guān)于行動(dòng)的認(rèn)同。但在實(shí)踐中，在組織決策過程中，這樣的認(rèn)同絕不是輕易發(fā)生的。網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同信息傳遞通道和共享功能的實(shí)現(xiàn)一定程度上解決了組織間信息不對(duì)稱的問題，但即使組織事實(shí)上面對(duì)相似的信息，他們作出的認(rèn)識(shí)和解釋也可能完全不同。這意味著單純依靠網(wǎng)絡(luò)提高信息質(zhì)量的作用是有限的，組織中的解釋者在協(xié)同中扮演了更為主動(dòng)的角色。

協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的組織或行動(dòng)者個(gè)人均處于特定的社會(huì)文化環(huán)境之中，如傳統(tǒng)、習(xí)慣、價(jià)值、觀念等，表現(xiàn)出各自獨(dú)特的文化屬性。其一，不同的人在不同的文化背景中即會(huì)有不同的解釋，如就“什么是風(fēng)險(xiǎn)”這一問題，道格拉斯和懷爾德斯基指出，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是一個(gè)社會(huì)過程，會(huì)受到不同社會(huì)準(zhǔn)則的影響Mary Douglas and Aaron Wildavsky， Risk and Culture， Berkeley， CA： University of California Press， 1982， p. 6.。再者，處于某種既定文化背景下的人們出于對(duì)文化的認(rèn)同，通常將自發(fā)、自然地遵循該文化為其指引的價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則，這種文化慣性不受外力作用時(shí)將具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性白景坤：《組織的文化惰性及其矯正》，《改革與戰(zhàn)略》2008年第6期。。由之，環(huán)境治理的問題界定環(huán)節(jié)一開始就會(huì)受到文化背景的影響而使得實(shí)現(xiàn)同一觀念語(yǔ)境下的對(duì)話面臨困難。進(jìn)一步地，文化因素不僅影響到組織“做什么”的決策，也影響到其關(guān)于“和誰(shuí)做”的選擇即交互對(duì)象偏好。例如，克雷默和布拉韋爾指出，參與者屬于同一群體將比屬于不同群體產(chǎn)生更高的合作水平R. M. Kramer and M. B. Brewer， “Effects of Group Identity on Resource Use in a Simulated Commons Dilemma”， Journal of Personality and Social Psychology， 5， 1984， pp. 1044-1057.。而賈德的信任博弈實(shí)驗(yàn)則適宜地證明了這一點(diǎn)C. Fershtman， U. Gneezy and F. Verboven， “Discrimination and Nepotism： The Efficiency of The Anonymity Rule”， The Journal of Legal Studies， 2， 2005， pp. 371-396.，被試者對(duì)相同民族、宗教、語(yǔ)言的圈內(nèi)人的貢獻(xiàn)明顯高于圈外人。人們傾向于相信，同類型成員具有相同偏好，而異質(zhì)性群體很難達(dá)成一致意見Alberto Alesina， Reza Baqir and William Easterly， “Public Goods And Ethnic Divisions”， The Quarterly Journal of Economics， 114（4）， 1999， pp. 1243-1284.。由于環(huán)境治理中的多元組織具有不同文化因素，文化因素的差異性則可能影響到協(xié)同的意愿和水平。

