治理理論視角下地方政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變研究

汪汝強(qiáng)

【摘要】隨著時(shí)代的進(jìn)步和發(fā)展，我國無論是經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)體制都發(fā)生了深刻的變化，實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化勢(shì)在必行。而想要推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化就不能忽視地方政府在其中起到的重要作用。在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府想要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理就必須符合時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)和條件。而地方政府落后的職能顯然不能滿足治理現(xiàn)代化建設(shè)的重任，所以必須對(duì)其職能進(jìn)行升級(jí)轉(zhuǎn)型。為此，本文主要對(duì)治理理論視角下地方政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行了研究。

【關(guān)鍵詞】治理理論;地方政府;社會(huì)管理職能;轉(zhuǎn)變

政府政治改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是轉(zhuǎn)變政府社會(huì)管理職能，“小政府、大社會(huì)”的實(shí)現(xiàn)也離不開政府職能轉(zhuǎn)變。地方政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變是我國政府實(shí)現(xiàn)行政改革的必然方式，而治理理論為地方政府職能轉(zhuǎn)變提供了良好的契機(jī)，做出了有利的指導(dǎo)，為此，很有必要研究治理理論視角下地方政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變。

一、概述治理理論

治理概念源自古典拉丁文或古希臘語“引領(lǐng)導(dǎo)航”一詞，原意是表示被調(diào)控，指導(dǎo)，指的是按范圍規(guī)定行使權(quán)力，暗示其具有政治性，即不同權(quán)力相互配合共同發(fā)揮作用。

但是，目前“治理”被定義為多種，它們雖然模糊但也有助于我們對(duì)公共治理進(jìn)行一定程度的理解。然而，鑒于此概念的性質(zhì)，“治理”不可能有一個(gè)統(tǒng)一的定義。在治理定義中，我們以全球治理委員會(huì)發(fā)布的定義作為最權(quán)威最標(biāo)準(zhǔn)的定義，他們的規(guī)定大致總結(jié)為：治理是一個(gè)個(gè)人或組織經(jīng)營(yíng)管理方法的總和，使得事務(wù)之間的利益沖突得以化解并更好的發(fā)展，有正式的機(jī)構(gòu)也有非正式的安排，只有個(gè)人或者組織認(rèn)為符合自己的利益，才會(huì)授予機(jī)構(gòu)該種權(quán)力。

二、社會(huì)管理職能

社會(huì)的發(fā)展史就是從原始、無知到文明、科學(xué)、思想的變化過程，社會(huì)的構(gòu)成由簡(jiǎn)單到復(fù)雜，由單一到多變的過程?，F(xiàn)代社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)框架由法律、文化、道德、責(zé)任和義務(wù)等方方面面的因素構(gòu)成，現(xiàn)代社會(huì)的每個(gè)人都要遵守社會(huì)的規(guī)則，承擔(dān)不同的社會(huì)責(zé)任，扮演不同的社會(huì)角色。從理論上說，在政府管制下的國家、民眾所構(gòu)成的社會(huì)就是大家所說的市民社會(huì)。對(duì)于西方人而言，他們所理解的國家指的是在一定范圍的土地面積之內(nèi)的經(jīng)過法律管制以及其他一些強(qiáng)制性的手段對(duì)領(lǐng)土范圍的人、物、以及其他實(shí)質(zhì)性的東西進(jìn)行控制具有相關(guān)聯(lián)系關(guān)系的總體。而社會(huì)則指的是國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的人、物、以及其他群體所構(gòu)成的關(guān)聯(lián)關(guān)系的總和。與此同時(shí)，國家與社會(huì)的關(guān)系也就構(gòu)成國家機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能界定的基準(zhǔn)線。在西方社會(huì)，西方人對(duì)市民社會(huì)的理解是國家除去有關(guān)行政部分的社會(huì)，將市民社會(huì)的存在看做公民平等、開放以及社會(huì)進(jìn)步的保證是傳統(tǒng)理論。社會(huì)管理的理論其實(shí)就是來源于西方人對(duì)于市民社會(huì)的解讀與分析。它致力于將現(xiàn)代的公民培養(yǎng)成平等、開放、包容、自由的思想與意識(shí)以及具有同樣觀念的非政府組織體系。

