WTO爭端解決裁決的履行研究

張柯

從我國2001年人世以來，我國曾多次作為被告被其他國家起訴，在WTO爭端解決機構(gòu)作出相應(yīng)裁決后，我國大多表示將會在合理期限內(nèi)執(zhí)行裁決或已經(jīng)作出相應(yīng)履行。其中，在中美音像制品案中，我國卻遇到了一些問題，使其歷經(jīng)兩年才基本解決糾紛。本文以該案為視角，研究中美出版物和音像制品案具體執(zhí)行情況，對WTO爭端解決裁決的履行問題進(jìn)行研究，結(jié)合我國具體國情，為在新時期下我國如何利用WTO規(guī)則更好的維護(hù)自身利益提出建議。

一、中美出版物和音像制品案概況

2001年我國國務(wù)院、商務(wù)部等部門對出版物、音像制品、供電影院放映的電影等文化產(chǎn)品出臺了有關(guān)法規(guī)，進(jìn)行規(guī)范。但美國認(rèn)為其中有關(guān)于產(chǎn)品進(jìn)口、發(fā)行和銷售的規(guī)定違反了GATT和GATS的有關(guān)條款和中國的人世承諾，于是將該爭端提請WTO爭端解決機構(gòu)審理。WTO專家組經(jīng)過審理，認(rèn)為中國的有關(guān)措施確實與GATT項下的國民待遇要求、GATS項下市場待遇承諾和國民待遇承諾，以及中國人世關(guān)于貿(mào)易權(quán)的承諾相違背，因此建議中國調(diào)整有關(guān)規(guī)定使其符合WTO有關(guān)協(xié)定的要求。2009年12月，wTO上訴機構(gòu)作出裁決，除了推翻先前的有關(guān)《出版管理條例》中第42條關(guān)于可被認(rèn)定為保護(hù)公共道德的必要的結(jié)論，上訴機構(gòu)基本上維持了專家組的意見。2010年WTO爭端解決機構(gòu)通過專家組和上訴機構(gòu)報告，該案進(jìn)人執(zhí)行階段。

對于該案的執(zhí)行問題，中國在WTO爭端解決有關(guān)會議中表達(dá)了對于案件裁決和執(zhí)行的相應(yīng)意見，由于裁決中提到的文化產(chǎn)品涉及中國國內(nèi)有關(guān)法律法規(guī)，因此經(jīng)中美雙方協(xié)商，確立了案件執(zhí)行的合理期限，即自通過裁決之日起14個月。在2011年召開的WTO爭端解決會議中，對于案件的裁決內(nèi)容，中國已經(jīng)履行了大部分，并對相關(guān)國內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了修改，但由于案件本身的敏感復(fù)雜性，中國希望WTO爭端各方對于其裁決執(zhí)行中遇到的問題予以理解，并通過各方合作共同解決問題。但美國則認(rèn)為中方?jīng)]有積極履行案件裁決，并對于其中缺少進(jìn)展的部分表示擔(dān)憂，因此中美之間又對該案件裁決如何執(zhí)行部分和授權(quán)中止減讓部分進(jìn)行協(xié)商，并隨后將中美之間簽訂的《關(guān)于DSU第21條和第22條下的程序協(xié)定》通知WTO爭端解決機構(gòu)。

中國在執(zhí)行該案WTO爭端解決機構(gòu)的裁決過程中，對于涉案的《出版物市場管理規(guī)定》、《音像制品管理條例》、《出版管理條例》等法律法規(guī)進(jìn)行了修改完善，但對于有關(guān)電影等領(lǐng)域的規(guī)定仍未予以修訂，而是在2012年與美國達(dá)成中國電影分銷措施執(zhí)行的中美聯(lián)合通告，規(guī)定中國實際許可超過二十部電影進(jìn)口到我國，并確認(rèn)任何中國企業(yè)均有權(quán)申請并獲得電影經(jīng)銷許可證等，由此看出，美國可以進(jìn)口到中國的電影等文化產(chǎn)品數(shù)量得到增加。中國采取聯(lián)合通告形式既履行了WTO爭端解決機構(gòu)裁決，同時相較于直接修改國內(nèi)法律的方式，減少了對我國電影產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)法律法規(guī)的沖擊及影響。