更復(fù)雜的情況是，文化因素的影響還可能在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中制造完全相反的危險(xiǎn)，即組織之間認(rèn)知趨同的現(xiàn)象及與之相關(guān)聯(lián)的認(rèn)知惰性。這種情況并非普遍，但在合作關(guān)系緊密的組織之間卻是值得警惕的，尤其是當(dāng)某種治理資源集中于某個(gè)組織，其所涉及的人員交往和信息交換增多，這一結(jié)點(diǎn)向外圍的文化影響和輻射能力則增強(qiáng)。除此之外，子整體本身的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和合作方式易于形成相似的思維方式。首先，由于前述交互對(duì)象偏好的存在，組成網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)成員組織僅有有限的異質(zhì)性；其次，網(wǎng)絡(luò)成員間獲得了更多社會(huì)交往的機(jī)會(huì)，也使得成員間文化學(xué)習(xí)和模仿變得容易，這種模仿的成功會(huì)激勵(lì)組織接納并延續(xù)那些習(xí)得的文化；再次，網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同既是人的協(xié)同，也是人作為載體的文化的協(xié)同，共同學(xué)習(xí)和實(shí)踐生產(chǎn)了共同的組織經(jīng)驗(yàn)與合作歷史，且任何一次治理行動(dòng)的參與者都向協(xié)同網(wǎng)絡(luò)帶入了自身的文化特征，它們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)內(nèi)部共同機(jī)制下的互動(dòng)中創(chuàng)生出共同的文化元素。

作為一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)，子整體發(fā)展出的相似的思維方式和觀念態(tài)度在慣性的作用下可能長(zhǎng)期、持續(xù)存在，組織成員將越來越傾向于依照既有的共同思維行事。趨同的認(rèn)知和解釋一方面架構(gòu)出組織的群體理性，激發(fā)集體治理行動(dòng)；另一方面又可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)適應(yīng)性下降，其有能力應(yīng)對(duì)的治理情境萎縮。

（三）合法性要求下的行動(dòng)安排

網(wǎng)絡(luò)往往植根于制度背景發(fā)揮功能J. Owen Smith and W. Powell， “Networks and Institutions”， in R. Greenwood， C. Oliver and K. Sahlin， et al.， The Sage Handbook of Organizational Institutionalism， Thousand Oaks： Sage Publications Inc.， 2008， pp. 596-623.，因此有必要將網(wǎng)絡(luò)與制度相互結(jié)合進(jìn)行考察。諾斯將制度界定為“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效應(yīng)最大化利益的個(gè)人行為”[美] 道格拉斯·諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海人民出版社1994年版，第225-226頁(yè)。。多數(shù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家區(qū)分了正式制度和非正式制度兩種規(guī)則要素，前者將行為規(guī)范以某種明確的形式確定下來，通過監(jiān)督和強(qiáng)制力保證實(shí)施；后者則是不成文的限制，包括習(xí)俗、傳統(tǒng)、道德倫理、意識(shí)形態(tài)等。這里主要關(guān)注正式制度對(duì)合作行為及其效果施加的影響。

在社會(huì)組織間的協(xié)同層面，可以觀察到網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則往往在合法性追求中被構(gòu)建起來。然而，合法性機(jī)制作用下制定的規(guī)章制度未必符合網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的實(shí)際要求?！傲忝恕钡臉屑~中心這一制度安排所面臨的困境即體現(xiàn)了上述問題。目前，樞紐中心與區(qū)域伙伴的關(guān)系還只體現(xiàn)在文本上，實(shí)際工作中，樞紐機(jī)構(gòu)與成員組織的溝通往往需要秘書處充當(dāng)中間人，區(qū)域樞紐帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的理想狀態(tài)并未顯形，反而直觀地增加了協(xié)調(diào)成本。這一情況很大程度歸因于樞紐中心起初就是秘書處強(qiáng)推的：基于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的先例、示范或普遍認(rèn)可的經(jīng)驗(yàn)，區(qū)域中心這一制度理應(yīng)被設(shè)計(jì)出來。正因這一制度并非自然形成，成員對(duì)樞紐中心的認(rèn)識(shí)不充分，認(rèn)同感也不夠強(qiáng)。但這并不是說受外界條件或外部力量激發(fā)的制度就不合宜，當(dāng)外界影響力與內(nèi)部條件關(guān)聯(lián)、互補(bǔ)、甚至融合田聯(lián)進(jìn)：《現(xiàn)代高等教育內(nèi)生性制度邏輯比較研究》，《江蘇高教》2012年第6期。，外生型制度可向內(nèi)生型制度轉(zhuǎn)化。許多內(nèi)生型制度正是伴隨那些受到外力影響的人們尋找更好的組織方式的努力而演進(jìn)的。

