棚改真的變了

宋慧芳

過去一年，棚改貨幣化政策曾多次引發(fā)討論，全年棚改任務(wù)完成量依舊超額完成。但隨著貨幣化安置政策收緊，2019年多地也紛紛下調(diào)目標任務(wù)。

隨著地方兩會結(jié)束，全國兩會時間的到來。棚改這個近些年兩會的熱議詞匯再度成為焦點。特別是今年地方兩會期間，各地2019年棚戶區(qū)改造計劃的相繼亮相。據(jù)《中國經(jīng)濟信息》記者不完全統(tǒng)計，約20地棚改計劃都出現(xiàn)下降，其中降幅最大的是山東、山西與河南，降幅均超過70%。

后市影響

2月18日下午，山東省十三屆人大二次會議閉幕。隨著山東結(jié)束“兩會時間”，目前31省份省級兩會全落幕。2019年全國31省區(qū)市省級地方兩會也就此落下帷幕?？v觀各省政府工作報告，2019年房地產(chǎn)走勢仍然是各級政府關(guān)注的重點之一。值得注意的是，棚改項目作為保障性住房建設(shè)的重要一環(huán)，2019年的各省市棚改目標量也存在較大的變動幅度。

據(jù)《中國經(jīng)濟信息》記者統(tǒng)計，2018年全部公開的19個省市實際棚改量合計390.18萬套，超額完成年初制定的346.23萬套的棚改計劃。而這19省市2019年計劃棚改總量約有200.54萬套，相較2018年實際完成的棚改量下降幅度達48.60%。其中17個省份2019年計劃棚改量遠低于2018年實際完成的棚改量，棚改大省山東、河南下滑超70%，僅有廣西、遼寧兩省2019年計劃棚改量高于2018年實際完成數(shù)量。

2019年棚改都將迎來政策性拐點，放緩已經(jīng)成為大趨勢。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2018年全國各類棚戶區(qū)改造開工626萬套，超額完成年度目標任務(wù)（原計劃580萬套），完成投資1.74萬億元。按照2018-2020年1500萬套的棚改目標，未來兩年的計劃開工任務(wù)重擔或有所減輕，棚改目標下調(diào)也符合任務(wù)進程的節(jié)奏。

安居客首席分析師張波對此表示，在2019年房地產(chǎn)市場和兩會上，棚改本身的地位并不會發(fā)生改變。2019年棚改數(shù)量相比2018年會有所減少，是按照2018年既定目標推進的結(jié)果。張波指出，2019年，貨幣化安置的比例將進一步降低，但不會搞一刀切，因地制宜的特點將非常明顯，不同城市的調(diào)整比例會有較大差異。同時，政府購買棚改服務(wù)模式取消，但會鼓勵國開行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對收益能平衡的棚改項目繼續(xù)房貸。

去年6月圍繞棚改貨幣化政策走向的話題卻走到風口浪尖。雖然一個月后，住建部的聲明指出，并未叫停棚改貨幣化政策，但相較于此前的大力倡導，政策風向悄然轉(zhuǎn)變。住建部明確，要因地制宜地推進棚改貨幣化安置。對于商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對性地及時調(diào)整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式;商品住房庫存量較大的地方，可以繼續(xù)推進棚改貨幣化安置。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進告訴《中國經(jīng)濟信息》記者，從政策導向看，相關(guān)部門明確表態(tài)棚改目標要和去庫存、房價走勢等掛鉤。當前各地棚改目標的調(diào)整，體現(xiàn)了“一城一策”的導向。

顯然，在2019年各地棚改任務(wù)出現(xiàn)大幅縮水的情況下，棚改的地位不會動搖，因地制宜、因城施策的特征將會愈發(fā)突出。由于棚改量的急劇減少，必將引起棚改貨幣化的退潮。要知道最近幾年三四線城市房價，和貨幣化棚改有著直接的關(guān)系。大量舊房拆建，本身是改善民生。如果以物換物，一間房換一間房，那么房價不會發(fā)生多大變化。但是貨幣化棚改就不一樣了，拆遷戶拿到大量資金，再注入樓市，房價自然被刺激上漲。