二、我國執(zhí)行WTO裁決中面臨的困境

從中美出版物和音像制品案中可以看出，對于WTO裁決，我國始終秉持積極的態(tài)度進(jìn)行履行，或通過修改國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)，或積極與爭端各方進(jìn)行協(xié)商，調(diào)整本國的對外貿(mào)易政策，努力執(zhí)行WTO裁決。在中國執(zhí)行裁決過程中，都依據(jù)WTO爭端解決機構(gòu)的規(guī)定，在專家組或上訴機構(gòu)通過報告30天內(nèi)，向其通知中國的執(zhí)行意向。此外，由于某些案件的復(fù)雜性，中國也同相關(guān)各方通過協(xié)商達(dá)成一致確定案件執(zhí)行的合理期限。因此，中國在WTO裁決執(zhí)行方面一直保持著良好的執(zhí)行記錄，雖然在其中所涉及的案件有的是關(guān)于中國敏感行業(yè)，如文化產(chǎn)品市場準(zhǔn)人、國家戰(zhàn)略性原材料物資等，但在執(zhí)行中我國仍有困境存在。

（一）中國的某些執(zhí)行被認(rèn)為是“紙面遵守”

有的外國學(xué)者指出，在一些案件中，盡管中國按照WTO裁決執(zhí)行，修改了國內(nèi)立法或相應(yīng)的貿(mào)易措施，但在實際操作中，卻對與WTO規(guī)則不符的規(guī)定繼續(xù)維持或按照與WTO裁決不同的方式進(jìn)行對外貿(mào)易，例如在市場準(zhǔn)人、最小出口限制、高標(biāo)準(zhǔn)知識產(chǎn)權(quán)、低關(guān)稅、對待外國投資平等化等領(lǐng)域，因此，有外國學(xué)者認(rèn)為，中國對于國際貿(mào)易規(guī)則的做法是在可行的時候?qū)ζ溥M(jìn)行遵守，而在國家利益受損時忽略有關(guān)規(guī)則。在中美出版物和音像制品案中，如果中國完全按照WTO爭端解決機構(gòu)的裁決執(zhí)行，則需要取消中國政府減少甚至取消對于包括審查機制在內(nèi)的對進(jìn)口文化產(chǎn)品的壟斷，隨后雖然中美之間簽訂了諒解備忘錄，但在一些敏感領(lǐng)域，中國并不是完全執(zhí)行DSB的裁決，因此不執(zhí)行的情況仍然存在。

（二）在一些案件中仍有起訴方對中方執(zhí)行結(jié)果不滿

很多涉及中國的WTO爭端解決機構(gòu)的裁決都涉及對于國內(nèi)立法的修改甚至廢除，對裁決的執(zhí)行與中國的政治、經(jīng)濟、文化、社會生活等各個領(lǐng)域密切相關(guān)，且情況復(fù)雜，因此我國不能一味的按照裁決要求進(jìn)行執(zhí)行。在2011年，中國向WTO爭端解決機構(gòu)報告案件的執(zhí)行情況以來，美國曾多次對于中國在該案件中執(zhí)行WTO爭端解決機構(gòu)裁決情況發(fā)表意見，首先美國表示對于家庭娛樂錄音制品、出版物、視聽產(chǎn)品等裁決，中國并沒有完全履行;其次，對于WTO關(guān)于影院電影方面的裁決，美國同樣認(rèn)為中國缺少相應(yīng)的履行措施;最后，美國還認(rèn)為中國在分銷權(quán)和貿(mào)易權(quán)方便也沒有徹底履行WTO裁決，因此美國隨后又向WTO爭端解決機構(gòu)提起了關(guān)于文化產(chǎn)品分銷和貿(mào)易的訴訟。在2012年，中美之間又簽訂了《關(guān)于供電影院放映的電影的諒解備忘錄》，在隨后的DSB會議上，中國表示對于WTO爭端解決機構(gòu)的建議，中國已經(jīng)采取一切必要措施，但美國認(rèn)為中國并沒有完全執(zhí)行WTO裁決，備忘錄只是表示出該案件在執(zhí)行過程中的進(jìn)展。