拓展到社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)之外的協(xié)同空間，治理主體的行動(dòng)則無不是在國(guó)家或地方的法律、法規(guī)的制約下進(jìn)行的。與社會(huì)組織聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)的規(guī)章相比，這些制度具有更大的強(qiáng)制力，也給予組織更大的合法性壓力。諸多的規(guī)章制度常常在各個(gè)主體進(jìn)入?yún)f(xié)同過程之前就已經(jīng)很大程度上決定了協(xié)同的結(jié)果。也正因如此，符合網(wǎng)絡(luò)整體效益的制度體系和行之有效的制度執(zhí)行機(jī)制是治理網(wǎng)絡(luò)有效運(yùn)作的基本條件之一。又因?yàn)橹贫鹊男б嫱c各方的認(rèn)可程度有關(guān)，因而接近整體利益最優(yōu)的制度設(shè)計(jì)必然要求所有利益相關(guān)者的參與。然而，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本身內(nèi)含特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，參與主體在網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)的位置不同，對(duì)其它主體的影響力是不均等的。這一不對(duì)稱的權(quán)力關(guān)系在制度制定過程中將可能表現(xiàn)為話語(yǔ)權(quán)的失衡。在網(wǎng)絡(luò)中的治理主體就網(wǎng)絡(luò)規(guī)則相互沖突的情境中，相對(duì)弱勢(shì)的一方難以甚或自始不能進(jìn)入制度議程發(fā)聲，其利益和訴求在最終適用于網(wǎng)絡(luò)的制度中被懸置或模糊化處理。這樣，由等級(jí)權(quán)力主導(dǎo)的制度體系勢(shì)必難以適應(yīng)復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的需要。其結(jié)果，一方面是制度約束的相關(guān)主體無認(rèn)同感、無配合的動(dòng)力，另一方面是制度設(shè)計(jì)與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的實(shí)際需求不契合，或是制度缺位，或是制度供給過剩，一些多余、過時(shí)甚至無效的制度仍然發(fā)揮作用郝宇青：《制度供給過剩與蘇聯(lián)政治的衰朽》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。。

五、當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理中網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同的優(yōu)化路徑

網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同作為當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理的一種創(chuàng)新方式，彌補(bǔ)了科層-集中型治理和市場(chǎng)-分散型治理的不足，顯現(xiàn)了自身的優(yōu)勢(shì)。優(yōu)化當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理中的網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同，需要針對(duì)網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同存在的限度，著力從以下幾個(gè)方面采取措施。

（一）強(qiáng)化行動(dòng)者的合作共識(shí)

環(huán)境問題在多個(gè)維度表現(xiàn)出協(xié)同治理的需求。在區(qū)域上，涉及對(duì)單一行政區(qū)劃或行政層級(jí)的超越；在功能上，涉及決策、執(zhí)行、監(jiān)督等不同領(lǐng)域；在組織上，關(guān)系到多個(gè)利益相關(guān)者的分離或聚合。不同主體在區(qū)域、功能和組織等不同維度集體行動(dòng)的起點(diǎn)是協(xié)同的目標(biāo)體系，或者說意愿的共融。它不是簡(jiǎn)單的意愿集合、重疊或化約，而是將各個(gè)相關(guān)方的意愿淬化并有機(jī)聚合的過程。

從利益的角度去認(rèn)識(shí)和思考合作，意愿的共融始終是局限的。它要求個(gè)人把公共利益看作個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的前提，而當(dāng)個(gè)人在挫敗中失去對(duì)公共利益的信心時(shí)，合作就失去了能夠?yàn)槠涮峁┲蔚牧α?。面?duì)復(fù)雜的成員利益，如何擴(kuò)大共融意愿呢？制度或結(jié)構(gòu)安排不足以回答這一問題。回到整體性思維，可以發(fā)現(xiàn)，正是一種源于“共同做事”的社會(huì)文化為不同的意愿提供了共生的土壤：合作是給定的、當(dāng)然的，跨區(qū)域、跨組織的行動(dòng)是在場(chǎng)的、有序的，看待和處理問題的方式是從社會(huì)整體出發(fā)的、非孤立的。治理網(wǎng)絡(luò)中任何一方的付出不再被視為不計(jì)成本和代價(jià)的，而是受到網(wǎng)絡(luò)中其他人或其他組織合作行為的激勵(lì)回饋。