三、我國地方政府履行社會(huì)管理職能存在的問題

（一）基層政府社會(huì)管理模式單一

改革開放前，我國處于一種靜態(tài)的社會(huì)管理管理模式，政府面對(duì)千變?nèi)f化的社會(huì)生活實(shí)施“人為靜止”的管理策略。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制恰恰為靜態(tài)管理模式營(yíng)造了適宜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，靜態(tài)管理模式又在某種程度上強(qiáng)化了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。但隨著改革開放，我國社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)均發(fā)生了巨大的變化，管理主體呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，千篇一律的管理模式使基層社會(huì)管理整合力不斷弱化，已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，作為基層政府進(jìn)行社會(huì)管理更要轉(zhuǎn)變管理模式，要由固定不變、靜態(tài)封閉的統(tǒng)一管理模式向動(dòng)態(tài)開放型轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。

（二）基層政府在社會(huì)事業(yè)管理中政事不分

強(qiáng)化社會(huì)管理，其目的在于發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，同時(shí)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展是政府社會(huì)管理的基礎(chǔ)。但很多事業(yè)單位中部分機(jī)構(gòu)的設(shè)立，多是出于實(shí)現(xiàn)某種特殊利益的需要，并非為了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。一些經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)存在于事業(yè)單位之中，而這些主體以營(yíng)利為目的，本應(yīng)存在于市場(chǎng)之中;某些承擔(dān)社會(huì)公益職能的事業(yè)單位，按企業(yè)化管理要求被推向市場(chǎng)后，被迫放棄了公益目標(biāo)，損害了社會(huì)事業(yè)和國家目標(biāo)。在事業(yè)的發(fā)展上缺乏科學(xué)安排與整體規(guī)劃，同時(shí)，對(duì)一些事業(yè)單位又存在放權(quán)過度、約束不足等問題。

（三）基層政府社會(huì)服務(wù)化程度偏低

人們對(duì)于社會(huì)服務(wù)的需求隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高而越來越高，但由于目前我國社會(huì)管理體制改革相對(duì)滯后，基層社會(huì)服務(wù)體系機(jī)制尚不健全，服務(wù)的社會(huì)程度還不高。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的所謂全能型的政府管理模式造成了我國基層政府社會(huì)服務(wù)化程度偏低，同時(shí)，全能型政府管理模式使得基層政府的經(jīng)濟(jì)功能過于突出，這就勢(shì)必造成社會(huì)服務(wù)功能自我抑制，基層政府社會(huì)服務(wù)化程度滯后于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國際化的進(jìn)程。

（四）基層政府社會(huì)管理整合力弱化

“社會(huì)管理整合是指社會(huì)中各個(gè)利益主體之間的相互協(xié)調(diào)與調(diào)整，通過相互的協(xié)調(diào)與調(diào)整促使社會(huì)不同的利益主體相結(jié)合，成為人類社會(huì)生活共同體的過程。”改革開放后，隨著社會(huì)的不斷分化，整個(gè)社會(huì)的矛盾和沖突也在不斷產(chǎn)生和積累。在這些矛盾、沖突的影響下，我國傳統(tǒng)的“政治一行政”社會(huì)管理整合模式受到了沖擊，基層社會(huì)管理體系整體出現(xiàn)渙散，國家政權(quán)不能通過基層社會(huì)管理體制將社會(huì)有效地整合到整個(gè)社會(huì)體系中去，結(jié)果導(dǎo)致體系整合力下降，社會(huì)整合在基層出現(xiàn)“梗阻”。

四、治理理論視角下轉(zhuǎn)變地方政府社會(huì)管理職能

（一）改善基層政府社會(huì)管理模式

由于社會(huì)本身是一個(gè)復(fù)雜的體系，而基層政府在整個(gè)社會(huì)管理體系中處于極其重要的位置，因此，轉(zhuǎn)變基層政府社會(huì)管理模式就顯得尤為重要。整個(gè)社會(huì)管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而基層政府社會(huì)管理模式的轉(zhuǎn)變更是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的工程?！八粌H涉及到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，也涉及到歷史傳統(tǒng)、民族習(xí)俗、風(fēng)土人情和人們心理等方方面面?！币虼?，單一的社會(huì)管理模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的基層社會(huì)，這就要求基層管理者必須站在全局的高度，剛?cè)岵⑦M(jìn)、動(dòng)靜結(jié)合，對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行綜合性的管理，規(guī)范中要有發(fā)展變化，程序中要有人情味較濃的非程序性管理。