而正是因為這種貨幣化棚改，三四線樓市庫存急劇增長，如今開始退潮。隨著政策收緊，銀行房地產(chǎn)貸款全面收縮，棚改也沒有之前那么容易。限制高、門檻多，補助資金也減少，這種情況下之前的貨幣化棚改難以維持。官方數(shù)據(jù)顯示，那么房價大跌的城市，正是因為棚改大幅削減。一旦棚改再次縮量，對樓市影響可想而知。

長江證券分析師申思聰認為，未來棚改貨幣化安置率主要受城市去化周期與房價漲幅影響?？梢灶A(yù)見的是，未來棚改及其貨幣化安置對三四線或更低線城市樓市拉動作用或有所減弱。

嚴躍進表示，可以預(yù)見的是，很多2018年房價上漲過快的城市，尤其是東北、西北和西南等省會城市，棚改政策也會略有調(diào)整。目前新的情況在于，國家發(fā)改委對于軌道交通等建設(shè)的支持力度重新加大，實際上軌道交通沿線的棚改力度依然不會降低，這也是政策調(diào)整下行的市場機會。

模式轉(zhuǎn)變

2018年10月25日，住建部召開部分省市座談會，研究2019年棚改政策。會議明確，政府購買棚改服務(wù)模式將被取消，2019年棚改以發(fā)行專項債券為主。

此前，政府購買棚改模式是棚改的主要方式。所謂政府購買棚改服務(wù)，是指由政府授權(quán)主管部門通過法定招投標程序，與市場化企業(yè)（主要是城投，不在銀監(jiān)名單）簽訂政府采購服務(wù)合同后，由市場化企業(yè)與銀行進行融資，政府根據(jù)合同約定分期向企業(yè)支付政府采購資金用于項目資本金投資及償還銀行貸款。其中最為核心的是，城投以政府購買服務(wù)合同向銀行質(zhì)押融資，相當于政府對相關(guān)棚改融資兜底。因此，該模式下相關(guān)支出納入地方政府預(yù)算，政府對相關(guān)支出有一定償付責任，實際操作中的一些不規(guī)范行為加大了地方政府隱性債務(wù)風險。

申思聰表示，專項債券與政府購買服務(wù)最大區(qū)別在于前者償債來源要求必須是對應(yīng)項目所產(chǎn)生的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖搿?/p>

根據(jù)財政部2018年3月發(fā)布的《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》的通知，試點發(fā)行棚改專項債券的棚戶區(qū)改造項目應(yīng)當有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的納入政府性基金的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入應(yīng)當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自我平衡，不得通過其他項目對應(yīng)的項目收益償還到期債券本金。這里所指的專項收入包括屬于政府的棚改項目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入。由于棚改專項債券強調(diào)項目自身現(xiàn)金流平衡，該模式對于棚改項目的要求有所提高。

除此之外，棚改專項債券發(fā)行總量受國務(wù)院及財政部門控制，化解地方隱性債務(wù)風險同時規(guī)范地方政府棚改工作。

未完成棚改計劃的減少和棚改資金來源受限可能影響未來棚改新開工規(guī)模，另外資金來源上的限制或?qū)ν顿Y和貨幣化安置比例產(chǎn)生一定影響。過去幾年貨幣化安置主要依靠政府購買服務(wù)所使用的政策性銀行棚改貸款進行支付，而央行對政策性銀行定向的抵押補充貸款（PSL）在棚改貨幣化安置中起重要作用，2018年6月后PSL增量已出現(xiàn)明顯下滑。

據(jù)《中國經(jīng)濟信息》記者了解，2017年棚改總投資中，國開行及農(nóng)發(fā)行棚改貸款占比約69.5%，而棚改債券占比約6.1%，在整體棚改投資中的占比并不高。

“由于棚改開工推進力度以及貨幣化安置比例的下滑，未來棚改對于房地產(chǎn)投資和商品住宅銷售的拉動作用或出現(xiàn)一定下降，進而對今后一段時間房地產(chǎn)行業(yè)基本面造成一定影響?！遍L江證券分析師申思聰表示，預(yù)計2019年棚改投資對房地產(chǎn)投資的拉動作用將降至約10.0%，棚改貨幣化安置面積占全國商品住宅銷售面積的比例約在12.5%。