這一文化價(jià)值的形成不能依賴“設(shè)計(jì)”，而只能寄托于“演進(jìn)”T. Christensen and P. Lgreid， “The WholeofGovernment Approach to Public Sector Reform”， Public Administration Review， 67（6）， 2007， pp. 1059-1066.。在演進(jìn)的過程中，行動(dòng)者的異質(zhì)性與意愿共融可能性的反相關(guān)關(guān)系被打破了。多樣化網(wǎng)絡(luò)的參與者為了向其它主體施加影響而尋找最基本的共同話語(yǔ)，這使得他們跳出對(duì)某一環(huán)境問題的利益考量，試圖將人的共生共在理解為一致的需求，潛在地發(fā)展和延續(xù)了人們所共同持有的意象或景象，創(chuàng)造出共同體的感覺。此時(shí)，合作不再是競(jìng)爭(zhēng)或自利的手段，合作者之間也不再互為實(shí)現(xiàn)利益的手段，合作與合作者本身便是目的。

社會(huì)組織在協(xié)同治理中一個(gè)重要的作用空間，便是合作理念的孕育與生成。社會(huì)組織不僅是行動(dòng)上的第三方機(jī)構(gòu)，也具有關(guān)系上的中介性質(zhì)，體現(xiàn)為它們是社會(huì)不同主體、不同領(lǐng)域交往、對(duì)話的場(chǎng)所。交往和對(duì)話的意義在于保護(hù)異質(zhì)性，讓差別成為社會(huì)互動(dòng)動(dòng)力的同時(shí)又保證它們不會(huì)演化成對(duì)立和沖突。人們因而有可能在多樣的組織形態(tài)中找到合適的位置，通過自主的溝通對(duì)話與協(xié)商合作擴(kuò)大社會(huì)共識(shí)。這樣看來，合作理念的孕育是從公民的權(quán)利與責(zé)任開始的。而在社會(huì)組織的聯(lián)合中，已經(jīng)初步體現(xiàn)了這種權(quán)利的運(yùn)用和責(zé)任的承擔(dān)。在社群或是聯(lián)盟中，組織成員是自治的，而整個(gè)聯(lián)盟的自治則是由組織成員的自治匯流、賦予的。一個(gè)積極的設(shè)想是，來自組織成員的這種自治特征將通過社會(huì)組織間的協(xié)同及治理主體間的協(xié)同擴(kuò)散到更廣泛的社會(huì)成員。每一個(gè)組織成員都是社會(huì)成員，都是自治者，他們找到組織在聯(lián)盟中的位置，同時(shí)也找到組織或個(gè)人在社會(huì)中的位置，統(tǒng)一地承擔(dān)起治理的責(zé)任。

需要強(qiáng)調(diào)的是，自治的成熟并不意味著他治的終結(jié)，而是自治能夠與他治統(tǒng)一與互動(dòng)。同樣地，社會(huì)自治力量的發(fā)展，并不意味著政府逐漸虛化或衰微，政府將通過服務(wù)找到自己在多元治理體系中的位置，通過服務(wù)證明自己存在的價(jià)值，在根本目標(biāo)上，通過服務(wù)促進(jìn)社會(huì)自治。

（二）優(yōu)化子整體的彈性整合

環(huán)境治理的復(fù)雜情境要求網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同具有一定的彈性。彈性特征表現(xiàn)為通過相對(duì)寬松的組織和紀(jì)律約束、較為自由的成員出入機(jī)制和較有限度的上下層級(jí)控制，在保留環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)各個(gè)子整體獨(dú)特性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)一致性。