三、中國執(zhí)行WTO裁決的完善建議

（一）中國仍應(yīng)堅持把國家利益放在首位

在現(xiàn)行的wTO規(guī)則中，發(fā)展中國家的地位相較于發(fā)達(dá)國家是不利的、被動的，WTO規(guī)則主要由世界上的貿(mào)易大國，主要是一些發(fā)達(dá)國家所主導(dǎo)，反映的是主導(dǎo)國家自身的利益。以美國為例，美國在世界貿(mào)易活動中，以自身利益和自身價值判斷為出發(fā)點，在世界貿(mào)易組織中堅持國家利益至上，因此，我國在執(zhí)行WTO爭端解決結(jié)構(gòu)裁決時，也應(yīng)當(dāng)堅持國家利益至上的原則。對于DSU第21.3條所規(guī)定的“合理期限”，并不存在一個確切的時間限制，因此涉案成員方在合理期限內(nèi)并不必然要撤銷涉案爭議貿(mào)易行為，也不需要對爭議成員方所產(chǎn)生的損害進(jìn)行賠償或其他救濟行為，此外，對方也無權(quán)在此前合理期限內(nèi)采取報復(fù)措施，否則及違反了WTO規(guī)則。因此中國應(yīng)合理利用該合理期限的規(guī)定，通過與爭端對方協(xié)商盡可能延長期限時間，從而為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、法律法規(guī)修訂提供過渡時間。

此外，在WTO裁決執(zhí)行過程中，現(xiàn)存的監(jiān)督機制也有不完善的地方，WTO裁決的執(zhí)行是在合理期限計算時起6個月計人DSB會議議程，并直到該爭端解決之前，其一直是被列入議程中，并由涉案有關(guān)成員方在DSB會議召開前至少10天，提交關(guān)于WTO爭端解決機構(gòu)裁決執(zhí)行隋況的報告給DSB。但對于成員方提交的報告，則存在諸多問題，比如對于按時提交報告的義務(wù)，缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)督機制、成員方提交的WTO裁決執(zhí)行報告內(nèi)容重復(fù)等。此外，由于WTO對于報告沒有具體要求格式及內(nèi)容，有的執(zhí)行成員方提交的報告內(nèi)容簡短，格式也各異，使得涉案對方無法通過報告內(nèi)容來判定執(zhí)行方是否真正執(zhí)行了WTO裁決。

（二）靈活執(zhí)行WTO裁決

對于WTO裁決，中國是否一定要無條件立即執(zhí)行這個問題，長期以來，中國一直保持著良好的WTO裁決執(zhí)行記錄，雖然WTO裁決的執(zhí)行受到諸多因素的影響，如WTO規(guī)則的合法公正性、國家利益、國內(nèi)外政治法律制度、國際聲譽等，但中國對于WTO的大部分裁決都在其規(guī)定的合理期限內(nèi)，或修改相關(guān)貿(mào)易措施或修改有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)行，因此可以看出，中國在對待WTO裁決執(zhí)行的問題上態(tài)度是積極的。