（二）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)秩序的治理

社會(huì)秩序的治理首先是對(duì)社會(huì)治安的治理。當(dāng)前一個(gè)重要內(nèi)容就是“掃黑”，社會(huì)黑勢(shì)力的發(fā)展對(duì)社會(huì)治安、社會(huì)風(fēng)氣以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都造成了極其惡劣的影響。其次是對(duì)市場(chǎng)秩序的治理。在當(dāng)今社會(huì)，市民社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要原則就是誠信。因此，打擊假冒偽劣商品，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是維護(hù)市場(chǎng)秩序的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。第三是道德風(fēng)尚的建設(shè)。良好的道德風(fēng)尚和精神面貌不僅能夠幫助人們提高自身形象，更能夠促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)持續(xù)和良性發(fā)展。最后是培育社會(huì)中介組織?；鶎诱侠碛行У叵蛏鐣?huì)和社會(huì)成員放權(quán)，培養(yǎng)社會(huì)中介組織，從而彌補(bǔ)基層政府自身缺陷，提高社會(huì)管理水平。

（三）由控制向服務(wù)型管理方式轉(zhuǎn)變

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要基層政府從命令強(qiáng)制式的控制方式向全心全意為群眾服務(wù)的服務(wù)型方式轉(zhuǎn)變，為社會(huì)提供不同公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。因此，基層政府社會(huì)管理部門及其工作人員要樹立一種服務(wù)的理念、工作思路和工作方法，正確發(fā)揮社會(huì)管理職能。在向服務(wù)型管理方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也要注意將權(quán)威型管理方式與服務(wù)型管理方式相結(jié)合，只有權(quán)威型和服務(wù)型管理方法相輔相成，相得益彰，才能使基層政府最大限度地履行其社會(huì)管理職能，以實(shí)現(xiàn)建立和諧基層政府的目標(biāo)。

（四）建立有效的資源整合機(jī)制

在履行社會(huì)管理職能中基層政府要充分整合資源，首先是要發(fā)揮基層黨組織作用，形成“縱橫交叉，組織有序”管理模式?！翱v橫交叉”是指既要讓基層黨組織在縱向上發(fā)揮核心作用，在橫向上又要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、干部引領(lǐng)、群眾管理的新型管理模式?！敖M織有序”是指在基層政府進(jìn)行資源整合的過程中，要注意社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)相結(jié)合，創(chuàng)新工作方法，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使得基層建設(shè)工作穩(wěn)步向前發(fā)展。其次是發(fā)揮其他社會(huì)組織的作用，形成多邊互動(dòng)的管理格局，使得基層政府可以有效地將公共服務(wù)重心下移，協(xié)調(diào)基層社會(huì)各方面利益，化解矛盾。最后是發(fā)揮基層群眾自身的作用，培養(yǎng)他們的自我學(xué)習(xí)、自我約束、自我管理意識(shí)。

五、結(jié)語

總而言之，以地方基本情況為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變以前的舊觀念和管理方法，結(jié)合治理理論，全面實(shí)現(xiàn)地方政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變，由“全能型地方政府”轉(zhuǎn)變成“有限型地方政府”，將傳統(tǒng)的“唯權(quán)力至上政府”轉(zhuǎn)變成新型的“重責(zé)任政府”，由過去的“管理型政府”轉(zhuǎn)變成“服務(wù)型政府”這也是各地政府永恒不變的一個(gè)改革主題，將地方政府由“單一型政府”轉(zhuǎn)變成“多元化政府”，將地方政府轉(zhuǎn)變成“宏觀調(diào)控為主、消除直接干預(yù)”的政府，注重效益而非效率，最終將政府建設(shè)成為民主、高效、廉潔、法治的服務(wù)型政府。