前述分析已說明差異的文化因素對(duì)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的影響，各主體依其不同的信念、價(jià)值、經(jīng)歷、慣例采取不一致的行動(dòng)目標(biāo)和行為選擇，由此產(chǎn)生的離心傾向往往被描述為權(quán)力下放的“不幸成本”[美] 詹姆斯·馬奇：《決策是如何產(chǎn)生的》，王元歌等譯，機(jī)械工業(yè)出版社2007年版。。同時(shí)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部成員趨同的擔(dān)憂表明，完全彌合差異的文化又將是危險(xiǎn)的，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)通常需要一定的松散耦合度來解決治理行動(dòng)中的動(dòng)機(jī)和信息互補(bǔ)等問題。更基礎(chǔ)的是，在網(wǎng)絡(luò)成員固有偏好、身份、目標(biāo)不一致的情況下，維持聯(lián)盟的存在本身即需要使網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變得彈性，使之免受緊密聯(lián)結(jié)所要求的集中強(qiáng)制。也就是說，彈性聯(lián)合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)并非消極地放任網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的“不一致”，而是策略性地容忍甚至激勵(lì)“不一致”從而維持網(wǎng)絡(luò)的秩序。此時(shí)，對(duì)秩序的解釋不僅是網(wǎng)絡(luò)能否實(shí)現(xiàn)靜態(tài)目標(biāo)的清晰一致，更關(guān)注動(dòng)態(tài)視角下網(wǎng)絡(luò)對(duì)相互沖突環(huán)境的靈活適應(yīng)能力。

一方面組織有必要進(jìn)行分化，以有效應(yīng)對(duì)被分隔開來的環(huán)境；另一方面，組織有必要進(jìn)行整合，以控制離心的趨向。保羅·R. 勞倫斯和杰伊·洛奇的分析就始于這一基本矛盾，他們認(rèn)為，在諸種外部變量、分化與整合的諸種內(nèi)部狀態(tài)、解決沖突的諸種程序三要素之間存在一種基本關(guān)系，組織結(jié)構(gòu)和程序應(yīng)充分考慮這種關(guān)系[法] 米歇爾·克羅齊耶、埃哈爾·費(fèi)埃德伯格：《行動(dòng)者與系統(tǒng)——集體行動(dòng)的政治學(xué)》，張?jiān)碌茸g，上海人民出版社2007年版，第132頁(yè)。。對(duì)于協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，能夠總結(jié)的策略是，各層級(jí)的子整體間或子整體與行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)間，既不過分嵌入，也不過分疏離，整合與分化的合理程度取決于環(huán)境的特征。具體來說，在一層治理網(wǎng)絡(luò)中，組織聯(lián)結(jié)的緊密程度是相對(duì)的，隨網(wǎng)絡(luò)的成員構(gòu)成、行動(dòng)內(nèi)容、行動(dòng)規(guī)模和歷史經(jīng)驗(yàn)等因素而改變。在“零盟”實(shí)踐中，可以觀察到，相對(duì)而言，項(xiàng)目運(yùn)作是松散的，成員管理是緊密的；基于項(xiàng)目，宏觀的聯(lián)合行動(dòng)是松散的，具體的議題互動(dòng)是緊密的；基于成員，秘書處與核心成員的關(guān)系是緊密的，與外圍成員是松散的；穩(wěn)定條件下的項(xiàng)目或成員間合作是緊密的，在變化、不確定的環(huán)境中是松散的。松散的聯(lián)結(jié)允許各個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)在不同方向上進(jìn)行適應(yīng)及多方面、多角度地探索，緊密的聯(lián)結(jié)則促進(jìn)了合意的形成與協(xié)同效率的提高。在這種若即若離的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中找到一個(gè)平衡點(diǎn)，是網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理必須面臨的選擇。