但是，中國是否必須“立即、無條件地”執(zhí)行所有WTO裁決？對于WTO裁決，成員方有義務(wù)進(jìn)行執(zhí)行，有學(xué)者指出，DSB報告為爭端敗訴方確立了履行WTO裁決的義務(wù)。但由于WTO裁決與WTO協(xié)定的實質(zhì)區(qū)別，成員方不能對其無條件立即執(zhí)行，因為WTO裁定是由專家組或上訴機構(gòu)的有限成員做出，DSB對其裁定內(nèi)容的解釋不一定完全公正合理，可能存在武斷、甚至錯誤的部分，在形式上也沒有WTO協(xié)定那么正式。盡管WTO裁定的做出在一定程度上是參考了WTO協(xié)定內(nèi)容，但WTO協(xié)定則更加正式合理，其是由WTO成員方經(jīng)過談判后形成，隨后又由各國國內(nèi)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)或通過。因此，執(zhí)行方國內(nèi)法院對于WTO裁決執(zhí)行上保持一定程度的謹(jǐn)慎是合理的，應(yīng)當(dāng)在不損害國家利益的基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)的保障措施，對WTO裁決進(jìn)行執(zhí)行。

在WTO裁決的國內(nèi)效力問題上，由于我國全國人大并沒有對國內(nèi)法和國際條約關(guān)系問題作出明確、具體規(guī)定，因此我國可針對此類問題對國外有關(guān)規(guī)定進(jìn)行研究。在美國，WTO裁決被明確排除在國內(nèi)法之外，美國國內(nèi)法律體系不受WTO裁決的影響;在歐盟，此類問題由歐洲法院在實際案件中加以解決。但從整體上看，WTO成員在執(zhí)行WTO裁決時是拒絕裁決的優(yōu)先效力和直接效力的。在我國，2002年最高法出臺了《關(guān)于審理國際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》，根據(jù)其規(guī)定，在國際貿(mào)易行政案件中，當(dāng)事人不能依據(jù)WTO協(xié)定直接向法院起訴，法院在作出判決時也不能把WTO協(xié)定作為直接依據(jù)，因此，在我國，最高法對待WTO協(xié)定的態(tài)度即為肯定其間接效力，而否定其直接效力。但是該規(guī)定沒有對WTO裁決的效力進(jìn)行界定，因此WTO協(xié)定與我國國內(nèi)法律法規(guī)的關(guān)系仍然不明確。

（三）加深對WTO規(guī)則的理解和運用

對于WTO專家組和上訴機構(gòu)做出的如何執(zhí)行WTO裁決的具體方法，成員方并不一定要嚴(yán)格按照其執(zhí)行，而可以把其作為執(zhí)行WTO裁決的具體選擇，成員方可以自主決定如何執(zhí)行涉訴案件，或按照其建議執(zhí)行，或自主選擇修改或廢除國內(nèi)有關(guān)法律法規(guī)或相應(yīng)貿(mào)易措施。WTO此種規(guī)則為成員方在其國內(nèi)執(zhí)行WTO裁決提供了裁量和自主選擇的機會。但在實踐中，中國對于WTO裁決的執(zhí)行，卻沒有全面利用上述裁量空間，基本上對涉案措施都采取了直接修改或撤銷有關(guān)法規(guī)或貿(mào)易措施的方法，其余很小一部分是通過對和解協(xié)議進(jìn)行執(zhí)行的方式對爭議加以解決的。因此，對于WTO規(guī)則，中國應(yīng)積極進(jìn)行學(xué)習(xí)并加以理解和實際運用，同時學(xué)習(xí)其他國家利用WTO規(guī)則的先進(jìn)經(jīng)驗，創(chuàng)造性的靈活執(zhí)行WTO裁決，例如曾有學(xué)者建議中國在執(zhí)行WTO裁決時，積極援引“特殊和差別待遇條款”，因該條款是專門適用于發(fā)展中國家且涉及內(nèi)容具體，基本上覆蓋WTO裁決執(zhí)行的各個階段。但該條款有其自身的缺陷使其在實際操作中無法有效實施，即該條款內(nèi)容過于宣誓性、原則性，而無具體措施，規(guī)則含糊、空洞，如DSU第21條規(guī)定：“對于需要爭端解決的措施，應(yīng)特別注意影響發(fā)展中國家成員利益的事項?！钡趯嶋H運用中，該事項具體指的是什么，應(yīng)如何特別注意則沒有進(jìn)行具體規(guī)定，因此，從此角度上來看，有學(xué)者認(rèn)為中國援引此條款并不具有現(xiàn)實性。