鼓勵(lì)與支持有條件的彈性聯(lián)結(jié)對(duì)實(shí)際網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作提出了柔性化的要求。在環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中，被共同認(rèn)可的公共權(quán)力代表，其功能的實(shí)現(xiàn)方式較少指向?qū)ζ渌W(wǎng)絡(luò)成員的檢查、監(jiān)督、批評(píng)，而是更多地依托于深入實(shí)踐、深入成員的自覺和積極性。以“零盟”為例，秘書處首先是垃圾治理的行動(dòng)者之一，在項(xiàng)目之外，秘書處則扮演了理念的引領(lǐng)者、社群的聯(lián)結(jié)者或行動(dòng)的支持者等角色。這些角色的獲得并非因?yàn)槊貢幍臋?quán)力地位，而是基于聯(lián)合行動(dòng)的需要。由此，這些角色應(yīng)該是流動(dòng)的，在具體的合作情境中，角色的分配可以是不同的。

在更廣意義上的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同中，政府因其特殊的合法性資源與長(zhǎng)期的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，更經(jīng)常地承擔(dān)起了網(wǎng)絡(luò)中引領(lǐng)者的角色。彈性聯(lián)結(jié)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在政府與其它治理主體的關(guān)系方面體現(xiàn)為，政府將社會(huì)與市場(chǎng)組織從嵌入其管理體系的狀態(tài)中釋放出來，同時(shí)，政府對(duì)其它參與者又并非放任自流，其有責(zé)任依據(jù)網(wǎng)絡(luò)中既定的合作規(guī)則維護(hù)公平的談判機(jī)制，尤其在它自身作為主要利益相關(guān)者的環(huán)境治理行動(dòng)中更是如此。整個(gè)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的各要素統(tǒng)一程度不是固定不變的，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)中的某種功能弱化時(shí)，政府職能的跟進(jìn)是必要的；而當(dāng)網(wǎng)絡(luò)自身能夠?qū)崿F(xiàn)某種功能時(shí)，政府的介入就應(yīng)及時(shí)退卻，此時(shí)聯(lián)結(jié)的適度疏離賦予網(wǎng)絡(luò)中的子整體在應(yīng)對(duì)外部變量的諸種要求時(shí)享有較充分的自主領(lǐng)域。與單純的適應(yīng)環(huán)境變化不同，彈性整合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)使得組織有能力與多樣性、不確定的環(huán)境周旋，甚至也能夠反過來對(duì)它們施加影響。

（三）實(shí)現(xiàn)全網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的嵌入

合作關(guān)系和行為只有在規(guī)則的引導(dǎo)下才可能是有效的，規(guī)則所引導(dǎo)的并非只是我們的行動(dòng)，更包括這些行動(dòng)與他人之間的協(xié)調(diào)[英] 齊格蒙特·鮑曼、蒂姆·梅：《社會(huì)學(xué)之思》，李康譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第18頁(yè)。。另一個(gè)看似與之齟齬的命題是，合作與自治、自律相聯(lián)系，無法依靠外在的強(qiáng)制力將社會(huì)成員牽引到合作的道路上。但這并非拒斥規(guī)則，而是要求合作的規(guī)則和規(guī)范必須是網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者普遍認(rèn)同的，即行為約束的力量?jī)?nèi)化于治理主體當(dāng)中，從而激發(fā)人的自覺意識(shí)與自覺行為。但進(jìn)一步的問題是，如前所述，網(wǎng)絡(luò)中的規(guī)則往往是權(quán)力關(guān)系的反映，權(quán)力的不平衡又將產(chǎn)生不信任和沖突，影響網(wǎng)絡(luò)成員對(duì)規(guī)則的認(rèn)可與內(nèi)化。因此，治理網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則體系不僅應(yīng)關(guān)注制定什么樣的規(guī)章制度，也應(yīng)把注意力更多地轉(zhuǎn)向誰(shuí)來參與規(guī)則制定，及參與者如何影響規(guī)則的最終確定。在科層-集中形態(tài)的環(huán)境治理中，影響規(guī)則的權(quán)力和機(jī)會(huì)往往與行政系統(tǒng)內(nèi)部的等級(jí)地位正相關(guān)；市場(chǎng)-分散形態(tài)下的治理規(guī)則突顯了規(guī)則制定者相對(duì)獨(dú)立的利益、需求或注意力；而網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理因其需要廣泛地包容所有利益相關(guān)者，相應(yīng)地要求具有開放性、包容性的規(guī)則體系。

開放式的規(guī)則制定可能是缺乏效率的，但是，規(guī)則的制定過程仍應(yīng)向所有網(wǎng)絡(luò)成員開放。關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)成員的“缺席”將很可能削弱他們對(duì)規(guī)則的理解與認(rèn)可，從而，即使他們具備了較強(qiáng)的行動(dòng)力，卻缺乏意愿參與到規(guī)則規(guī)范下的合作方案或協(xié)同行動(dòng)中來。此外，網(wǎng)絡(luò)參與者對(duì)規(guī)則的消極態(tài)度也可能源于規(guī)則本身不符合治理行動(dòng)的需要。這又通常受制于時(shí)間與空間兩個(gè)因素。其一，單一主體的規(guī)則設(shè)計(jì)往往只能反映此間的社會(huì)存在，而對(duì)環(huán)境治理實(shí)踐的變化缺乏及時(shí)的觀察與反應(yīng)。多主體參與制定網(wǎng)絡(luò)規(guī)則能夠提升規(guī)則對(duì)治理環(huán)境變化的反應(yīng)速度，縮短規(guī)則調(diào)試的反應(yīng)周期。其二，單一主體的制度設(shè)計(jì)往往只能反映此地的社會(huì)存在，在跨域環(huán)境治理合作中，如果制度安排與地方情境沖突，就有可能變成低效的安排[美] 詹姆斯·C. 斯科特：《國(guó)家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第282頁(yè)。。通過將不同地域的治理主體納入規(guī)則制定或修改過程，將能夠避免部分治理規(guī)則因與當(dāng)?shù)丨h(huán)境不相符合而一定程度地失效。

使網(wǎng)絡(luò)規(guī)則容納各個(gè)成員的意愿并非僅是為了保證一個(gè)富有活力的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)參與者對(duì)規(guī)則的積極改造也是網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理多元主體、多樣資源參與的必然要求。哈耶克提出，經(jīng)濟(jì)效率取決于決策權(quán)威和對(duì)決策起支撐作用的知識(shí)的匹配關(guān)系F. Hayek， “The Use of Knowledge in Society”， American Economic Review， 35（4）， 1945， pp. 519-530.，這一觀點(diǎn)在環(huán)境治理領(lǐng)域同樣值得借鑒。應(yīng)對(duì)環(huán)境問題所需的資源被不同治理主體所擁有，將它們集中到單一決策權(quán)威顯得不切實(shí)際，另一條路徑即將網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力與權(quán)威分散化，與知識(shí)、信息的分布相匹配劉霞、向良云：《我國(guó)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)——雙重整合機(jī)制的構(gòu)建》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第3期。。需要強(qiáng)調(diào)的是，在網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理中，不同的網(wǎng)絡(luò)參與者彼此間施加影響的能力總是不同的，但是，權(quán)力的不均等并不意味著權(quán)力的失衡。對(duì)權(quán)力優(yōu)勢(shì)者來說，關(guān)鍵在于避免對(duì)權(quán)力弱勢(shì)者不合理的控制。例如，約翰·埃切維里亞曾批評(píng)普拉特河流域的合作治理過程由于企業(yè)團(tuán)體和環(huán)保團(tuán)體迥然不同的參與能力而明顯向發(fā)展利益傾斜J. D. Echeverria， “No Success like Failure： The Platte River Collaborative Watershed Planning Process”， William and Mary Environmental Law and Policy Review， 25（3）， 2001， pp. 559-603.。開放、包容的規(guī)則體系發(fā)揮了“糾偏”的作用，它通過規(guī)定協(xié)同的主體、范圍、方式等，引導(dǎo)和規(guī)范多主體在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的話語(yǔ)權(quán)與行動(dòng)權(quán)楊光斌：《一份建設(shè)“有能力的有限政府”的政治改革清單——如何理解“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”》，《行政科學(xué)論壇》2014年第1期。。治理網(wǎng)絡(luò)參與者，同作為網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的制定者，分享建構(gòu)秩序的權(quán)力，也被真實(shí)地賦予參與合作的機(jī)會(huì)與能力。

格蘭諾維特的嵌入性概念強(qiáng)調(diào)社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的影響，即經(jīng)濟(jì)行為嵌入社會(huì)關(guān)系。協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則也應(yīng)當(dāng)是嵌入性的。規(guī)則的嵌入又具有雙重的內(nèi)涵，其一，是治理的持續(xù)情境化，即治理規(guī)則嵌入治理情境中，它通過聯(lián)結(jié)多元的網(wǎng)絡(luò)參與者并將其納入規(guī)則制定過程來實(shí)現(xiàn)；其二，是不同治理機(jī)制的協(xié)同，即以“命令和控制”為特征的等級(jí)治理規(guī)則嵌入以“認(rèn)同和遵守”為特征的社群治理規(guī)則，在網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同治理中，體現(xiàn)為國(guó)家行動(dòng)者與社會(huì)和市場(chǎng)行動(dòng)者相協(xié)調(diào)及法律法規(guī)與社會(huì)習(xí)慣和規(guī)范相契合顧昕：《治理嵌入性與創(chuàng)新政策的多樣性：國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)關(guān)系的再認(rèn)識(shí)》，《公共行政評(píng)論》2017年第6期。。由此，網(wǎng)絡(luò)中規(guī)則的制定不再是國(guó)家行動(dòng)者的單邊主義行動(dòng)，它是不同的治理主體平等參與秩序治理的結(jié)果。此時(shí)，制度的主體與生活的主體之間達(dá)成了一種相對(duì)均衡的互構(gòu)關(guān)系李友梅、黃曉春、張虎祥等：《從彌散到秩序——“制度與生活”視野下的中國(guó)社會(huì)變遷》，中國(guó)大百科全書出版社2011年版，第15頁(yè)。，來自政府、社會(huì)或市場(chǎng)組織的規(guī)則制定者相互承認(rèn)其合理的利益追求和行動(dòng)邏輯，在彼此對(duì)話中以一種自反性的方式互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各方規(guī)則系統(tǒng)與行動(dòng)目標(biāo)的和諧統(tǒng)一。這些凝聚了廣泛的共識(shí)而對(duì)全網(wǎng)絡(luò)具有約束力的規(guī)則承擔(dān)起網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的共識(shí)管理和目標(biāo)引導(dǎo)的功能張乾友：《社會(huì)治理的話語(yǔ)重構(gòu)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年版，第218頁(yè)。，而這又將反過來使行動(dòng)者之間的信任得到鞏固和更新，從而增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的向心力和行動(dòng)力。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

Abstract： Networkbased collaborative governance， as a new type of governance that is different from bureaucraticcentralized governance and marketdistributed governance， has its own advantages in environmental governance. A case study of the “China Zero Waste Alliance” （referred to as “Zero Alliance”） finds that networkbased collaboration in environmental governance consists of member networks， project networks and regional networks. Networks at different levels are nested within each other， emphasizing equal cooperation status of actors and the integration of governance behavior. Networkbased collaboration in environmental governance follows the logic of national initiative adaptation， social autonomous growth and actionembedded context. In the practice of environmental governance， networkbased collaboration enhances the performance of environmental governance， but it is also constrained by some factors， showing certain limits. It is necessary to take such measures including strengthening the cooperation consensus of the actors， optimizing the elastic integration of the subentirety and realizing the embedding of whole network rules， to optimize the networkbased collaboration in environmental governance.

Keywords： Environmental Governance； Networked Collaboration； Limits； Optimization